我國(guó)農(nóng)房保險(xiǎn)與巨災(zāi)保險(xiǎn)的銜接問(wèn)題

何霖

摘 要：通過(guò)對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)房保險(xiǎn)制度與以城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)為代表的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度在保障民生、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、保險(xiǎn)標(biāo)的、基礎(chǔ)保障等方面存在著一定的相似性，在受益對(duì)象、承保風(fēng)險(xiǎn)、保險(xiǎn)金額、費(fèi)率厘定、保險(xiǎn)方式、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、責(zé)任分擔(dān)等方面也存在差異性，二者將在一段時(shí)期內(nèi)并存。進(jìn)一步探討農(nóng)房保險(xiǎn)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)及其與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)在功能重疊、財(cái)政壓力、民眾選擇等方面可能產(chǎn)生的沖突，從制度安排、功能設(shè)置、政策引導(dǎo)指明其銜接必然性，最后從責(zé)任范圍、保費(fèi)補(bǔ)貼、人身保險(xiǎn)、管理機(jī)構(gòu)等方面探討了其銜接難點(diǎn)和并軌途徑。

關(guān)鍵詞：政策性農(nóng)房保險(xiǎn)；城鄉(xiāng)居民住宅；地震巨災(zāi)保險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F840.32；F840.64 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2017）04-0121-07

2006年以來(lái)，福建、浙江、貴州等地開(kāi)始試點(diǎn)政策性農(nóng)房保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)村住房因自然災(zāi)害所受損失予以賠付。之后，全國(guó)各省市紛紛展開(kāi)，農(nóng)房保險(xiǎn)得以迅速發(fā)展并取得顯著成效。2012年12月24日，民政部、財(cái)政部、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步探索推進(jìn)農(nóng)村住房保險(xiǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《2012農(nóng)房保險(xiǎn)工作通知》），要求進(jìn)一步探索推進(jìn)農(nóng)村住房保險(xiǎn)工作，不斷提高農(nóng)村住房風(fēng)險(xiǎn)保障水平[1]。到2015年底，農(nóng)房保險(xiǎn)已覆蓋全國(guó)所有?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），參保農(nóng)房9 358萬(wàn)間，提供風(fēng)險(xiǎn)保障達(dá)14萬(wàn)億元[2]。其中，福建、浙江、廣東、廣西、貴州、西藏等省區(qū)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。2013年，保監(jiān)會(huì)批復(fù)云南、深圳地區(qū)開(kāi)展巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。深圳率先通過(guò)巨災(zāi)保險(xiǎn)方案并于2014年6月1日正式實(shí)施，由此，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)在深圳、寧波、濰坊、云南、四川、廣東等地陸續(xù)展開(kāi)。2016年5月11日，中國(guó)保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部印發(fā)《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》（保監(jiān)發(fā)〔2016〕39號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《2016地震保險(xiǎn)實(shí)施方案》）[3]，我國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度正式施行。當(dāng)前，農(nóng)房保險(xiǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)均處于試點(diǎn)探索階段，各省（自治區(qū)、直轄市）結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，采取了靈活多樣的方式和方法開(kāi)展農(nóng)房保險(xiǎn)工作。巨災(zāi)保險(xiǎn)則在深圳、寧波、濰坊、云南、四川等地開(kāi)展試點(diǎn)。應(yīng)該說(shuō)，基于現(xiàn)實(shí)需求和政策的持續(xù)性，在一段時(shí)期內(nèi)，政策性農(nóng)房保險(xiǎn)和以城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)為代表的巨災(zāi)保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度作為我國(guó)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系中的重要組成部分，將同時(shí)存在。

一、農(nóng)房保險(xiǎn)與巨災(zāi)保險(xiǎn)之間的相似性和差異性

（一）相似性

1.保障民生。兩者都是通過(guò)保險(xiǎn)手段來(lái)有效分散災(zāi)害損失，保障民眾基本生活，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，同時(shí)減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高其風(fēng)險(xiǎn)管理水平?！?012農(nóng)房保險(xiǎn)工作通知》明確指出，農(nóng)村住房保險(xiǎn)工作是一項(xiàng)民生工程、惠民工程，做好農(nóng)村住房保險(xiǎn)工作，是貫徹落實(shí)中央關(guān)于保障和改善民生決策的重要舉措[1]，也就是說(shuō)，保障民生是農(nóng)房保險(xiǎn)工作的首要目標(biāo)，各省在出臺(tái)方案和實(shí)際操作中也充分體現(xiàn)了保障民生這一基本原則。而巨災(zāi)保險(xiǎn)同樣是幫助民眾提高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，災(zāi)后迅速啟動(dòng)賠付程序，保障民眾基本生活需要?！?016地震保險(xiǎn)實(shí)施方案》中明確提出，城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度應(yīng)堅(jiān)持“政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作、保障民生”的原則：“滿足人民群眾的基本保障需求，充分?jǐn)U大保障覆蓋人群，有效降低保障成本?！盵3]

2.政府主導(dǎo)。政策性農(nóng)房保險(xiǎn)是由政府主導(dǎo)開(kāi)展的。這既體現(xiàn)在政府組織推動(dòng)、財(cái)政支持，又體現(xiàn)在制度建設(shè)、監(jiān)督管理上?！?012農(nóng)房保險(xiǎn)工作通知》提出：要充分發(fā)揮各級(jí)政府的引導(dǎo)和組織推動(dòng)作用，有條件的地方可通過(guò)財(cái)政保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼等手段引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶參保，加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，為農(nóng)村住房保險(xiǎn)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境[4]。而巨災(zāi)保險(xiǎn)，尤其是我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的政府主導(dǎo)性也是不容置疑的。巨災(zāi)保險(xiǎn)制度由政府主導(dǎo)建立，政府將巨災(zāi)保險(xiǎn)事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，給予必要的經(jīng)費(fèi)支持，通過(guò)優(yōu)惠政策支持巨災(zāi)保險(xiǎn)事業(yè)，加強(qiáng)宣傳、引導(dǎo)，保證巨災(zāi)保險(xiǎn)的覆蓋面，并參與責(zé)任分擔(dān)，對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)施全面監(jiān)督、管理和控制。這在我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)地方試點(diǎn)中得以充分展現(xiàn)，試點(diǎn)地政府在試點(diǎn)中均較好地發(fā)揮了主導(dǎo)作用。《2016地震保險(xiǎn)實(shí)施方案》提出，要更好地發(fā)揮政府的作用，為地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立和穩(wěn)定運(yùn)行營(yíng)造良好的制度環(huán)境、法律環(huán)境和政策環(huán)境?；I劃頂層設(shè)計(jì)，制定地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度框架體系，研究相關(guān)立法，制定支持政策[3]。

3.市場(chǎng)運(yùn)作。市場(chǎng)運(yùn)行是指商業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)農(nóng)房保險(xiǎn)與巨災(zāi)保險(xiǎn)的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，銷售農(nóng)房和巨災(zāi)保險(xiǎn)，負(fù)責(zé)理賠，并承擔(dān)基本保險(xiǎn)之外的投保人的更多保險(xiǎn)需求?！?012農(nóng)房保險(xiǎn)工作通知》提出：要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，以保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)為依托，確保保險(xiǎn)公司的獨(dú)立正常運(yùn)營(yíng)[1]?！?016地震保險(xiǎn)實(shí)施方案》也提出，發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)公司在風(fēng)險(xiǎn)管理、專業(yè)技術(shù)、服務(wù)能力和營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等方面的優(yōu)勢(shì)，為地震巨災(zāi)保險(xiǎn)提供承保理賠服務(wù)[3]。實(shí)踐中，我國(guó)44家商業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司（成立之初為45家，后為44家）組建的地震保險(xiǎn)共同體，在城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的籌備階段做了大量工作，并作為保險(xiǎn)人負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的承保、理賠。

4.以住房為標(biāo)的。農(nóng)房保險(xiǎn)原則上以被保險(xiǎn)人自有的、用于日常生活居住的房屋為標(biāo)的。政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)也多以居民住宅為保險(xiǎn)標(biāo)的。在我國(guó)，以住宅建筑為主的家庭財(cái)產(chǎn)是民眾災(zāi)后生活的基本保障，也是受災(zāi)民眾必需的生活資源。每次巨災(zāi)之后，國(guó)家都投入巨資，作為受災(zāi)民眾受損住房維修、重建的專項(xiàng)補(bǔ)貼。為此，我國(guó)農(nóng)房保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)都將保險(xiǎn)標(biāo)的限于家庭財(cái)產(chǎn)，尤其是居民住宅。

5.基礎(chǔ)保障。農(nóng)房保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)作為政策性保險(xiǎn)，具有一定特殊性，其基于“低保障、廣覆蓋”的實(shí)施原則，往往保費(fèi)較低且有財(cái)政貼補(bǔ)，如果以住房的市場(chǎng)價(jià)格作為保險(xiǎn)金額和保險(xiǎn)價(jià)值的確定標(biāo)準(zhǔn)，未免有失社會(huì)公益性，保險(xiǎn)公司也難以接受。尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格高居的當(dāng)下，倘若以購(gòu)置價(jià)格或是市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，很難體現(xiàn)巨災(zāi)保險(xiǎn)的政策性、基本保障性[5]。因此，農(nóng)房保險(xiǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額都具有有限性。目前各地農(nóng)房保險(xiǎn)保額多在2萬(wàn)元左右；城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)基本保額設(shè)計(jì)大致為農(nóng)村住房2萬(wàn)元、城鎮(zhèn)住房5萬(wàn)元。

（二）差異性

1.受益對(duì)象。政策性農(nóng)房保險(xiǎn)以農(nóng)村住房為保險(xiǎn)標(biāo)的，其主要受益對(duì)象為擁有農(nóng)村住宅且常住的農(nóng)村居民，一些地區(qū)（如浙江蒼南縣）試點(diǎn)中將保障對(duì)象擴(kuò)展到城鎮(zhèn)居民住宅，但屬個(gè)案，目前仍以“保農(nóng)村住房”為主流；巨災(zāi)保險(xiǎn)受益對(duì)象則無(wú)農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民之分，只要是符合條件的，都納入保險(xiǎn)范圍，都可以投保并受益。實(shí)踐中，云南大理巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)較為特殊，僅以農(nóng)房為標(biāo)的。

2.承保風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)房保險(xiǎn)涵蓋多種風(fēng)險(xiǎn)，《2012農(nóng)房保險(xiǎn)工作通知》明確了政策性農(nóng)房保險(xiǎn)不僅僅只針對(duì)自然災(zāi)害，還包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)如火災(zāi)、爆炸等意外事故。但總的來(lái)說(shuō)，農(nóng)房保險(xiǎn)主要針對(duì)中小災(zāi)害進(jìn)行救助和補(bǔ)償。巨災(zāi)保險(xiǎn)一般只針對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，而且是損失巨大的自然災(zāi)害，如地震、臺(tái)風(fēng)、火山、洪澇等。根據(jù)承保風(fēng)險(xiǎn)種類，巨災(zāi)保險(xiǎn)可以分為：（1）單一風(fēng)險(xiǎn)的巨災(zāi)保險(xiǎn)，如地震保險(xiǎn)、洪水保險(xiǎn)。我國(guó)云南農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)、四川地震保險(xiǎn)試點(diǎn)均為單一風(fēng)險(xiǎn)。（2）綜合風(fēng)險(xiǎn)的巨災(zāi)保險(xiǎn)。保險(xiǎn)范圍涵蓋多種巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，如法國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，我國(guó)深圳、寧波、濰坊巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)則采用綜合性巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)承保風(fēng)險(xiǎn)主要為地震災(zāi)害，其實(shí)質(zhì)是以地震巨災(zāi)保險(xiǎn)為缺口，實(shí)現(xiàn)我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的突破。

3.保險(xiǎn)金額。農(nóng)房保險(xiǎn)一般以“間”為計(jì)損、賠付單位，再設(shè)置單個(gè)保險(xiǎn)合同的最高額度，賠付時(shí)嚴(yán)格按照損毀程度確定賠償金額，無(wú)免賠額。如浙江省農(nóng)房保險(xiǎn)，每戶保險(xiǎn)金額225萬(wàn)元，每間最高4 500元，如果全毀，能獲得225萬(wàn)元的保險(xiǎn)賠付。而巨災(zāi)保險(xiǎn)往往設(shè)置有給付限額，既有免賠額，又有保險(xiǎn)限額，往往還設(shè)置有單次災(zāi)害總額限制。也即是說(shuō)，巨災(zāi)保險(xiǎn)設(shè)置有一定比例的免賠額，單一保單保險(xiǎn)金額限額以及單次巨災(zāi)賠付總額限額。這也是基于巨災(zāi)損失的巨大性和不可預(yù)計(jì)性，在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中，必須貫徹風(fēng)險(xiǎn)控制原則。

農(nóng)房保險(xiǎn)保額相對(duì)較低，各地農(nóng)房保險(xiǎn)保額在2萬(wàn)元左右居多，保額較高的地區(qū)相對(duì)較少，目前以安徽山區(qū)和庫(kù)區(qū)農(nóng)房保險(xiǎn)保額30萬(wàn)元最高。這既是受政府財(cái)力限制，也與農(nóng)村住房本身價(jià)值不太高有關(guān)。城鎮(zhèn)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額同樣受到限制，但較之農(nóng)房保險(xiǎn)更高。濰坊民生綜合保險(xiǎn)中家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)保額為6～75萬(wàn)元。2016年7月1日正式發(fā)售的城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，農(nóng)村基本保額2萬(wàn)元；城鎮(zhèn)基本保額5萬(wàn)元。在此基礎(chǔ)上，投保人可根據(jù)自身住宅建筑結(jié)構(gòu)，選擇更高的保險(xiǎn)金額。目前，最高保額為：鋼結(jié)構(gòu)、混合結(jié)構(gòu)100萬(wàn)元；磚木結(jié)構(gòu)10萬(wàn)元；其他結(jié)構(gòu)（如土坯）6萬(wàn)元。

4.費(fèi)率厘定。從現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)農(nóng)房保險(xiǎn)在費(fèi)率確定上依各地實(shí)際而有不同選擇。統(tǒng)保模式基本上選擇單一費(fèi)率，自愿及其他模式的基本采用差別費(fèi)率。巨災(zāi)保險(xiǎn)亦是根據(jù)實(shí)踐地實(shí)際情況而確定費(fèi)率。目前美國(guó)、日本、土耳其等多采用差別費(fèi)率，其余國(guó)家和地區(qū)采用單一費(fèi)率。我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)中深圳、寧波、濰坊、大理為單一費(fèi)率；四川、廣東、黑龍江為差別費(fèi)率；城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)采用差別費(fèi)率，年保險(xiǎn)費(fèi)=保險(xiǎn)金額×年基準(zhǔn)費(fèi)率×區(qū)域調(diào)整因子×建筑結(jié)構(gòu)調(diào)整因子。

5.保險(xiǎn)方式。一般而言，農(nóng)房保險(xiǎn)主要采取自愿參保模式。福建等地采用統(tǒng)保模式，是基于政府財(cái)政全額支付，農(nóng)戶沒(méi)有支付一分錢，所以只是被動(dòng)享受政府提供的福利，而未承擔(dān)出資義務(wù)，本質(zhì)上并未違反自愿原則。浙江等地采用自愿參保模式，相關(guān)政策也明確了“要充分尊重農(nóng)戶意愿，確保農(nóng)戶參保的自主選擇權(quán)、知情權(quán)和自主投保權(quán)”[6]。而巨災(zāi)保險(xiǎn)又不盡相同。理論上，由于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的巨大及保險(xiǎn)公司承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性，要求巨災(zāi)保險(xiǎn)必須有較高的投保率和覆蓋面才能盡可能地分散風(fēng)險(xiǎn)，確保巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的健康、穩(wěn)定發(fā)展。因此，巨災(zāi)保險(xiǎn)往往帶有一定的強(qiáng)制性。實(shí)踐中，深圳、寧波、濰坊、大理、廣東、黑龍江等地巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)借鑒福建農(nóng)房保險(xiǎn)模式，采取政府統(tǒng)保的方式。四川地震保險(xiǎn)試點(diǎn)則采取自愿投保模式。

6.風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。農(nóng)房保險(xiǎn)采用市場(chǎng)化運(yùn)作模式，故以承保的保險(xiǎn)公司為核心，由其負(fù)責(zé)承保、理賠以及風(fēng)險(xiǎn)分散工作。這也是基于為農(nóng)房保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)能夠通過(guò)再保險(xiǎn)等市場(chǎng)運(yùn)作方式予以分散和化解，只有在遇到大災(zāi)巨災(zāi)時(shí)才需要?jiǎng)佑么鬄?zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。而巨災(zāi)保險(xiǎn)由于風(fēng)險(xiǎn)巨大，一般商業(yè)保險(xiǎn)公司很難承擔(dān)，所以往往會(huì)采取多種途徑進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，通過(guò)成立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金之類的核心機(jī)構(gòu)的方式加以運(yùn)作。目前城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制尚未完全明確，暫以共同體、再保險(xiǎn)、巨災(zāi)專項(xiàng)準(zhǔn)備金為主要途徑。

7.責(zé)任分擔(dān)。政策性農(nóng)房保險(xiǎn)制度中，賠付責(zé)任主要由承保機(jī)構(gòu)承擔(dān)，政府一般負(fù)責(zé)組織、宣傳，提供財(cái)政支持，如保費(fèi)補(bǔ)貼等，較少參與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，目前僅有西藏、成都兩地政府在農(nóng)房保險(xiǎn)試點(diǎn)中不同程度地參與了風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)工作。巨災(zāi)保險(xiǎn)則由于風(fēng)險(xiǎn)巨大，政府除了政策引導(dǎo)、財(cái)稅支持外，還必須參與到責(zé)任分擔(dān)中來(lái)，如財(cái)政支持巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、建立財(cái)政專項(xiàng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、負(fù)責(zé)巨災(zāi)保險(xiǎn)的兜底賠付等。因此，在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中，政府的參與力度往往更大[7]。如在四川地震住房保險(xiǎn)試點(diǎn)和我國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中，政府作為兜底責(zé)任人，將由財(cái)政支持為巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付提供最終層次的保額外支持。

二、農(nóng)房保險(xiǎn)與巨災(zāi)保險(xiǎn)之間的沖突

（一）政策性農(nóng)房保險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)

1.農(nóng)房保險(xiǎn)或?qū)U(kuò)大到所有居民住房。作為惠民工程，農(nóng)房保險(xiǎn)目前還是以農(nóng)村住房為主要標(biāo)的。這既是因?yàn)椋何覈?guó)農(nóng)村住房建筑結(jié)構(gòu)受限，抵御災(zāi)害能力較弱；大多數(shù)農(nóng)村居民收入不高，重建房屋經(jīng)濟(jì)壓力較大；受到國(guó)家財(cái)力的限制。事實(shí)上，在城鎮(zhèn)居民住房中，一些建筑修建時(shí)間較長(zhǎng)，尤其是20世紀(jì)90年代之前修建的房屋，很多也只是磚混結(jié)構(gòu)或者砌體結(jié)構(gòu)，抗震、抗?jié)衬芰^弱，遇到大災(zāi)，尤其是巨災(zāi)時(shí)也極易倒塌[8]。因此，在地方政府財(cái)政壓力得到緩解的基礎(chǔ)上，尤其是農(nóng)房保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼被納入中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼支出之后，農(nóng)房保險(xiǎn)的保險(xiǎn)標(biāo)的能否從單純的農(nóng)村住房向城鎮(zhèn)住房擴(kuò)展？能否先一步將年久待修的城鎮(zhèn)居民住房納入，進(jìn)而將所有住房納入保險(xiǎn)范圍？浙江省作為試點(diǎn)先鋒，前有蒼南農(nóng)房保險(xiǎn)擴(kuò)面擴(kuò)責(zé)嘗試，后有寧波鎮(zhèn)海區(qū)實(shí)施的城鎮(zhèn)居民住房綜合保險(xiǎn)，均為我們提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。2015年6月9日，在貴陽(yáng)召開(kāi)的農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)工作推進(jìn)座談會(huì)上，民政部救災(zāi)司司長(zhǎng)龐陳敏指出要把農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)范圍從農(nóng)村居民住房擴(kuò)展到城鄉(xiāng)居民住房[6]，讓我們有了更為廣闊的想象空間。

2.農(nóng)房保險(xiǎn)或?qū)⒑w所有巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)農(nóng)房保險(xiǎn)實(shí)踐中，除西藏、廣西、青海、甘肅、寧夏、成都、大連涵蓋地震風(fēng)險(xiǎn)，其余地方均將地震排除在保險(xiǎn)責(zé)任之外。而我國(guó)是世界上地震活動(dòng)最為活躍的國(guó)家之一，地震風(fēng)險(xiǎn)主要分布在西南、新疆、華北和臺(tái)灣等地區(qū)，具有頻率高、分布廣、強(qiáng)度大、震源淺、地區(qū)差異明顯等特征。歷史上的多次大地震，造成的損失之大，當(dāng)居各類巨災(zāi)之首位[9]。當(dāng)前很多地方農(nóng)房保險(xiǎn)將地震風(fēng)險(xiǎn)予以排除，也是因?yàn)榈卣鹨坏┌l(fā)生，農(nóng)房大面積損毀，賠付壓力極大。然而，這并不應(yīng)是政策性農(nóng)房保險(xiǎn)將地震風(fēng)險(xiǎn)拒之門外的充分理由。既然是民生工程，怎能忽視威脅最大、損失最大的災(zāi)害呢？從政策層面來(lái)看，早在《2012農(nóng)房保險(xiǎn)工作通知》中，民政部就提出要逐漸將地震風(fēng)險(xiǎn)納入。因此，在農(nóng)房保險(xiǎn)的發(fā)展過(guò)程中，隨著政府財(cái)政投入的增加，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的建立和完善，地震風(fēng)險(xiǎn)必將被納入農(nóng)房保險(xiǎn)的責(zé)任范圍，或者說(shuō)，農(nóng)房保險(xiǎn)終將涵蓋所有自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

3.農(nóng)房保險(xiǎn)或?qū)?shí)現(xiàn)全財(cái)政買單。目前，除青海外，其余各地農(nóng)房保險(xiǎn)均有財(cái)政投入給予保費(fèi)補(bǔ)貼，福建、湖北、安徽等地更是由財(cái)政全額支付，廣西財(cái)政每年拿出12億元購(gòu)買農(nóng)房保險(xiǎn)[10]。事實(shí)上，財(cái)政補(bǔ)貼比例越高的地區(qū)，投保率就越高。廣西模式或許是未來(lái)我國(guó)政策性農(nóng)房保險(xiǎn)的發(fā)展方向，即由財(cái)政支付基礎(chǔ)保額部分的保費(fèi)，鼓勵(lì)民眾自愿購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)來(lái)增加保額，以滿足更高的保險(xiǎn)需求。當(dāng)下，很多地方在災(zāi)害救濟(jì)中采取的是農(nóng)房保險(xiǎn)賠付與民政救濟(jì)并行的方式[11]，那么，能否考慮取消民政救濟(jì)，將這部分資金投放到農(nóng)房保險(xiǎn)補(bǔ)貼中去，逐漸實(shí)現(xiàn)保費(fèi)由財(cái)政大比例補(bǔ)貼甚至全額補(bǔ)貼，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)房保險(xiǎn)全面覆蓋。同時(shí)又通過(guò)投保率的提高進(jìn)一步分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，逐步提高保險(xiǎn)金額，使得這一部分財(cái)政支出救災(zāi)效率最優(yōu)化。事實(shí)上，這既能實(shí)現(xiàn)了農(nóng)房保險(xiǎn)的覆蓋面、受益面最大化，最大限度地分散風(fēng)險(xiǎn)，又能通過(guò)基礎(chǔ)保額的限制對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行控制，提高了民眾的保險(xiǎn)意識(shí)，激發(fā)了民眾的投保意愿和熱情，壯大了保險(xiǎn)市場(chǎng)。這樣會(huì)充分踐行《2012農(nóng)房保險(xiǎn)工作通知》的相關(guān)精神[1]。

（二）農(nóng)房保險(xiǎn)與巨災(zāi)保險(xiǎn)可能出現(xiàn)的沖突

1.功能重疊。同為政策性保險(xiǎn)，同以住宅為保險(xiǎn)標(biāo)的，如果農(nóng)房保險(xiǎn)將保險(xiǎn)責(zé)任和保險(xiǎn)標(biāo)的擴(kuò)展，將地震風(fēng)險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民住宅納入保險(xiǎn)范圍之后，農(nóng)房保險(xiǎn)（應(yīng)改稱“政策性住房保險(xiǎn)”）由于責(zé)任范圍涵蓋了所有自然災(zāi)害及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了巨災(zāi)保險(xiǎn)的責(zé)任范圍，再加之各級(jí)財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼，又由于保費(fèi)處于較低水平，其作為保險(xiǎn)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力將遠(yuǎn)超以城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)為代表的巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品。

2.財(cái)政壓力。除了中央財(cái)政支持外，地方財(cái)政在大力發(fā)展農(nóng)房保險(xiǎn)的同時(shí)，又要在國(guó)家政策法規(guī)的要求下支持城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展，地方政府如何加以平衡，又或重此輕彼？要支持農(nóng)房保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)大災(zāi)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力，建立大災(zāi)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，如何緩解自身財(cái)政壓力？怎樣才能保證有限的財(cái)政資金用到刀刃上，實(shí)現(xiàn)資金應(yīng)用效率最大化？

3.民眾選擇。對(duì)于投保人，尤其是經(jīng)濟(jì)收入不高的農(nóng)村居民而言，應(yīng)該怎么選擇產(chǎn)品？是選擇農(nóng)房保險(xiǎn)還是選擇巨災(zāi)保險(xiǎn)？如果該地區(qū)農(nóng)房保險(xiǎn)未涵蓋地震風(fēng)險(xiǎn)，選擇農(nóng)房保險(xiǎn)意味著即便買了保險(xiǎn)，萬(wàn)一地震來(lái)了，房屋損毀了，仍然不符合理賠標(biāo)準(zhǔn)，拿不到賠款；選擇地震這一單一巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，那么在遭遇其他意外導(dǎo)致房屋損毀時(shí)，也無(wú)法獲得賠付。若既購(gòu)買農(nóng)房保險(xiǎn)，又購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)，對(duì)于原本保險(xiǎn)意識(shí)就較弱的民眾而言，經(jīng)濟(jì)壓力加大，投保程序繁瑣，最終投保率也難免打折。

三、農(nóng)房保險(xiǎn)與巨災(zāi)保險(xiǎn)的銜接

農(nóng)房保險(xiǎn)與巨災(zāi)保險(xiǎn)的并行階段，其實(shí)質(zhì)就是消弭沖突，有效銜接并最終實(shí)現(xiàn)并軌的緩沖過(guò)程。從現(xiàn)有制度安排來(lái)看，政策性農(nóng)房保險(xiǎn)、巨災(zāi)保險(xiǎn)地方試點(diǎn)、城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)將逐步實(shí)現(xiàn)并軌，統(tǒng)一納入以擴(kuò)責(zé)后的城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)為代表的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中來(lái)。

（一）農(nóng)房保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)銜接必然性

1.政策性農(nóng)房保險(xiǎn)僅為過(guò)渡性制度安排。我們認(rèn)為，農(nóng)房保險(xiǎn)制度與巨災(zāi)保險(xiǎn)制度終將銜接并融合。甚至可以說(shuō)農(nóng)房保險(xiǎn)制度，只是我國(guó)在巨災(zāi)保險(xiǎn)立法尚未完成、巨災(zāi)保險(xiǎn)制度剛剛啟動(dòng)、社會(huì)保障體系尚未健全的當(dāng)下，為應(yīng)對(duì)災(zāi)害所造成的損失、保障基本民生所采用的過(guò)渡性制度，最終還是會(huì)納入綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中來(lái)。

2.二者功能設(shè)置的互補(bǔ)性。政策性農(nóng)房保險(xiǎn)制度的初衷是為了彌補(bǔ)當(dāng)前減災(zāi)救災(zāi)體系中對(duì)一些中小災(zāi)害的受災(zāi)群眾進(jìn)行救助和補(bǔ)償?shù)娜表?xiàng)[6]，主要針對(duì)中小災(zāi)害損失，所以實(shí)踐中絕大多數(shù)省份將地震等破壞性較強(qiáng)、損失可能性大的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)予以排除；而巨災(zāi)保險(xiǎn)則主要針對(duì)地震等巨型自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)受災(zāi)民眾予以補(bǔ)償和提供基本保障。二者在此具有一定的互補(bǔ)性。

3.國(guó)家政策法規(guī)的積極引導(dǎo)。2015年6月，在貴陽(yáng)召開(kāi)的“農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)工作推進(jìn)座談會(huì)”上，民政部救災(zāi)司司長(zhǎng)龐陳敏提出要抓住國(guó)務(wù)院要求出臺(tái)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的契機(jī)，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)工作，把農(nóng)房災(zāi)害保險(xiǎn)范圍從農(nóng)村居民住房擴(kuò)展到城鄉(xiāng)居民住房[6]。

《2016地震保險(xiǎn)實(shí)施方案》也明確提出，在《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》出臺(tái)前，地方政府應(yīng)將現(xiàn)有農(nóng)房保險(xiǎn)、巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)的保障范圍擴(kuò)大至地震風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)房保險(xiǎn)、巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的有效銜接[3]。也就是說(shuō)，現(xiàn)行的農(nóng)房保險(xiǎn)試點(diǎn)、巨災(zāi)保險(xiǎn)地方試點(diǎn)都將逐步與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)并軌，納入巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。政策性農(nóng)房保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的銜接是必然的。

（二）農(nóng)房保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)銜接的難點(diǎn)

1.承保風(fēng)險(xiǎn)（責(zé)任范圍）的問(wèn)題。各地試點(diǎn)的政策性農(nóng)房保險(xiǎn)，其保險(xiǎn)責(zé)任范圍不僅包括巨型自然災(zāi)害，也包括一般性自然災(zāi)害，甚至將火災(zāi)、爆炸等意外事故納入[12]。要將這些責(zé)任范圍各異的農(nóng)房保險(xiǎn)一并納入城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)有效銜接和并軌，責(zé)任范圍是個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題。是縮小農(nóng)房保險(xiǎn)的責(zé)任范圍，將之限制為地震風(fēng)險(xiǎn)？還是擴(kuò)展地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的責(zé)任范圍，使之涵蓋其余巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)甚至普通風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而將前者逐步取締？可以肯定的是，縮小農(nóng)房保險(xiǎn)范圍并不可行，只能是將農(nóng)房保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的承保風(fēng)險(xiǎn)都予以擴(kuò)展，才可能實(shí)現(xiàn)有效銜接直至并軌。所以，這已經(jīng)不是單純的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)所能解決的問(wèn)題了。

2.保費(fèi)補(bǔ)貼的問(wèn)題。目前的城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度并未對(duì)保費(fèi)補(bǔ)貼做出明確規(guī)定，僅僅只是鼓勵(lì)地方財(cái)政對(duì)民眾購(gòu)買地震巨災(zāi)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼。從2016年7月1日產(chǎn)品上市以來(lái)的反饋看，各地均持觀望態(tài)度，尚未出臺(tái)保費(fèi)補(bǔ)貼政策。由此可以肯定的是，在詳細(xì)的《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》出臺(tái)前，各地政府暫時(shí)不會(huì)出臺(tái)保費(fèi)補(bǔ)貼的相關(guān)政策，民眾暫時(shí)難以享受補(bǔ)貼優(yōu)惠。只有在其對(duì)相關(guān)原則、實(shí)施規(guī)則作出明確規(guī)定之后，各地政府保費(fèi)補(bǔ)貼才能落實(shí)。然而，與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)形成鮮明對(duì)比的是，各地農(nóng)房保險(xiǎn)（寧夏除外）保費(fèi)補(bǔ)貼均已落到實(shí)處，福建、湖北、安徽等地農(nóng)房保險(xiǎn)更是政府統(tǒng)保、財(cái)政買單。在并軌過(guò)程中，保費(fèi)補(bǔ)貼如何統(tǒng)一？是制定全國(guó)性統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從中央到地方各級(jí)財(cái)政分層補(bǔ)貼，還是各地自行制定保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)？是財(cái)政買單、政府統(tǒng)保還是部分補(bǔ)貼、自愿購(gòu)買？對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)而言，由政府統(tǒng)保財(cái)政買單肯定是不現(xiàn)實(shí)的，只能走部分補(bǔ)貼自愿購(gòu)買或半強(qiáng)制性投保的模式。那么，在各地農(nóng)房保險(xiǎn)試點(diǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)中，由財(cái)政全額承擔(dān)保費(fèi)的這部分民眾（包括政府統(tǒng)保對(duì)象、未統(tǒng)保省份且由財(cái)政支付保費(fèi)的優(yōu)撫對(duì)象），在城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一安排中，是由財(cái)政全額承擔(dān)還是被保險(xiǎn)人自付部分？這些也需要相關(guān)法規(guī)予以明確。

3.人身保險(xiǎn)的問(wèn)題。目前學(xué)界所探討的巨災(zāi)保險(xiǎn)，主要是針對(duì)以住宅為主的居民家庭財(cái)產(chǎn)而言，具有政策性。其屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此暫將屬于商業(yè)保險(xiǎn)范疇的企業(yè)財(cái)產(chǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)、人身傷害保險(xiǎn)排除。而我國(guó)政策性農(nóng)房保險(xiǎn)在實(shí)踐中，逐漸從財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)領(lǐng)域向人身傷害領(lǐng)域擴(kuò)展[13]，如廈門設(shè)置有自然災(zāi)害公眾責(zé)任保險(xiǎn)，浙江蒼南縣也增加人員死亡傷殘保險(xiǎn)。在并軌過(guò)程中，對(duì)于這些人身傷害保險(xiǎn)部分，是棄是留？如果在全國(guó)統(tǒng)一條款中排除人身傷害保險(xiǎn)，那么，是否允許有條件的地區(qū)地方政府繼續(xù)以附加險(xiǎn)的方式為當(dāng)?shù)孛癖娰?gòu)買人身險(xiǎn)？反過(guò)來(lái)講，是否可以在居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)中附加人身傷害險(xiǎn)種，由居民自愿購(gòu)買（各地政府也可以對(duì)之提供保費(fèi)補(bǔ)貼）？

（三）農(nóng)房保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)銜接之路徑

1.成立專門的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)巨災(zāi)保險(xiǎn)的管理工作。目前政策性農(nóng)房保險(xiǎn)在國(guó)家層面上主要由民政部牽頭，保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等部門參與，地方民政、財(cái)政、保險(xiǎn)監(jiān)督管理等部門負(fù)責(zé)具體的管理監(jiān)督工作，管理體制較為雜亂；而城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)是由保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部牽頭設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)推進(jìn)[3]。要完成銜接和并軌，統(tǒng)一的、專門的管理機(jī)構(gòu)必不可少。

2.政策性農(nóng)房保險(xiǎn)擴(kuò)面擴(kuò)責(zé)，城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)擴(kuò)責(zé)。政策性農(nóng)房保險(xiǎn)保障對(duì)象要從現(xiàn)有的農(nóng)村住房擴(kuò)展到城鄉(xiāng)居民住房，并將地震風(fēng)險(xiǎn)納入責(zé)任范圍；城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)也要逐步將臺(tái)風(fēng)、洪水等其他災(zāi)害納入責(zé)任范圍，兩者在保險(xiǎn)范圍方面實(shí)現(xiàn)有效銜接。

3.政策性農(nóng)房保險(xiǎn)提高保險(xiǎn)額度，城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)落實(shí)保費(fèi)補(bǔ)貼。目前農(nóng)房保險(xiǎn)受多方面因素影響，保額相對(duì)偏低，在逐步調(diào)整政府統(tǒng)保模式并增加中央、地方財(cái)政投入的情況下，保險(xiǎn)額度尚有提升空間；而城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼目前還有待進(jìn)一步落實(shí)。

4.妥善解決現(xiàn)有農(nóng)房保險(xiǎn)、巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)中人身險(xiǎn)的問(wèn)題。不僅部分農(nóng)房保險(xiǎn)試點(diǎn)中擴(kuò)展至人身意外險(xiǎn)，巨災(zāi)保險(xiǎn)地方試點(diǎn)中深圳、寧波、濰坊、大理也有涉及。因此，這既是農(nóng)房保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)銜接需要解決的問(wèn)題，也是巨災(zāi)保險(xiǎn)地方試點(diǎn)與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)并軌所必須解決的問(wèn)題。

四、政策構(gòu)想和設(shè)計(jì)

在此我們可以構(gòu)想，能否在不久的將來(lái)，在我國(guó)建立起綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，巨災(zāi)保險(xiǎn)涵蓋所有巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，能否將擴(kuò)面擴(kuò)責(zé)后的農(nóng)房保險(xiǎn)保費(fèi)予以財(cái)政全額支付并納入巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，將之作為巨災(zāi)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)保障部分？

在保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中，首先需要滿足兩個(gè)條件，（1）農(nóng)房保險(xiǎn)擴(kuò)面擴(kuò)責(zé)，涵蓋城鄉(xiāng)居民住宅，涵蓋地震等所有巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，并由政府財(cái)政全額補(bǔ)貼保費(fèi)，使之在真正意義上的覆蓋全國(guó)，惠及全民；（2）巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品涵蓋多種巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，是綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)而非單一的地震保險(xiǎn)。

在此基礎(chǔ)上，將農(nóng)房保險(xiǎn)并入巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，讓財(cái)政資金全額補(bǔ)貼保費(fèi)的城鄉(xiāng)居民住房保險(xiǎn)（涵蓋自然災(zāi)害和意外事故）為全國(guó)范圍內(nèi)的民眾提供最基本的保障。較低費(fèi)率的第二檔次的巨災(zāi)保險(xiǎn)則僅僅只針對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，涵蓋財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)和人身意外險(xiǎn)，有一定的保費(fèi)補(bǔ)貼且由民眾自愿投保。較高費(fèi)率的第三檔次的財(cái)產(chǎn)、人身商業(yè)保險(xiǎn)（保險(xiǎn)責(zé)任同第一檔次，包括自然災(zāi)害和意外事故）則由投保人自主選擇。這或許可以成為未來(lái)我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的最優(yōu)選擇。

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