基于SWOT分析的土地托管模式研究

王穎 史沁怡 蔣林苡

摘要 運(yùn)用SWOT矩陣分析思路，對(duì)山東省濰坊市土地托管模式進(jìn)行了實(shí)證研究，對(duì)濰坊市土地托管的優(yōu)劣勢(shì)和面臨的機(jī)遇、挑戰(zhàn)進(jìn)行剖析，并通過兩兩組合，形成SO、WO、ST、WT 4種戰(zhàn)略。結(jié)果表明，SWOT對(duì)于土地托管模式分析的效果顯著，土地托管應(yīng)在尊重農(nóng)戶意愿的前提下，加大政府的支持力度，完善合作社組織體系，探索更多適合于農(nóng)戶的托管模式，促進(jìn)合作社和農(nóng)戶的雙贏。

關(guān)鍵詞 土地托管；SWOT分析；政策建議

中圖分類號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2017）18-0161-03

Abstract We briefly introduced the SWOT matrix analysis and analyzed the land trust model of Weifang City in Shandong Province， analyzed the advantages and disadvantages of land trust in Weifang and the opportunities and challenges， and through the combination of SO， WO， ST， WT four strategies for the development of land trust model to provide some policy recommendations. The results showed that the effect of SWOT for the land trust model analysis is significant， land management should increase government support， improve the cooperative organization system， explore more suitable management models for farmers， to promote winwin cooperation and farmers under the premise of respect farmers wishes.

Key words Land trust；SWOT analysis；Policy recommendations

中共十八大報(bào)告提出，必須全面深化農(nóng)村改革，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力。要探索新型農(nóng)村土地經(jīng)營方式，引導(dǎo)農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭經(jīng)營主體地位的前提下，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，發(fā)展農(nóng)村土地多種形式下的適度規(guī)?；?jīng)營。

近年來，我國市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的農(nóng)地經(jīng)營模式正面臨著突出的矛盾與挑戰(zhàn)，具有農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模小、土地產(chǎn)權(quán)不明晰等特點(diǎn)，已經(jīng)不適合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要[1]。王競佼等[2]認(rèn)為農(nóng)村面臨土地撂荒和農(nóng)機(jī)大戶耕地較少無從施展的兩極分化的矛盾局面，而且現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)組織化具有程度低、不規(guī)范等特點(diǎn)。袁淑娟[3]認(rèn)為目前的土地經(jīng)營管理科學(xué)化、機(jī)械化水平低下。何歡等[4]認(rèn)為農(nóng)村土地市場不健全、農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，一些自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)缺乏政府的引導(dǎo)監(jiān)督。因此，農(nóng)村現(xiàn)行土地制度顯露出來的一些弊端使土地托管應(yīng)運(yùn)而生。

筆者基于SWOT模型對(duì)土地托管這一新型經(jīng)營方式進(jìn)行分析，進(jìn)一步探討土地托管模式的實(shí)質(zhì)，從優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇、挑戰(zhàn)4個(gè)方面進(jìn)行矩陣分析，得到土地托管可持續(xù)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略方向，進(jìn)而提出政策建議，使得土地托管得到進(jìn)一步的推廣。

1 SWOT分析的理論思路

SWOT分析方法是20世紀(jì)80年代由美國舊金山大學(xué)的管理學(xué)教授最早提出的，過去多用于企業(yè)管理方面，現(xiàn)在也被用來評(píng)定土地利用戰(zhàn)略管理、環(huán)境保護(hù)等方面[5]。

SWOT矩陣分析即優(yōu)勢(shì)（S）、劣勢(shì)（W）、機(jī)遇（O）和挑戰(zhàn)（T）分析，其中，優(yōu)、劣勢(shì)分析主要著眼于自身的競爭實(shí)力，而機(jī)遇和挑戰(zhàn)則是分析外部環(huán)境條件對(duì)自身的影響，是外部性的體現(xiàn)。同一外部環(huán)境對(duì)不同條件的內(nèi)部環(huán)境帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)是不同的，兩者之間聯(lián)系密切（圖1）。

SWOT是對(duì)內(nèi)部環(huán)境條件和外部環(huán)境條件的綜合性概括，并兩兩分析得到SO、WO、ST、WT 4種戰(zhàn)略，旨在進(jìn)一步利用優(yōu)勢(shì)、把握機(jī)會(huì)、回避劣勢(shì)、迎接挑戰(zhàn)[6]。

對(duì)于土地托管來說，它有著諸多不同于傳統(tǒng)意義上土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢(shì)，對(duì)促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營有著重要意義，同時(shí)又能促進(jìn)農(nóng)民和合作社的互利共贏。但是由于土地托管是一種新型的農(nóng)村土地經(jīng)營方式，農(nóng)戶對(duì)其不信任，合作社缺乏有力的資金、人力和物力等支持，使其依然面臨很多劣勢(shì)。同時(shí)，國家一系列文件指出，要鼓勵(lì)農(nóng)村土地經(jīng)營方式的創(chuàng)新，這為土地托管提供了良好的政策支持。并且土地托管的開展符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，但另一方面，土地托管具有因地制宜性，其在模式上與其他政策存在相似點(diǎn)與重合處，導(dǎo)致部分地方政府與農(nóng)戶存在理解的誤區(qū)，使土地托管面臨挑戰(zhàn)。

2 土地托管模式分析——以山東省濰坊市固堤街道為例

2.1 托管背景

固堤街道位于山東省濰坊市寒亭區(qū)北部境內(nèi)，地處丘陵地區(qū)，人口6.8萬，耕地面積7 133.33 hm2，是遐邇聞名的“西瓜之鄉(xiāng)”。城鎮(zhèn)化的日趨發(fā)展使得街道勞動(dòng)力大量外流，而傳統(tǒng)意義上的土地流轉(zhuǎn)、租賃存在周期偏短不利于進(jìn)行規(guī)?；N植、長期投入不足和農(nóng)民收益偏低的問題，寒亭區(qū)供銷社對(duì)土地委托經(jīng)營方面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新，創(chuàng)立了土地托管形式，并率先依托固堤街道的為民服務(wù)中心進(jìn)行試行。

2.2 主要做法

根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際接受能力，分為“半托”和“全托”兩種模式?！鞍胪小敝饕轻槍?duì)季節(jié)性在外打工、家庭勞動(dòng)力不足或缺少技術(shù)、機(jī)械的農(nóng)戶，根據(jù)自己的需要任意選擇代耕代種（750元/hm2）、統(tǒng)一澆水（1 200元/hm2）、統(tǒng)一供種（435元/hm2）、統(tǒng)防統(tǒng)治（2 100元/hm2）、統(tǒng)一除草（360元/hm2）、儲(chǔ)存銷售、統(tǒng)一收獲（900元/hm2）中任意某項(xiàng)或多項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目。服務(wù)結(jié)束農(nóng)戶驗(yàn)收后，再結(jié)算服務(wù)費(fèi)用。“全托”主要針對(duì)常年外出務(wù)工或無勞動(dòng)能力的農(nóng)戶，受農(nóng)戶委托，供銷社提供從種植到銷售的全程服務(wù)。以簽訂土地合同的方式，明確雙方的收益分配和費(fèi)用支付等權(quán)利和義務(wù)。先行墊付部分生產(chǎn)費(fèi)用，農(nóng)產(chǎn)品售出后與農(nóng)戶統(tǒng)一結(jié)算。合作社保證農(nóng)戶托管的土地所種植的作物達(dá)到同等地塊平均水平，當(dāng)托管地塊的產(chǎn)量低于協(xié)商產(chǎn)量時(shí)，由供銷社負(fù)責(zé)賠付，正常情況下，托管土地的實(shí)際產(chǎn)出全部歸農(nóng)戶所有。農(nóng)民專業(yè)合作社以村為單位，由村級(jí)組織牽頭成立，具體負(fù)責(zé)整合農(nóng)戶分散的土地資源及協(xié)調(diào)其他有關(guān)事宜。托管合同一年一簽，農(nóng)戶加入自愿、退出自由、模式自選。在此基礎(chǔ)上，由耕地在同一片區(qū)的農(nóng)戶成立監(jiān)督小組，聘請(qǐng)有威望的農(nóng)戶代表片區(qū)內(nèi)農(nóng)戶對(duì)托管服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。

2.3 合作社機(jī)構(gòu)設(shè)置和利益分配

濰坊市固堤街道供銷社依托街道為農(nóng)服務(wù)中心和村委組織合作共建土地托管服務(wù)，并與多家農(nóng)資公司合作，建立從耕種到銷售的一體化服務(wù)。固堤供銷社在區(qū)供銷社的支持下，購置了播種、收獲、噴灌等大中型機(jī)械，并整合了農(nóng)民中的中小型農(nóng)機(jī)成立了作業(yè)隊(duì)，同時(shí)聘用了多位實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的技術(shù)人員。

3 土地托管SWOT分析

3.1 優(yōu)勢(shì)（S）

3.1.1 土地托管符合農(nóng)戶的戀地心理，保障農(nóng)戶權(quán)益。

在農(nóng)村，80%農(nóng)戶有著較深戀地情結(jié)，不愿將手中的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而土地托管堅(jiān)持“進(jìn)出自由”的原則，以農(nóng)戶的意愿為前提，提高農(nóng)戶的自主性。土地的經(jīng)營權(quán)仍在農(nóng)戶手中，不僅保障了農(nóng)戶權(quán)益，還一定程度上符合了農(nóng)戶的戀地情結(jié)[7]。

3.1.2 提高土地經(jīng)營的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)械化水平。

合作社實(shí)現(xiàn)了“六個(gè)統(tǒng)一”，通過綜合分析土地種植慣例、農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)收益及市場需求預(yù)期情況，統(tǒng)一選擇種植作物的種類、統(tǒng)一提供化肥種子等物資、統(tǒng)一耕作、統(tǒng)一防治、統(tǒng)一存儲(chǔ)、統(tǒng)一銷售，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營“一站式”服務(wù)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)械化水平。

3.1.3 實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶和供銷社合作雙贏。

合作社保障統(tǒng)一購入農(nóng)資的質(zhì)量，且大部分以低于市場價(jià)的價(jià)格出售給農(nóng)戶，降低了農(nóng)戶的生產(chǎn)成本；同時(shí)建立了恒溫庫，儲(chǔ)存農(nóng)產(chǎn)品，減少了農(nóng)戶的損失，增加農(nóng)民的收入。對(duì)于合作社來說，不同于以往傳統(tǒng)意義上的土地流轉(zhuǎn)，土地托管不需要合作社支付大量的流轉(zhuǎn)費(fèi)用，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)由合作社過渡到農(nóng)民和合作社共同承擔(dān)，一定程度上解決了合作社資金投入、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的難題。

3.2 劣勢(shì)（W）

3.2.1 農(nóng)民合作社的組織體系還不夠規(guī)范。

由于土地托管發(fā)展尚未成熟，農(nóng)民合作社的規(guī)范程度還不夠，還未形成一套完整的組織體系，缺乏有效的上級(jí)政府支持和下級(jí)組織配合，導(dǎo)致合作社與農(nóng)戶的關(guān)系，社員與合作社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、參與程度，農(nóng)戶與合作社的關(guān)系不緊密，農(nóng)戶與合作社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰。

3.2.2 合作社托管模式單一，滿足不了農(nóng)戶多樣化需求。

目前合作社的托管作物僅限于小麥、玉米等糧食作物，而固堤街道還有相當(dāng)一部分農(nóng)戶種植西瓜、棉花等經(jīng)濟(jì)作物，合作社單一的托管模式滿足不了農(nóng)戶的多樣化需求，農(nóng)戶對(duì)土地托管的認(rèn)可度較低，參與托管的積極性并不高。

3.2.3 基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、服務(wù)功能不完善。

由于土地托管處于試驗(yàn)階段，資金來源渠道狹窄，且資金投入不夠。試驗(yàn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施差，沒有先進(jìn)的儲(chǔ)糧設(shè)備，導(dǎo)致土地托管推廣困難。另一方面，技術(shù)上也存在很多問題，如農(nóng)民曬糧難、易霉變、技術(shù)人員不足等，合作社部門單一，難以實(shí)現(xiàn)完備的服務(wù)功能。

3.3 機(jī)遇（O）

3.3.1 政府高度支持，保證糧食產(chǎn)量。

我國面臨人多地少的基本國情，而由此引發(fā)的糧食問題是國家的關(guān)注重點(diǎn)。2013年12月23日，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話公開發(fā)表，在談到“誰來種地”時(shí)大力贊揚(yáng)了土地托管政策，該政策解決了農(nóng)村無人種田的問題，提高了土地利用效率，值得推廣。不同于土地流轉(zhuǎn)造成的很多土地非農(nóng)化，土地托管保證了農(nóng)地的農(nóng)業(yè)化，為我國的糧食產(chǎn)量提供保障，響應(yīng)國家的糧食產(chǎn)量安全的號(hào)召，前景廣闊。

3.3.2 符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展前景。

十八屆三中全會(huì)以來我國大力推廣土地的規(guī)模化經(jīng)營，而實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營的重要條件就是有大規(guī)模的農(nóng)地，在我國農(nóng)村耕地零散，農(nóng)戶各自耕種，不利于機(jī)械化、規(guī)?；慕?jīng)營。土地托管將農(nóng)戶的土地集中起來集中耕作，使農(nóng)村耕地較好地適應(yīng)了機(jī)械化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高了農(nóng)村耕地的利用效率和糧食產(chǎn)量。山東省濰坊市作為最早的實(shí)施地區(qū)，效果顯著，得到中央政府的重視與關(guān)注，對(duì)帶動(dòng)周邊地區(qū)有著良好的示范效應(yīng)。

3.4 挑戰(zhàn)（T）

目前，土地托管實(shí)施地區(qū)分散，政策具有區(qū)域局限性，不同地區(qū)的模式多樣化，在推廣過程中難以原模式照搬，推廣過程障礙重重。國家推行多種土地政策，土地托管在模式上與其他政策存在相似點(diǎn)與重合處，部分地方政府與農(nóng)戶存在理解誤區(qū)，在實(shí)施中與其他政策混為一談。面對(duì)這樣的問題，如何突顯托管政策的獨(dú)特性和可行性，為托管的推廣發(fā)展提供條件，是土地托管面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

綜合上述分析，固堤街道土地托管的SWOT分析矩陣見圖2。

4 結(jié)論與建議

根據(jù)山東省濰坊市固堤街道土地托管的SWOT分析矩陣，得到土地托管模式的4個(gè)可發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略方向，從政府、合作社、農(nóng)戶3個(gè)微觀角度，提出了促進(jìn)土地托管的政策建議。

政府要增強(qiáng)對(duì)土地托管的扶持力度。一是資金上加大投資并且擴(kuò)展資金的來源渠道，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)田水利配套設(shè)施，以便于土地托管的開展。二是增加技術(shù)支持，培養(yǎng)更多的技術(shù)型人才深入農(nóng)村，幫助農(nóng)戶利用新科技發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。三是政府要支持土地托管合作社的發(fā)展，使合作社組織更加規(guī)范。如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施，切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶與合作社的利益，減少自然與市場風(fēng)險(xiǎn)。四是政府可以建立土地托管模范區(qū)，對(duì)土地托管進(jìn)行宣傳，樹立農(nóng)戶的信心，提高其參與土地托管的積極性。

對(duì)于合作社來說，一是合作社自身的運(yùn)行機(jī)制需要規(guī)范，明確各方面關(guān)系，以合同的形式進(jìn)行確定；二是內(nèi)部的管理機(jī)制要民主，加強(qiáng)與農(nóng)戶的聯(lián)系，定時(shí)召開一些會(huì)議，讓農(nóng)戶與管理人員同時(shí)參與，反映各自的問題與需求，然后集中討論處理且不斷創(chuàng)新土地托管模式；三是為了更好地推廣土地托管，合作社可以通過媒體報(bào)道與講座的方式，使更多的農(nóng)戶參與進(jìn)來。

對(duì)于農(nóng)戶來說，一是農(nóng)戶自身的積極性要提高，敢于接受新事物，相信政府；二是要捍衛(wèi)自身的權(quán)利，一旦參與土地托管，一定要明確自身的利益；三是與政府、合作社進(jìn)行適當(dāng)?shù)臏贤?，及時(shí)反饋?zhàn)陨淼男枨笈c問題。

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