淺談PPP模式在地下綜合管廊中的適用性

汪宏瑋

摘要：隨著我國(guó)城市的現(xiàn)代化發(fā)展，地下綜合管廊的建設(shè)消除了傳統(tǒng)直埋敷設(shè)市政管線的弊端，有利于海綿城市建設(shè)，體現(xiàn)了城市建設(shè)的現(xiàn)代化、科技化和集約化。本文首先通過對(duì)比國(guó)內(nèi)外地下綜合管廊建設(shè)現(xiàn)狀，分析得出我國(guó)建設(shè)地下綜合管廊過程中所面臨或即將面臨的重大障礙。隨后分析PPP 模式是否有利于推動(dòng)地下綜合管廊的建設(shè)。最終得出PPP模式能夠解決或減少我國(guó)在綜合管廊建設(shè)中遇到的障礙。

Abstract： With the development of urbanization in China， the construction of underground integrated corridor eliminates the drawbacks of the traditional direct buried municipal pipelines， which is conducive to the construction of sponge city， and embodies the modernization， technicalization and intensification of urban construction. This paper firstly analyzes the current situation of the construction of underground integrated corridors at home and abroad， and points out the major obstacles faced by China in the process of building underground integrated corridors. And then it analyzes whether the PPP mode is conducive to promoting the construction of underground integrated corridor. Finally， it thinks that the PPP mode can solve or reduce the obstacles encountered in the construction of integrated corridors in China.

關(guān)鍵詞：地下綜合管廊；城市發(fā)展；PPP

Key words： underground integrated corridor；urban development；PPP

中圖分類號(hào)：TU990.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）20-0059-02

0 引言

綜合管廊（“共同溝”、“共同管道”）是建立于城市地下，至少容納兩類城市工程管線的地下城市管道綜合走廊。為進(jìn)一步推進(jìn)城市綜合管廊和海綿城市建設(shè)工作，住建部于2016年1月22日組織編制了《城市綜合管廊國(guó)家建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)體系》和《海綿城市建設(shè)國(guó)家建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)體系》明確提出推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設(shè)和管理，解決反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進(jìn)城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于高效地利用有限的城市空間，提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動(dòng)社會(huì)資本投入、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。

采取綜合管廊鋪設(shè)方式，能科學(xué)地集合各種工程管線，集中管理管線設(shè)施可以延長(zhǎng)管道使用壽命，并使得城市的地下空間資源能科學(xué)合理的利用，避免寶貴的土地資源無謂流失；且對(duì)推動(dòng)綜合管廊建設(shè)、對(duì)海綿城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用；對(duì)政府部門的管理職能及建設(shè)單位先進(jìn)建設(shè)技術(shù)的運(yùn)用要求更高，促進(jìn)我國(guó)項(xiàng)目管理和建設(shè)技術(shù)的發(fā)展，體現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)代化趨勢(shì)。

1 國(guó)內(nèi)外城市綜合管廊現(xiàn)狀

1.1 國(guó)外城市綜合管廊發(fā)展?fàn)顩r

目前綜合管廊在大部分發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)歷了一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展歷史，在系統(tǒng)日趨完善的同時(shí)其規(guī)模也有越來越大。最早建設(shè)綜合管廊的城市是法國(guó)。早在1833年，巴黎為了解決地下管線的敷設(shè)問題和提高環(huán)境質(zhì)量，開始興建地下管線共同溝。緊接著1861年，英國(guó)開始建設(shè)綜合管廊；1893年，德國(guó)漢堡也開始了綜合管廊的建設(shè)活動(dòng)。

亞洲國(guó)家對(duì)這一技術(shù)的應(yīng)用相對(duì)較晚，如今日本的地下綜合管廊系統(tǒng)較為完善。東京自1923年經(jīng)歷過關(guān)東大地震之后便開始著手建設(shè)用以收容電力、電信、給排水等市政管線的“九段坂”共同溝。到1958年，共同溝的建設(shè)規(guī)模已全面鋪開，1963年《共同溝實(shí)施法》正式頒布實(shí)施。根據(jù)該法規(guī)，共同溝建設(shè)中一部分建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、資金分?jǐn)偱c回收等問題在解決方面有了合法依據(jù)。共同溝是得到日本法律承認(rèn)的道路附屬物，道路管理部門承擔(dān)了部分建設(shè)費(fèi)用才得以大規(guī)模建造。1991年，日本針對(duì)共同構(gòu)項(xiàng)目設(shè)立了專門的管理機(jī)構(gòu)，為該項(xiàng)目的順利建設(shè)提供了保障。如今，在東京的主城區(qū)日本橋、銀座、上北澤、三田等地下綜合管廊，經(jīng)過若干年的建造，由地下綜合管廊組成的網(wǎng)路結(jié)構(gòu)已初具雛形。

可以看出，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)具備了比較完備的地下綜合管廊系統(tǒng)，而一個(gè)完備的地下綜合管廊系統(tǒng)離不開相應(yīng)的法律和政府政策支持，離不開具有前瞻性、綜合性的整體規(guī)劃和強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)。

1.2 國(guó)內(nèi)城市綜合管廊發(fā)展?fàn)顩r

在國(guó)內(nèi)，綜合管廊已在沈陽、大同、南京、濟(jì)南以及“北、上、廣”等城市得到推廣應(yīng)用，但應(yīng)用水平仍是初級(jí)階段。1993年上海開始進(jìn)行浦東新區(qū)和張揚(yáng)路矩形綜合管廊的建設(shè)。項(xiàng)目包括一條主線和兩條支線，全長(zhǎng)11.125 km。支線綜合管廊囊括了電力、煤氣、信息、給排水四類市政管線。中國(guó)“硅谷”北京中關(guān)村也通過建設(shè)綜合管廊來集中敷設(shè)市政管線，以體現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)要求。

2 PPP模式適用范圍分析

Public-Private-Partnership，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全壽命周期合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

2.1 PPP綜合管理模式的管理結(jié)構(gòu)十分嚴(yán)謹(jǐn)。它不僅能帶來豐厚的社會(huì)資本，而且還囊括了出資方的管理節(jié)能、創(chuàng)造力、市場(chǎng)約束、行業(yè)經(jīng)驗(yàn)等“附加值”。一是設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)各環(huán)節(jié)捆綁，通盤考慮帶來的成本節(jié)約和效益提升；二是引入私人部門伴隨而來的市場(chǎng)監(jiān)督；三是公共部門提出要求、私人部門設(shè)法實(shí)現(xiàn)，公私雙方各盡所能，風(fēng)險(xiǎn)和職能合理配置帶來的服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)；四是公私雙方長(zhǎng)期合作互動(dòng)、互相學(xué)習(xí)帶來的社會(huì)管理模式的變革。

2.2 PPP項(xiàng)目適合期限較長(zhǎng)但具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的適合長(zhǎng)期投資的微利項(xiàng)目。由于項(xiàng)目識(shí)別和招標(biāo)階段手續(xù)費(fèi)高，PPP的適用有一定的門檻，并不適合小項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目往往有回收期長(zhǎng)、現(xiàn)金流穩(wěn)定等特點(diǎn)。為保護(hù)公眾利益，也為了PPP健康發(fā)展，必須合理確定項(xiàng)目收費(fèi)和收益。

2.3 PPP模式強(qiáng)調(diào)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。目前政府推廣的PPP，第三個(gè)P（partnerships）的重要含義是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)——將特定的風(fēng)險(xiǎn)分配給最善于管理這種風(fēng)險(xiǎn)的一方，大大減小了總項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的幾率。

由以上三點(diǎn)分析得出，PPP融資方式可以為期限較長(zhǎng)但具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的微利項(xiàng)目籌集建設(shè)資金。且擁有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾砟Ｊ剑梢越档晚?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，使用最少的資源獲得最大的社會(huì)利益與經(jīng)濟(jì)利益。

3 PPP模式在綜合管廊建設(shè)中的適用性分析

3.1 我國(guó)綜合管廊建設(shè)難度分析

對(duì)比分析國(guó)內(nèi)外綜合管廊發(fā)展?fàn)顩r可以看出，相對(duì)于國(guó)外綜合管廊建設(shè)體系已經(jīng)十分成熟，我國(guó)現(xiàn)在綜合管廊的建設(shè)還處于探索階段，各地綜合管廊建設(shè)規(guī)模不大，還處于試驗(yàn)階段。相關(guān)的配套措施也并沒有完善，大部分計(jì)劃建設(shè)的綜合管廊項(xiàng)目幾乎全部安排在城市新區(qū)以期減少前期建設(shè)成本和建設(shè)困難。

具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

①綜合管廊的建設(shè)及管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，前期投資巨大，而投資回收期長(zhǎng)。主要因?yàn)榫C合管廊要考慮到遠(yuǎn)近規(guī)劃相結(jié)合，預(yù)留合理的出人口和可供長(zhǎng)期擴(kuò)展的余地，確定合理科學(xué)的建設(shè)目標(biāo)十分困難。地下綜合管廊都是按照使用世紀(jì)工程的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)的，其節(jié)約效益只能體現(xiàn)在過程中，所以實(shí)現(xiàn)地下綜合管廊的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益是一個(gè)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的項(xiàng)目。

②綜合管廊的建設(shè)對(duì)前期規(guī)劃和建設(shè)期施工、管理技術(shù)要求極高，急需引入先進(jìn)合理的技術(shù)。綜合管廊需要容納多種管線，且各管線空間接近，微小失誤就有可能對(duì)整個(gè)項(xiàng)目影響極大，即建設(shè)期對(duì)管廊施工設(shè)計(jì)及施工管理要求極高。

③綜合管廊建設(shè)資金難籌，協(xié)調(diào)入廊管線單位難度較大。綜合管廊的社會(huì)利益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)利益，是半公益性設(shè)施，投資獲利小，如果沒有政府相關(guān)部門扶持配合，幾乎不會(huì)得到社會(huì)企業(yè)的青睞。在綜合管廊的使用和管理方面相應(yīng)法律法規(guī)并不完善，沒有合理的利益與責(zé)任分配，明顯的經(jīng)濟(jì)利益不夠明朗。使用傳統(tǒng)的管線直埋方式鋪設(shè)的管道由不同性質(zhì)管線部門管理經(jīng)營(yíng)，協(xié)調(diào)入廊相對(duì)困難。對(duì)于入廊管線單位來說，加入地下綜合管廊，在短期內(nèi)來看并沒有很明顯的效果，而長(zhǎng)期效益要在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間后才能逐漸實(shí)現(xiàn)，使得各管線單位對(duì)綜合管廊的建設(shè)積極性不高。

3.2 綜合管廊建設(shè)難度與PPP模式適用范圍對(duì)比分析

綜合管廊的建設(shè)對(duì)前期規(guī)劃和建設(shè)期施工、管理技術(shù)要求極高，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，導(dǎo)致其前期需大量投資，建設(shè)資金難籌；另綜合管廊投資回收期長(zhǎng)，短期看不到實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益，使得協(xié)調(diào)入廊管線單位難度較大。即綜合管廊的建設(shè)是一個(gè)前期投資巨大，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)，擁有微小穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)利益，但社會(huì)利益巨大的半公益項(xiàng)目；它是對(duì)施工、管理技術(shù)要求極高的高風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)市政建設(shè)項(xiàng)目。

PPP融資方式則可以為期限較長(zhǎng)但具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的微利項(xiàng)目籌集建設(shè)資金，擁有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾砟Ｊ?，可以降低?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，使用最少的資源獲得最大的社會(huì)利益與經(jīng)濟(jì)利益。

由此得出綜合管廊的建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)上基本符合使用PPP項(xiàng)目的條件，使用PPP項(xiàng)目也有可能降低綜合管廊建設(shè)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和成本，創(chuàng)造更大的社會(huì)利益與經(jīng)濟(jì)利益。

4 結(jié)語

結(jié)合PPP模式，如果合理對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)，在多方面的支持下，地下綜合管廊也是收益長(zhǎng)期穩(wěn)定的好項(xiàng)目?？紤]地下綜合管廊項(xiàng)目的主要特點(diǎn)，可以對(duì)PPP模式進(jìn)行修改，例如延長(zhǎng)PPP模式的合作周期；由政府向公司服務(wù)，采取政府直接付費(fèi)方式；政府出臺(tái)政策強(qiáng)制入廊等。

相信隨著地下綜合管廊建設(shè)的推行，將會(huì)出現(xiàn)更多的具有代表性的案例，可以修改出更合適的PPP模式幫助綜合管廊的建設(shè)，這樣毫無疑問會(huì)對(duì)我國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展起到極大的促進(jìn)作用。

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