治理報(bào)銷腐敗需做到懲治“全覆蓋”

【摘要】報(bào)銷腐敗是一個(gè)老問(wèn)題，這些年來(lái)也一直在治理。報(bào)銷腐敗主要包括五種類型，其中公款旅游、公款吃喝最為常見(jiàn)。從其行為的性質(zhì)來(lái)看，把報(bào)銷腐敗定性為腐敗是準(zhǔn)確的。報(bào)銷腐敗問(wèn)題仍然突出的原因有多種，需要綜合施策來(lái)治理，主要治理措施包括：要作到懲治全覆蓋，要繼續(xù)嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理制度，要進(jìn)一步扎緊關(guān)住權(quán)力的制度籠子。

【關(guān)鍵詞】報(bào)銷腐敗 發(fā)票腐敗 反腐敗 【中圖分類號(hào)】D616 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大以來(lái)，經(jīng)過(guò)四年多的持續(xù)高壓反腐和從嚴(yán)治理違反八項(xiàng)規(guī)定問(wèn)題，腐敗和不正之風(fēng)問(wèn)題從總體上得到了控制。用習(xí)近平總書(shū)記去年底今年初在相關(guān)講話中給出的戰(zhàn)略性判斷就是：“反腐敗壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成。”腐敗和反腐敗是兩種勢(shì)力的對(duì)抗或競(jìng)爭(zhēng)。自我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)期以來(lái)，由于各種原因的疊加，腐敗現(xiàn)象開(kāi)始抬頭，腐敗和反腐敗的對(duì)抗日趨激烈?！皦旱剐詰B(tài)勢(shì)已經(jīng)形成”意思是說(shuō)反腐敗形勢(shì)出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，即反腐敗力量超越了腐敗勢(shì)力。也就是說(shuō)，關(guān)于反腐敗形勢(shì)可能失控、腐敗現(xiàn)象可能出現(xiàn)反彈、出現(xiàn)回潮的擔(dān)心已被徹底打破。換句話說(shuō)，積四年之功，我們?cè)诜锤瘮〉穆L(zhǎng)歷程中終于實(shí)現(xiàn)了一個(gè)了不起的轉(zhuǎn)折。廣大人民群眾對(duì)這一巨大成績(jī)給予了普遍的、高度的肯定，同時(shí)，對(duì)于黨和政府的反腐敗工作也展示出了前所未有的支持。

可是，在總體形勢(shì)大好的情況下，還是存在個(gè)別較凸顯的問(wèn)題。從近期查處和曝光的情況來(lái)看，報(bào)銷腐敗問(wèn)題就是其中之一。報(bào)銷腐敗是一個(gè)新近使用的概念，但其實(shí)是一個(gè)老問(wèn)題，且是一個(gè)帶有頑固性特點(diǎn)的老問(wèn)題。報(bào)銷腐敗與發(fā)票腐敗、“三公”消費(fèi)、公家浪費(fèi)等概念都有交集，指的是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部或其他公職人員，把本應(yīng)該由自己支付的各種私人消費(fèi)支出，通過(guò)政府或單位的資金予以報(bào)銷。

從報(bào)銷腐敗行為的實(shí)質(zhì)來(lái)看，將其定性為腐敗是準(zhǔn)確的

2016年12月22日，中央紀(jì)委公開(kāi)曝光八起違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問(wèn)題，其中就有六起涉及報(bào)銷腐敗。2017年1月18日，中央紀(jì)委又一次公開(kāi)曝光八起違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問(wèn)題，同樣有六起涉及報(bào)銷腐敗。從這些通報(bào)曝光的事例來(lái)看，報(bào)銷腐敗在違反八項(xiàng)規(guī)定的各類問(wèn)題中還是比較突出的。報(bào)銷腐敗主要包括以下五種類型。一是公款旅游，二是公款吃喝，三是公款送禮，四是違規(guī)發(fā)放福利，五是其他不屬于前幾種情形的各種發(fā)票腐敗，包括編制虛假的會(huì)議、招待，甚至購(gòu)買假發(fā)票報(bào)銷等。

雖然報(bào)銷腐敗形形色色，但基本特征是一致的，大部分都是通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)銷的方式來(lái)完成。從財(cái)務(wù)資金來(lái)源類型來(lái)看，可以劃分為兩種類型。一類是小金庫(kù)資金。小金庫(kù)的建成、途徑和方式五花八門，資金既可能放在本單位，也可能是在單位以外的任何地方。通過(guò)小金庫(kù)資金報(bào)銷就更加隱蔽，調(diào)查和追蹤也更為困難。另一類是正常的財(cái)務(wù)賬目資金。源于這種資金來(lái)源的報(bào)銷腐敗行為的證據(jù)通常都隨封存的會(huì)計(jì)賬目而固化下來(lái)，調(diào)查和追蹤起來(lái)相對(duì)容易一些。

從報(bào)銷腐敗行為的實(shí)質(zhì)來(lái)看，將其定性為腐敗是準(zhǔn)確的。根據(jù)我國(guó)的法律法規(guī)，這種行為的性質(zhì)就是貪污，盡管有時(shí)也會(huì)被定性為“違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律”的違紀(jì)行為。在很多國(guó)家，這種行為通常被定性為“欺詐”（Fraud），也是一種典型的腐敗行為。之所以被定性為欺詐，是因?yàn)檫@類報(bào)銷一定程度上都伴隨著種種故意的掩飾、掩蓋行為，欲蓋彌彰，混淆或隱藏原來(lái)的行為。比如，公款旅游費(fèi)用在報(bào)銷時(shí)，一定會(huì)被編造成正常的工作考察或其他各種公務(wù)的接待。如果查不到工作考察或其他的公務(wù)內(nèi)容，公款旅游就會(huì)現(xiàn)出原形。

報(bào)銷腐敗之所以頑固地存在，主要原因有三：其一，私心作怪。所有圖謀報(bào)銷腐敗的人，都是想占公家或單位的便宜，想謀取私利。而所有為報(bào)銷腐敗提供便利的人，包括接待單位，實(shí)際報(bào)銷單位，以及財(cái)務(wù)人員等，也都脫離不了私心。例如，通報(bào)報(bào)銷討好報(bào)銷人，以圖其他回報(bào)。其二，財(cái)務(wù)管理制度上存在的漏洞或?qū)ω?cái)務(wù)工作監(jiān)管不力。小金庫(kù)就是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，這在一定程度上反映了財(cái)務(wù)管理制度缺陷。其三，報(bào)銷制度也不乏漏洞。例如，報(bào)銷程序不完備，一些模糊報(bào)銷項(xiàng)目，如辦公費(fèi)、招待費(fèi)等就很容易成為違規(guī)報(bào)銷的“溫床”，甚至彈性較大的培訓(xùn)、會(huì)務(wù)等經(jīng)費(fèi)也容易成為“渾水摸魚(yú)”的機(jī)會(huì)。其四，把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”還需要一個(gè)過(guò)程。只要存在還不能得到有效監(jiān)督的權(quán)力，就有可能任性而為。由于原因多樣，治理報(bào)銷腐敗也就需要綜合施策。

治理報(bào)銷腐敗問(wèn)題需綜合施策

報(bào)銷腐敗是一個(gè)老問(wèn)題，這些年來(lái)也一直在治理。十八大之后，隨著整體反腐敗取得巨大進(jìn)展，實(shí)事求是地看，在報(bào)銷腐敗的治理上也取得了不小的進(jìn)展。從全國(guó)來(lái)看，各黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位的“三公”經(jīng)費(fèi)支出都出現(xiàn)了明顯的下降趨勢(shì)，且下降幅度巨大，這都是報(bào)銷腐敗治理成效顯著的客觀指標(biāo)。

十八大以來(lái)出臺(tái)治理報(bào)銷腐敗的新措施主要有以下三個(gè)方面。一是不斷加大懲治和曝光力度。隨著時(shí)間的推移，懲治力度不降反升。這個(gè)思路和理念很重要，起到了很好的控制效應(yīng)。中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站開(kāi)設(shè)了“監(jiān)督曝光”欄目，專門就“違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問(wèn)題”進(jìn)行曝光，起到了很大的警示效應(yīng)。二是持續(xù)加大權(quán)力監(jiān)督力度。包括改革監(jiān)督體制，追究“兩個(gè)”責(zé)任（主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任），出臺(tái)問(wèn)責(zé)制度追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等。三是在嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理方面采取了一些重要的治本措施。例如，小金庫(kù)清理和治理取得明顯成效，大部分黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位都制定了更為嚴(yán)密的財(cái)務(wù)報(bào)銷程序，嚴(yán)格了財(cái)務(wù)管理制度，堵塞了報(bào)銷腐敗的漏洞。實(shí)事求是地說(shuō)，這些思路和措施都是科學(xué)有效的。不能因?yàn)閳?bào)銷腐敗問(wèn)題依然突出就否定這些措施，就棄之不用;也不能因?yàn)閳?bào)銷腐敗問(wèn)題頑固，就喪失信心。正確的作法是，要很好地繼承這些經(jīng)驗(yàn)，思路和措施不應(yīng)改變，力度不能減弱，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)原有的思路和措施作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。這就是接下來(lái)提出治理思路和對(duì)策建議的基本特點(diǎn)。

在總結(jié)過(guò)往，特別是十八大以來(lái)治理報(bào)銷腐敗問(wèn)題經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，這里提出以下三個(gè)方面的思路和建議。首先，要盡快做到懲治的“全覆蓋”。懲治依然是基礎(chǔ)性的措施，新的建議是要擴(kuò)大懲治的范圍，直至“全覆蓋”，而不只是加大懲治的力度。懲處力度和懲處對(duì)象范圍是兩個(gè)維度的問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，報(bào)銷腐敗的焦點(diǎn)主體或直接責(zé)任人是把報(bào)銷款裝入私人腰包的那些人，稱為報(bào)銷人?？墒?，報(bào)銷腐敗之所以能達(dá)成，還有其他多個(gè)責(zé)任主體。這些主體包括：第一，報(bào)銷行為的決定人。決定人可能就是報(bào)銷人本人，也可能另有他人。第二，報(bào)銷單位的有關(guān)財(cái)務(wù)操作人員和管理人員。這些人員都負(fù)有審查、監(jiān)督的責(zé)任。如果出現(xiàn)假發(fā)票，故意視而不見(jiàn)，那責(zé)任性質(zhì)就更嚴(yán)重了。第三，報(bào)銷腐敗的其他獲益人。以上涉及報(bào)銷腐敗的其他責(zé)任人，如果都不加以處置，懲處所產(chǎn)生的規(guī)管效果就會(huì)大打折扣。反之，每延伸多懲治一方責(zé)任人，今后發(fā)生類似問(wèn)題的概率就會(huì)更小一些，至少不能放過(guò)決定人。最優(yōu)方案是懲處上述全部責(zé)任人，即這里所說(shuō)的懲處“全覆蓋”。endprint

其次，要繼續(xù)嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理制度。嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理制度，減少財(cái)務(wù)管理漏洞要從兩個(gè)方面著力。一方面，要進(jìn)一步清理和治理小金庫(kù)，不斷擠壓小金庫(kù)存在的空間。一旦有了小金庫(kù)，報(bào)銷腐敗就難以查處和治理了。所以，小金庫(kù)治理的成果一定要鞏固，絕不能讓小金庫(kù)現(xiàn)象死灰復(fù)燃。對(duì)于小金庫(kù)問(wèn)題要繼續(xù)標(biāo)本兼職，懲治要更加嚴(yán)厲。同時(shí)，嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理，堵塞漏洞，清除滋生小金庫(kù)“土壤”的工作也不能放松。另一方面，要堵塞財(cái)務(wù)漏洞，嚴(yán)密財(cái)務(wù)報(bào)銷程序。財(cái)務(wù)上的那些模糊報(bào)銷科目應(yīng)一律取消。要從提供方開(kāi)始加大對(duì)虛假發(fā)票的整治力度。嚴(yán)密財(cái)務(wù)報(bào)銷程序要做到五有：一有計(jì)劃和預(yù)算。只要沒(méi)有事前計(jì)劃和預(yù)算，任何支出都不能報(bào)銷。短期內(nèi)，如果事前計(jì)劃和預(yù)算難以完全做到，可以以報(bào)銷事項(xiàng)所涉及活動(dòng)的正式通知和批件來(lái)替代;二有合格的發(fā)票或票據(jù);三有消費(fèi)和支出的原始清單。這也就是各國(guó)普遍推行的所謂的“透明發(fā)票”制度。發(fā)票一旦透明，就可以防范很多報(bào)銷腐敗;四有報(bào)銷事項(xiàng)的說(shuō)明材料。說(shuō)明材料就是有關(guān)報(bào)銷事項(xiàng)的綜合報(bào)告材料，說(shuō)明報(bào)銷事項(xiàng)的所有細(xì)節(jié)，由報(bào)銷人和決定人共同提供、共同署名;五有財(cái)務(wù)操作人員和管理人員的審查意見(jiàn)。審查意見(jiàn)可以單獨(dú)寫(xiě)，也可以批注在說(shuō)明材料上。一旦做到五有，很多漏洞都可以堵塞。即使有人膽敢以身犯險(xiǎn)，也很容易留下固化的證據(jù)，從而讓報(bào)銷腐敗不能或不敢發(fā)生。

最后，要進(jìn)一步扎緊關(guān)住權(quán)力的制度籠子。報(bào)銷腐敗之所以存在的深層原因還是權(quán)力得不到有效監(jiān)督，進(jìn)而造成權(quán)力任性的結(jié)果。十八大以來(lái)，在監(jiān)督權(quán)力方面已經(jīng)有了一些重要的突破，黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察、司法體制改革都有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。可是，權(quán)力的制度籠子并沒(méi)有完全扎緊、關(guān)住。監(jiān)督體制改革上還需要進(jìn)一步拓展，民主政治建設(shè)更有待推進(jìn)。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任）

【參考文獻(xiàn)】

①任建明：《公家浪費(fèi)問(wèn)題根源與治理》，《人民論壇》，2013年2月下。

②《“發(fā)票書(shū)記”落馬記》，《中國(guó)青年報(bào)》，2015年8月23日。

③《中央紀(jì)委公開(kāi)曝光八起違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問(wèn)題》，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站，2016年12月22日。

④《中央紀(jì)委公開(kāi)曝光八起違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問(wèn)題》，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站，2017年1月18日。

責(zé)編/ 肖晗題 美編/王夢(mèng)雅endprint