新“雙軌制”：中國精準扶貧脫貧的一種新形式

雷文艷+謝小芹+簡小鷹

摘 要：第一書記扶貧脫貧制度是國家通過第一書記健全村級領導班子，把基層黨組織建設成帶領群眾脫貧致富的戰(zhàn)斗堡壘，實踐黨建引導和統(tǒng)籌扶貧工作的新機制。受益于費孝通對中國政治生態(tài)分析而提出的“雙軌政治”概念的啟發(fā)，提出的新“雙軌制”，指涉第一書記扶貧制度與村書記制度的新型“雙軌”在貧困領域中的交匯、互動和嵌入。新“雙軌制”大大提升了扶貧績效，然而，也面臨系列困境，基于公共政策視角，可從國家頂層設計、地方政府行為、鄉(xiāng)村政權(quán)建設和基層社會的“四位一體”進行完善。新“雙軌制”是對中國扶貧脫貧工程中新思路和新方法的一種嘗試性總結(jié)和概括，期望為中國扶貧提供一種具有較強解釋力的本土分析框架。

關(guān)鍵詞：新“雙軌制”；第一書記扶貧；精準扶貧；“雙軌政治”

中圖分類號：F126；C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）04-0008-08

隨著中央扶貧工作的不斷深入，扶貧任務也日益艱巨。“攻堅敢啃硬骨頭，改革進深水區(qū)”“敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘”等成為各大報紙對扶貧脫貧最常見的表達，國家也在不斷持續(xù)推進扶貧機制體制的頂層設計?！斑x派優(yōu)秀干部到村任第一書記”成為中央政策在扶貧領域中的一項重大制度創(chuàng)新?！蛾P(guān)于做好新一輪中央、國家機關(guān)和有關(guān)單位定點扶貧工作的通知》（國開辦發(fā)〔2012〕78號）和中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領導小組、國務院扶貧辦《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》（組通字〔2015〕24號）等相關(guān)文件不斷出臺，文件對選派第一書記的重點范圍、基本條件、主要職責及任期等做出了較為詳細的規(guī)定。根據(jù)中央治貧精神，地方政府紛紛制定出更為詳細的文件來響應中央的政策。盡管地方具體施政策略有差異，但通過第一書記開展脫貧致富的總體目標和精神卻是一致的。第一書記制度是國家將基層黨建工作融入到扶貧攻堅的全過程，積極探索黨建與扶貧工作無縫對接的新模式，通過第一書記健全村級領導班子，真正把基層黨組織建設成帶領群眾脫貧致富的戰(zhàn)斗堡壘，建構(gòu)出黨建引導和統(tǒng)籌扶貧工作的新機制，最終在加強基層黨建工作中打贏扶貧攻堅戰(zhàn)?？傃灾?，國家設置的“第一書記”扶貧新制度開啟了依賴“輸血”的外部刺激而激活、發(fā)展和孵化村莊社會自身的“造血”功能，讓自上而下和自下而上兩股動力在扶貧領域中形成一股合力，相互嵌入，聯(lián)合治理，最終共同推動扶貧脫貧愿景的實現(xiàn)。那么，這一新舉措和新形式可以抽離出一個什么樣的學術(shù)概念呢？該概念在貧困研究領域中是如何形成的？其取得的效果和不足分別又是什么？這是本文所要回答的幾個問題。

一、何為新“雙軌制”？

黨的十八屆三中全會提出要“創(chuàng)新社會治理體制”，這預示著國家管理方式從社會管理實踐轉(zhuǎn)向社會治理的創(chuàng)新，一方面表明了國家治理在理念、價值觀、具體模式及方法等方面的有效性積累，另一方面也彰顯出國家治理在發(fā)展過程中的動態(tài)調(diào)整和適應性過程。新型治理理念、方式和模式的逐漸興起并不斷向社會各個領域蔓延、滲透和擴張，貧困領域也不例外。將治理視角與扶貧結(jié)合起來進行研究，這成為當前學界討論的熱點話題。李小云從治理視角將中國扶貧治理主要模式分為基于市場的發(fā)展型治理和基于權(quán)利的保護型治理，進而指出政策中的不足，“需要研究的是如何強化針對窮人的瞄準機制，同時發(fā)育有效鏈接政府和窮人的中間型制度載體。事實上，政策的最終效果已經(jīng)不再取決于政策在頂層如何設計，而更多地取決于鄉(xiāng)村底層的制度發(fā)育以及各種扶貧資源的公平轉(zhuǎn)遞”[1]。他進而提出綜合治理的扶貧方式，需要對貧困進行包括社會保障兜底，資產(chǎn)補助性轉(zhuǎn)移與增值，自然資產(chǎn)價值化，收入多元化以及扶貧方式改善等。邢成舉、李小云進而引入“精英俘獲”理論，具體研究了財政扶貧項目目標偏離問題，他們將主要精力集中于分析扶貧政策的瞄準及傳遞問題[2]。而如何強化信息收集能力是國家治理現(xiàn)代化建設的題中之義，同樣也是治貧領域的重中之重。技術(shù)是世界的構(gòu)成方式，技術(shù)是我們認識世界的媒介，是人與世界之間的一個實踐意義上的溝通和交流[3]。因此，技術(shù)被賦予了極高的期待，同時也附加了諸多職責。在精準扶貧“壓力型體制”[4]和問責制下，技術(shù)被植入精準扶貧政策中，并扎根于基層社會，最后巧妙地升級為一種宏大的治貧思維。技術(shù)治理的初衷是為扶貧脫貧之路嵌入新的元素以實現(xiàn)利用現(xiàn)代科學技術(shù)創(chuàng)新治貧的方式，確保治貧的流程化、信息化和網(wǎng)絡化，實現(xiàn)治貧領域中國家與社會的良好互動、增加科技對扶貧的貢獻量等目標。王雨磊以精準扶貧為例，探討了國家如何在基層社會治理過程中建構(gòu)和實施數(shù)字治理技術(shù)，以及基層治理行動者如何在具體的地方情境中生產(chǎn)出相應的數(shù)字信息[5]。以上學者將貧困置于治理視域下進行考察，這啟示筆者繼續(xù)在治理范疇內(nèi)進一步拓展扶貧治貧問題。已有研究大多基于扶貧脫貧的現(xiàn)狀來開展研究，而本文更注重從中國本土的特殊學術(shù)歷史遺產(chǎn)中吸取精華，這就需要進一步思考該用一個什么具體概念來總結(jié)當前這種新型、大規(guī)模且深入的扶貧脫貧實踐。

費孝通最早將“雙軌政治”用于對中國政治生態(tài)的分析，他認為維系中國古代中央集權(quán)專制制度存在的主要原因是雙軌政治的存在，傳統(tǒng)中國社會的治理是通過兩條平行的軌道進行的：一條是自上而下的中央集權(quán)專制體制的軌道，它以皇帝（君主）為中心建立起一整套的官僚體系，由官員與知識分子來實施具體的治理，最后可以到達縣這一層（皇權(quán)不下縣）；另一條是基層組織自治的民主體制的軌道，它由鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)村精英進行治理，紳士階層是鄉(xiāng)村社會的實際統(tǒng)治階級，而宗族是士紳進行鄉(xiāng)村治理的組織基礎[6]275293。最后他得出四點結(jié)論：中國傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)是有著中央集權(quán)和地方自治的兩層；地方公益由自治團體管理不受中央干涉；自下而上的政治軌道一直在運作，效力很大；自治團體由地方人民授予權(quán)力，不受中央干涉。他認為正是“雙軌政治”造就了中國皇權(quán)專制社會的綿延不絕[6]280281。雖然費老對雙軌政治的論述已過去了60多年，我國的政治經(jīng)濟制度、社會文化環(huán)境、基本國情地情等發(fā)生了巨大變化，然而，這仍是一筆十分重要的學術(shù)遺產(chǎn)，對本文的分析起到了關(guān)鍵作用。直接受此啟發(fā)，本文提出新“雙軌制”的概念，并將之運用于對中國扶貧領域的解釋。

新“雙軌制”既包括國家治理的一軌，同時又包括基層治理的另一軌。第一書記代表國家治理的一軌，中央政府的政治愿景是想通過第一書記加強黨組織建設進而實現(xiàn)治貧和發(fā)展的政治目標，讓第一書記充當領頭雁角色，這是國家在治貧領域中進行的改革新嘗試。而村支書則代表著基層政治的另一軌，是改革開放后設置的政治制度，當兩者以“書記”的共同稱號相遇時，新“雙軌制”在扶貧領域中彰顯出巨大的扶貧價值。具體而言，新“雙軌制”指的是國家嵌入到基層社會中，社會力量反嵌到國家政策，兩股力量通過第一書記扶貧的制度設置和村級組織的中間載體而共同作用于貧困，使貧困得以逐漸消除。與費老的“雙軌制”有所不同，新“雙軌制”在精準扶貧戰(zhàn)略下被賦予了諸多新內(nèi)容，有以下幾個層面的含義：

1.將第一書記制度和村支書制度視為貧困治理中的“雙軌”，并注重對雙軌交匯點的研究。費老的“雙軌治理”指的是中央集權(quán)和地方自治的雙軌，強調(diào)地方自治的重要性。而本文將第一書記制度和村支書制度視為貧困治理中的“雙軌”，將第一書記嵌入其中的村級組織這一中間型載體視為雙軌的交匯點。關(guān)注雙軌交匯點，呈現(xiàn)出第一書記與村支書之間相互嵌入、互動和博弈的復雜機理。2.強調(diào)“共容利益”，一種新型的合作治理文化的形成。費老分別強調(diào)了中央治理與地方自治的重要性，強調(diào)了兩者間的“機械耦合性”，但對兩者互動關(guān)系的關(guān)注較少。而本文更為凸顯在脫貧致富的共同目標下第一書記為代表的國家治理力量與以村支書為代表的基層治理力量兩者的“嵌入式耦合性”，強調(diào)兩者的互動關(guān)系。此外，合作文化還體現(xiàn)在村民的有效參與上。在中央的政策號召和資源輸入的背景下，國家、第一書記、村干部與村民之間能夠形成一個共生型網(wǎng)絡，這成為治貧的有效保障。地方社會并不是對國家宏大規(guī)則的消極適應和接受，而是一種積極營造自身規(guī)則的實踐過程，將國家力量鑲嵌在自身系統(tǒng)中，并作為改造自身的一股巨大力量。國家和農(nóng)民在貧困這一領域中得到了徹底重塑，被賦予了重新結(jié)合的機會，為他們提供了一個相互協(xié)商和對話的機制，彼此互惠、合作、交換和信任，更加強調(diào)了國家與農(nóng)民之間的一種緊密且共榮的新型關(guān)系結(jié)構(gòu)，使得地方和國家處于一種利益相關(guān)的同構(gòu)性發(fā)展境遇中。3.貧困消除工作的過程性和動態(tài)性。治貧并非使貧困一勞永逸地得到解決，而是表現(xiàn)出一種過程的特性。與費孝通過度強調(diào)“雙軌政治”對政權(quán)穩(wěn)固的作用有所不同，筆者認為“雙軌制”力圖通過重塑基層權(quán)力格局而在最大程度上實現(xiàn)脫貧治貧的政治任務，然而在權(quán)力爭奪下扶貧困境也相伴而生。國家文件明確規(guī)定第一書記與村支書的關(guān)系是指導與被指導的關(guān)系。第一書記被賦予了較大的權(quán)力，擁有來自國家合法性的認可，而村書記擁有地方的認可，同樣擁有較強的權(quán)威。布迪厄?qū)鲇蚨x為在不同位置之間存在的客觀關(guān)系的網(wǎng)絡或構(gòu)型[7]，因此，在同一個場域中，第一書記與村支書時而合作，時而競爭。因此，新“雙軌制”指涉同一場域中出現(xiàn)的國家政治力量與基層政治力量相互作用于貧困問題，兩者在實現(xiàn)有機聯(lián)系和結(jié)合的同時也存在一定的張力，即第一書記與村支書在開展聯(lián)合貧困治理的同時，也出現(xiàn)了權(quán)力競爭。

二、新“雙軌制”是如何形成的？

通過第一書記加強黨建來踐行多元化的政治目標，這是國家改革的新嘗試。當作為國家代表的第一書記與作為基層代表的村莊一把手的黨書記相遇時，新“雙軌制”的治貧格局就得以形塑。新“雙軌制”在扶貧領域中的形成并不是一蹴而就的，而是有一個演化的階段和過程。那么，新“雙軌制”是如何形成的？本文主要從制造貧困—被制造貧困的持續(xù)性累積—新“雙軌制”成型這三個階段來概述。

（一）制造貧困

只有產(chǎn)生了貧困后，對貧困的治理才會發(fā)生。那么，貧困是如何產(chǎn)生的呢？繆爾達爾從制度經(jīng)濟學角度研究貧困問題，他將“軟政權(quán)”視為貧困的根源，認為“如果沒有更大的社會紀律，南亞幾乎沒有迅速發(fā)展的希望”[8]。號稱“貧困經(jīng)濟學家”的阿馬提亞·森從自由與發(fā)展等較高層面來研究貧困，認為貧困就是個人選擇自由的生活方式的能力被剝奪。他認為貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，這是識別貧困的通行標準[9]。盡管兩位學者對貧困的研究視角不同，但他們共同之處是將貧困視為一種需要改造的客觀事實。然而，與他們從事實主義分析理路不同，本文從建構(gòu)主義視角出發(fā)，認為與其說貧困是一種社會事實，還不如說貧困是被人為制造出來的。有學者描繪出傳統(tǒng)社會中并不存在貧困。美國人類學家馬歇爾·薩林斯的名著《石器時代經(jīng)濟學》描繪出一幅跟現(xiàn)代所謂的文明社會相對立的“原初豐裕社會”，即原始社會的人類有著更充裕的閑暇和更強烈的幸福感，因為他們不必過多地“努力”就可以滿足自身的各種需要。這是一個沒有貧困的社會。波德里亞認為“豐盛不是建立在財富之中的，而是建立在人與人之間的具體交流之中的……在原始交流中，每個關(guān)系都使得社會更加富有而在我們這個‘區(qū)分性的社會中，每個社會關(guān)系都增加著個體的不足，因為任何擁有的東西都在與他人比較的時刻被相對化了。在原始交流中，它是通過與他人建立的關(guān)系本身才獲得價值的”[10]。從薩林斯和波德里亞的研究來看，原初社會是沒有貧困這個概念的，言外之意，貧困是被制造出來的。從建構(gòu)主義視角出發(fā)，本文中的制造貧困指的是政府對農(nóng)戶進行貧困戶和非貧困戶的人為區(qū)隔，而農(nóng)戶自愿認同的過程。顯然，制造貧困包含著作為貧困制造者的主體對基層社會的區(qū)分以及農(nóng)戶自愿對這一區(qū)分的默認。

制造貧困在方村本文的田野調(diào)查點在廣西來賓市方村，方村是一個壯族村落，貧困人口眾多。地名和人名皆經(jīng)過了匿名化處理。同樣是經(jīng)歷了政府“權(quán)威判斷”和村莊“主位認知”的過程。就前者而言，改革開放前的歷史長河中，方村利用依山傍水的天然優(yōu)勢開展日常生活和生產(chǎn)，“日出而作，日落而息”，這是對他們?nèi)粘Ｉ畹某B(tài)性表述。土地成為他們重要的生產(chǎn)和生活資料，雖然土地并不十分肥沃，但卻在很大程度上確保了村民日子的穩(wěn)定性、生活的幸福度和大量的閑暇時間。雖然，他們偶爾也會面臨如斯科特所說的問題，“有些農(nóng)村人口的境況，就像一個人長久地站在齊脖深的河水中，只要涌來一陣細浪，就會陷入滅頂之災”[11]。然而在村莊長期形成的互幫互助的傳統(tǒng)慣習下，村莊能夠很順利度過較為艱難的歲月。因此，貧困在方村的族群記憶中并沒有出現(xiàn)過。隨著現(xiàn)代化潮流的席卷，國際社會將全球劃分為經(jīng)濟發(fā)達和欠發(fā)達社會，同樣，中國政府的東中西的劃分格局也被確立起來了，為了實現(xiàn)縮小差距和共同富裕的現(xiàn)代化目標，中西部的一些地方，尤其是西部老少邊窮的少數(shù)民族地方，成為“貧困”典型的代表。方村也不例外，囿于經(jīng)濟發(fā)展水平的滯后性，經(jīng)過貧困村的識別和認證，方村很快便被命名為“貧困村”，戴上了“貧困帽”。因此，具有區(qū)隔意義的“貧困”就在村莊社會中被制造出來了。就后者而言，當貧困被制造出來后，要實現(xiàn)貧困的再生產(chǎn)和維系，貧困必須被貧困對象所認可。在政府采用一系列權(quán)威認證系統(tǒng)和命名表達系統(tǒng)對方村進行貧困村“確權(quán)”后，村民則對這套系統(tǒng)保持默認、認同甚至支持這種劃分。如果說政府的“確權(quán)”是一個外部自上而下輸入的過程，那么，村莊的默認也就在最大程度上將這種被制造出來的貧困得以“在地化”，成為村莊系統(tǒng)中的一部分，逐漸融入到族群的記憶中，并最終嵌入到整個村莊發(fā)展的歷程中。

（二）被制造貧困的持續(xù)累積

當貧困被制造出來之時，很快便得以默認并不斷擴散。如果說貧困只是被單純地制造出來還不足以構(gòu)成對其進行治理的話，那么，被制造貧困的持續(xù)累積則是治理貧困的一個關(guān)鍵要件。在方村，被制造貧困的持續(xù)累積機制主要有兩個，即村民間的傳染機制和代際間的遺傳機制。

村民間的傳染機制指的是當貧困被制造出來后，貧困就通過公共廣場、水溝邊的談話及屋檐下的閑聊等渠道在村民與村民之間進行傳遞，當這一話語傳遍整個村落時，貧困的累積效應也就在村民間得到了最大化的實現(xiàn)。在貧困被制造之初，村民先后短暫性的經(jīng)歷了一些文化上的不適和糾結(jié)后，也就慢慢地適應并認可了這種狀態(tài)。村莊戴帽，人人戴帽，當村莊戴上了一頂貧困帽，似乎貧困帽也就戴在了每一位村民頭上。在方村的戴帽初期，文化上的震驚主要發(fā)生在老一輩的村民（主要指40歲以上的人）身上，經(jīng)歷了貧困文化震蕩期的村民在慢慢學會調(diào)適，并口口相傳，最終貧困被村集體認可，并嵌入到村民日常生活和生產(chǎn)中，成為地方性規(guī)則系統(tǒng)的一部分。這樣，貧困就在橫向?qū)用娴玫搅烁叨日J可和持續(xù)性累加。當諸如“我們這里真窮”“我們需要救援”“祖祖輩輩窮了一輩子，苦了一輩子”等貧困話語在方村中流傳開來時，村民也就接受了這種安排，甚至祖先的智慧也被拋之腦后，鄧正來將人們在生活實踐中習得的應對生活世界各種生存挑戰(zhàn)的智慧定義為“生存性智慧”[12]。當現(xiàn)代化的貧困概念徹底排擠、壓縮和取代傳統(tǒng)優(yōu)良智慧時，村莊也就陷入到貧困的漩渦中。這是被制造貧困通過村民間的傳遞機制而實現(xiàn)的一種累加效益。然而，更為關(guān)鍵的是，當貧困以代際相傳的方式進行向下傳遞的時候，貧困也就得到了一種新的持續(xù)性累積效應，這是一種縱向上的累積，這里稱之為代際間的遺傳機制。方村是一個少數(shù)民族村落，由于國家對少數(shù)民族地區(qū)生育政策的偏向，因此，村民在生育孩子數(shù)量方面較漢族村落多，每家生育有2～4個孩子。因此，他們對貧困的持續(xù)性積累效益也就更加明顯。貧困的接力棒越多，貧困的累積效益也就越好。當七八歲的小孩子口里常說著“我們早就是貧困村了”“我爸爸說我們是貧困村，會得到很多補助”和“我們祖先就是很貧窮的，這個地方很苦”等時，這是通過父代不斷地向子代傳遞的貧困信號。因此，貧困的持續(xù)性累積也就在代與代之間通過代際間的遺傳機制實現(xiàn)了縱向?qū)用娴睦鄯e。從貧困的識別，到貧困累積到一定峰值時，對貧困的治理也就呼之欲出了。

（三）第一書記制度的產(chǎn)生

自貧困問題產(chǎn)生以來，中國社會對貧困采取多種治理策略，并在制度和機制上進行創(chuàng)新。在貧困的改革臨近“深水區(qū)”時，中央政府采取以設置第一書記的制度來實現(xiàn)治貧。當方村被作為一個貧困村被制造出來并經(jīng)過了貧困的不斷累加后，基層的貧困就倒逼政府對其實施治理。

早在第一書記制度前，方村就有市環(huán)保局和中國人民銀行港行處兩家單位分別掛點以新農(nóng)村指導員的身份進行幫扶。但是幫扶的結(jié)果只是贈送給貧困戶一些衣物、生活用品和在“六一”兒童節(jié)贈送給學生一些書包和文具等之類的東西，扶貧只是采取給點錢和發(fā)點物質(zhì)的形式，幾乎沒有多少效果。村民對此的總結(jié)是“我們是從來都沒見到人的，他們也只是走走過場，掛了一個點而已，他們的人都是很拽的，村莊并未得到多少實惠”。然而，經(jīng)過幾十年的幫扶運動，方村的貧困狀態(tài)并未從根本上得到改善，治貧效果并不明顯。與其說是治貧，還不如說是“走秀”。2012年，方村遇到了前所未有的機遇，那就是中央政府關(guān)于第一書記扶貧大政方針的提出。在中央政策號召下和治貧體制性壓力下，第一書記制度也迅速在方村推廣開來。方村屬于廣西衛(wèi)生職業(yè)學院掛點幫扶的貧困村，這是來賓市組織部下文分配的指標。市政府對第一書記人選、職責、管理和權(quán)限等方面有較為詳細的規(guī)定，第一批次的第一書記的標準僅僅是中共黨員即可。剛剛推行新政時，單位及個人大多出于觀望狀態(tài)。因此，來賓市政府不得不采取進一步的政治動員和利益誘導的策略。在政治動員方面，政府通過開會、媒體宣傳和說服等方式動員學校、公務員等單位和個人積極報名參加。在利益誘導方面，政府對第一書記做出了相關(guān)的升遷說明。周書記雖一直在城市長大，但他也積極報名參加。政府賦予了他諸多政治上的優(yōu)待，在其確認擔任第一書記時就地從副科提拔為正科。在結(jié)束扶貧任務后，周書記得到了領導的賞識和學校的重用，其政治生涯一片光明。政府對第二任書記的要求較為嚴苛，標準也大大提高。在保持之前中共黨員標準不變的基礎上，附加了副科及以上職務的級別框定。由于第一批次的書記得到了較好的政治待遇，因此，第二批次中，報名的人很多。文件中仍然寫有“對第一書記優(yōu)先重點提拔”的政治待遇，但卻享受不了就地提拔的特殊待遇。黃書記是廣西大學MPA碩士畢業(yè)，其報名參加主要出于以下幾個目的：一是他對公共治理和公共管理比較感興趣，想將所學知識運用到基層社會中，也使知識得到進一步的驗證，同時也可以鍛煉交流、溝通和組織等各方面的能力。二是想通過做出一定成績，廣結(jié)人緣，構(gòu)建出一定的人脈關(guān)系，希望最后得到一個提拔的機會。就周、黃二任書記開展的扶貧工作而言，兩任書記主要圍繞基礎設施的修建和完善來開展工作。周書記的主要功績在于揭開了方村興修水泥路的新篇章，他在任期間，修了一條長達4公里的村級水泥路。此外，他還通過向?qū)W校和社會募捐獲得了一些資源用于村莊建設，如整修方村小學教師宿舍樓，給方村小學配置電腦室和圖書室，給村里貧困戶免費贈送一些衣物等。黃書記將自己的工作定位為“兩手抓”，即基礎設施和產(chǎn)業(yè)扶貧。在基礎設施方面，主要是村級道路的繼續(xù)修建和水利的完善。黃書記在周書記的基礎上又完成了4公里的修路任務，將水泥路從方村通到了鄰村；對部分巷道進行整理并硬化。通過申請項目，黃書記得到了市組織部和相關(guān)部門的支持，將村委大樓進行了翻修。在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，生姜種植是黃書記提出的產(chǎn)業(yè)扶貧方式，2014年上半年在村里推行，至今有1年多時間。然而生姜的產(chǎn)量雖好，但銷路卻出現(xiàn)了比較大的問題，尤其是遇到了國外市場沖擊時，本地生姜因個頭小品相不好成為銷售阻礙，這就迫使黃書記利用微信圈在朋友中展開人情推銷。養(yǎng)黃羊是即將開展的計劃，經(jīng)過考察和比較，黃書記認為黃羊是比較適合在方村生長的，而且不愁銷路，因為來賓市羊存欄不多，有巨大的消費市場。

三、新“雙軌制”的實踐效果

（一）新“雙軌制”的扶貧績效

新“雙軌制”指的是一個場域中出現(xiàn)了兩股主導性的政治力量。當?shù)谝粫浾嬲幌屡傻酱迩f時，村支書與第一書記的關(guān)系結(jié)構(gòu)就構(gòu)成了中國特殊基層政治結(jié)構(gòu)的一部分。新“雙軌制”治貧架構(gòu)的形塑具有一定的必要性，這主要源于一方面第一書記不熟悉村里情況，需要借助村支書來聯(lián)系群眾，打好群眾基礎。當?shù)谝粫浗德涞椒酱鍟r，鑒于對村情的不熟悉，需要借助以村支書為首的村干部的大力支持。周書記說：“我們這些掛職的應該擺正位置，我們是村里的一分子，要把自己當成是里面的一員，這樣，才能在村里做事。我們這叫合作愉快”。黃書記說：“第一書記是下派來指導‘兩委工作的，在權(quán)力金字塔上理應排在第一”。然而，他并未這樣做，而是實施了變通。在村干部走向的聯(lián)系牌上，黃書記始終是被排在最后一位的，拿黃書記的話來說，就是“我們是包攬而不是統(tǒng)攬，不這樣做，我們這種外來的干部很快就會被趕走”。第一任第一書記下村后所做的第一件事是搞調(diào)研，摸清村里的基本情況，以便于理清工作思路并制訂工作計劃。黃書記摸底調(diào)查進行了2個月，有時由村干陪同步行到村民家，有時由村干部騎摩托車帶路。在開展修路工程時，會涉及到占地，由于方村土地資源極其有限，想要村民同意是一個比較難的問題。這方面的思想工作需要村干部的配合。黃書記在修村級路時就遇到類似的問題，村民怨恨較多。村干部會利用傳統(tǒng)的輿論資源開展說服工作，他們會通過將修路與子孫后代利益聯(lián)系起來給村民施壓，很快群眾積極贊同修路，最后連占地的賠償也沒有要?？梢姡L期在基層社會摸爬滾打的村干部擁有勸服村民的一套絕招。

另一方面是村支書的政治資源沒有第一書記豐富，需要借助第一書記爭取項目，對第一書記形成一種較強的依附。村支書在面對新型的項目制和背后強大的關(guān)系資源時，會顯得十分乏力，他們需要借助第一書記來增加申請項目的經(jīng)驗，并積累一定的人脈資源。幾乎每一次申請項目，村支書都會與第一書記一起，漸漸地村支書通過申請項目能力得到了鍛煉、對項目流程日漸熟悉，人脈關(guān)系也得到積累。因此，圍繞扶貧工作，第一書記和村支書在扶貧界面開展起了聯(lián)合治理的新形態(tài)，在扶貧績效方面取得了巨大成績。

上級政府的本意是通過第一書記加強黨組織建設，并進而通過黨組建設來治貧和發(fā)展，讓第一書記發(fā)揮扶貧和村莊建設中的領頭雁作用。第一書記與村里的關(guān)系是指導與被指導的關(guān)系。無形中，第一書記被賦予了較大的權(quán)力，擁有來自國家合法性的認可，如黃書記所說“第一書記在政治上是領導者，是得力的領導者，是特派員，是上級派來的”。布迪厄提出“場域”概念用以表征出同一個場域中存在諸多競爭關(guān)系。同樣，在方村這樣一個基層社會微觀場域中，除了合作外，第一書記與村支書之間的關(guān)系呈現(xiàn)出競爭性的微妙關(guān)系，如周書記所說“掛任并非任職，而是全面負責，尊重村領導班子成員，才能做好工作”。因此，在同一個場域中，第一書記與村支書開展聯(lián)合治理的過程中，有合作，也有競爭。

（二）新“雙軌制”的不足

當村支書的治理經(jīng)驗積累到一定程度時，其權(quán)力和能力得到了一定程度的提升后，與第一書記間的關(guān)系就發(fā)生了微妙的變化，那就是黃書記所說的“他們感受到了能力的提升后，就顯得很傲慢了，有時候不聽第一書記的，有些事繞過第一書記而自行決定”。在經(jīng)歷了長時段依附于第一書記的情況下，要想重新樹立在村民中的威信和合法性認可，村支書便開始獨立作戰(zhàn)。這種獨立作戰(zhàn)多擁有村民的期待。村民雖然認為第一書記和村支書是“黨兄黨弟”，但在具體事務上有所區(qū)別的，“小事找村支書，大事找第一書記”似乎成為村民對雙方書記在權(quán)力上的一種區(qū)分，第一書記權(quán)力和能力始終是大于村支書的。村莊的評價直接將村支書推向邊緣的權(quán)力位置。盡管周書記盡量處理好自己與村干部的關(guān)系，“一定要跟村領導搞好關(guān)系，才能了解群眾，建立比較好的群眾基礎，才能做到合作愉快”，但在周書記所說的合作愉快下體現(xiàn)出一種濃濃的火藥味。要想扭轉(zhuǎn)這樣態(tài)勢，村支書不得不擺脫過度依賴第一書記的狀況，轉(zhuǎn)而獨立作戰(zhàn)。然而，從結(jié)果來看，村支書獨立作戰(zhàn)的能力不僅未能得到提高，反而在制造一種分化的政治，并最終影響到治貧的效果。下坎村修3公里屯級路事件就將兩位書記的關(guān)系推到了一個十分僵化的境地。黃書記本想通過向扶貧辦爭取項目來修路，由于沒有聯(lián)系到人，黃書記打算推遲申報。然而，突然有一天，村支書告訴黃書記說路修不成了，讓黃書記親自寫報告。黃書記還一臉納悶：自己并未寫申請上去，為何告知不能修路了。原來事情是這樣的，在9月份，村支書認為自己有能力申請項目了，他跟村主任就將修路的報告打上去了，但是扶貧辦不同意，退回了村支書的申請報告。最后才出現(xiàn)了村支書找第一書記的事情，村里認為黃書記一個電話就可以解決的，但是這給黃書記出了難題。因此，修路也就在第一書記與村支書微妙的關(guān)系中被扼殺掉了。此外，雙頭政治的微妙關(guān)系還發(fā)生在精準扶貧識別工作和養(yǎng)羊基地等方面。精準識別工作存在將之前由村支書認定的貧困戶推翻的風險，因此，這會有損村干部在群眾中的形象。據(jù)黃書記和村民說，之前貧困戶認定會摻雜人情成分。因此，如果識別出來的貧困戶與之前相差甚大，這項工作將會給村干部直接帶來權(quán)力上的損失。因此，在識別工作中，盡管政府規(guī)定村干部的唯一作用在于入戶帶路。但是在實際操作中，村干部會通過使眼色、說方言和打手勢等動作來引導村民如何應對。

在村民的話語系統(tǒng)中，他們認為第一書記的到來大大改善和提升了村莊的基礎設施。其攜帶有大量的扶貧資源，似乎整個村莊建設像面團一樣發(fā)酵起來。村級路、屯級路、巷道、溝渠和老人活動場所等皆得到了發(fā)展，尤其是兩位第一書記接續(xù)性的修好了從方村到鄰村的長達8公里的村級水泥路，這被村莊視為最大的功績，因為這是村里第一條水泥路，解決了村里運輸和行走艱難的問題，開啟了“要致富、先修路”的前端性問題，這甚至被村民計入村莊大事記中。然而，村莊也只是在基礎設施等硬條件上有所改善，其他方面卻一如既往，甚至衍生出一些新問題。村民和村干部常常掛在嘴邊的一句話是“我們期盼第一書記的到來”。村莊樸實的想法是讓第一書記帶來更多的扶貧和發(fā)展資源，讓村莊盡快擺脫貧困。當在任第一書記并不能帶來多少資源時，村民又將希望寄托在下一任書記身上，他們更多地希望下一屆書記是來自一個有實權(quán)、有錢的部門。然而，從可持續(xù)性角度來看，第一書記制度不但沒有建立起村莊可持續(xù)的內(nèi)生性發(fā)展動力，反而誘導村莊完全將發(fā)展動力寄托于外部力量，不僅未能通過外部資源的輸入方式激活內(nèi)部發(fā)展動力，而且在很大程度上消解了內(nèi)源性發(fā)展動力及對自身發(fā)展的不自信。而對于扶貧代言人的第一書記本人而言，他們通過該制度得到了較多的政治、經(jīng)濟和文化資本。如周書記的就地提拔和事后的重用，兩年后他還獲得了“廣西壯族自治區(qū)新農(nóng)村建設指導委員”和“來賓市貧困村優(yōu)秀第一書記”的榮譽稱號。黃書記雖未結(jié)束任務，但是其在學校的政治和經(jīng)濟待遇也是可預見的，院領導對其工作能力和業(yè)績十分贊同和認可，可想而知，他的政治待遇也將會與之前有很大不同。然而，兩任書記看到了自己給村莊帶來的改變，但他們更多的會對這種制度帶來的扶貧績效進行打分和評價。兩任書記給自己的打分并不高，尤其在跟一些強領導和部門掛點的村相比時，他們時常會露出技不如人的無奈之感，同時也會對該制度進行反思。當談到自己所在單位的支持時，兩位書記會時常說，“扶貧還是要看實權(quán)部門了，有錢就會好辦一些的，反正我是實現(xiàn)不了，我的后盾單位也就那樣了”。兩任書記皆來自于職業(yè)學校，職業(yè)學校具有的資源是有限的，盡管“娘家”給予的幫助非常大，但第一書記從“娘家”帶到村里的資源畢竟是非常有限的。當談到這種新的制度設置時，周書記說：“我是無能的，根本沒有給村里帶來多少好處。國家寄希望于我們在短短幾年內(nèi)就讓一個村莊脫貧致富，這是不太現(xiàn)實的”。黃書記說：“第一書記對村里而言是一種希望，但有希望就有失望。村里面將扶貧資源用完了也就完了，再等待下次扶貧資源的到來。通過產(chǎn)業(yè)扶貧，可減輕政府壓力，但是要做到產(chǎn)業(yè)扶貧，需要政府更多的支持?！敝?、黃書記更多的是在對這種制度進行根本上的反思，他們透露出該制度在扶貧上的一些固有缺陷。

（三）新“雙軌制”的完善之途

新“雙軌制”是對新型治貧格局的一種總結(jié)和概括，然而其也蘊含著潛在的風險。為了完善新“雙軌制”，就公共政策意義而言，可從以下幾個方面提出建議：

1.在頂層的制度設計上，賦予第一書記更多的資源和資源配置權(quán)。對于那些第一書記本人及后盾單位在經(jīng)濟實力較弱的情況，應該給予較多傾斜。（1）可以通過將扶貧資源坐實而有效保障第一書記在治貧方面占有更多的主動性和擁有更多的發(fā)揮空間，形成一種激勵機制；（2）充分發(fā)揮第一書記的平臺和中介作用，使國家的政策表達與農(nóng)民的需求兩者在第一書記這個扶貧平臺上得到有效對接，從而更好地構(gòu)建起一種良好的基層秩序；（3）政府采取項目制的形式進行扶貧資源輸送和分配時，要注意淡化和減少“跑項目”運動，減少這個過程帶來的精力分散、扶貧工作重心轉(zhuǎn)移和投機心態(tài)。通過完善制度設置來合理均衡地分配項目資源，調(diào)整個別貧困村“小池過滿”的狀態(tài)，有針對性地偏向常年處于貧困境況的地區(qū)，做到雪中送炭，而不是錦上添花。

2.在扶貧過程中，應充分調(diào)動各級政府的積極性，擺脫扶貧中短期功利行為，將扶貧資源的增量盤切實做實、做大。一個可行的建議是將扶貧效果作為基層社會（尤其是縣鄉(xiāng)二級）行政績效考核的重要指標，增強屬地管理的支持力度和責任感，形成制度化的激勵機制，將治貧效果作為行政官員個體考核的關(guān)鍵參考要素，形成利益激勵機制。

3.增強鄉(xiāng)村政權(quán)的治理能力，真正實現(xiàn)權(quán)力的整合效應。鄉(xiāng)村政權(quán)是重要的治理主體，在基層社會中扮演著領頭雁的角色。因此，國家一方面應該進一步加大對鄉(xiāng)村領導班子的建設，并提供資金跟知識上的幫助；另一方面國家應進一步明確第一書記和村干部在扶貧中的職責、權(quán)限和位置，增加兩者的互動和溝通渠道，最大程度減少兩大權(quán)力主體的內(nèi)耗，實現(xiàn)權(quán)力的整合效應。因此，讓第一書記真正嵌入到村級權(quán)力結(jié)構(gòu)中，成為權(quán)力系統(tǒng)中的一個組成部分，最終通過權(quán)力整合的方式構(gòu)建出一個強大的基層治理主體和扶貧主體，并助推國家扶貧目標的實現(xiàn)。

4.通過第一書記增強基層社會活力，開發(fā)村民自身脫貧潛能。阿馬蒂亞·森認為：“貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，而不僅僅是收入的低下”[9]。他指涉的貧困不僅僅是物質(zhì)上的匱乏，更重要的是人們沒有行動能力來擺脫貧困狀況。因此，增強基層社會的行動能力就顯得尤為重要。增強基層社會活力，激活村莊內(nèi)生性公共資源，提高對抗貧困的自主行動力，這才是脫貧的根本。可行的方式是將項目資金直接對接到村一級，提高村民的參與度，資金和項目的使用由村集體決定，可成立村級議事會或理事會，通過村民集體議事來決定資源的使用和化解矛盾，增強基層社會脫貧致富的責任感。

四、討 論

基于費孝通的“雙軌政治”，本文提出新“雙軌制”的概念，用以發(fā)現(xiàn)中國在扶貧脫貧攻堅工程中新思路和新方法。新“雙軌制”特指第一書記扶貧脫貧制度的“一軌”與村書記制度的“另一軌”在治貧領域中的互動、交匯和博弈。本文分析了新“雙軌制”在扶貧績效方面產(chǎn)生的巨大作用，同時也呈現(xiàn)出其遭遇的系列困境，并從國家、地方政府、鄉(xiāng)村政權(quán)和基層社會“四位一體”的角度提出完善新“雙軌制”的相關(guān)建議，期待為相關(guān)部分提供決策參考。

同樣，新“雙軌制”是筆者對中國扶貧工作新型的制度形式的一種嘗試性概括的努力，期望能夠為中國扶貧提供一種具有較強解釋力的本土化的學術(shù)研究框架，用以深化、拓展和完善貧困的相關(guān)研究。此外，這一框架還可以對群體性事件、社會風險及公共服務等社會治理體制機制等問題提供借鑒，然而，這種嘗試性的研究仍顯得十分幼稚，還需要在今后的研究中得以進一步發(fā)展和豐富。

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Abstract： The First Secretary system of the poverty alleviation is the new mechanism which makes the grassroots Party organizations to be the fighting fortress for the poor through the villagelevel leadership， and builds the Party to guide and coordinate the work of poverty alleviation. Based on the concept of “doubletrack politics” on Chinas political ecology analysis put forward by Fei Xiaotong， the paper proposes a new “doubletrack system”， which refers to the intersection， interaction and embedding between the new “double track” of poverty alleviation system and village clerk system. The new “doubletrack system” has greatly improved the performance of poverty alleviation. However， it also faces a series of dilemmas. From the perspective of public policy， the system from the national toplevel design， local government behavior， rural power construction and grassroots society is to improve the performance of poverty alleviation. The new “doubletrack system” is a tentative summary on the new ideas and new methods of Chinas poverty alleviation and poverty alleviation project. It can provide a strong analytical framework for poverty alleviation in China and provide inspiration for other topics.

Key words：new “doubletrack system”； First Secretary； targeted poverty alleviation； “doubletrack politics”

（責任編輯：張潔）