淺析事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在問(wèn)題與對(duì)策

黃爽

【摘 要】事業(yè)單位掌握著大量的公共資源，保證國(guó)有資產(chǎn)安全和有效使用、提高公共服務(wù)的效率和效果是事業(yè)單位的總體目標(biāo)。從近年來(lái)國(guó)家審計(jì)部門披露的審計(jì)結(jié)果來(lái)看卻不盡人意，事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)違法違規(guī)、國(guó)有資產(chǎn)流失、資金使用效益低下、公共服務(wù)效果差等現(xiàn)象不容樂(lè)觀，事業(yè)單位內(nèi)部控制體系存在缺陷問(wèn)題也隨之暴露出來(lái)。建立一套行之有效的內(nèi)控體系越來(lái)越急迫地被提到日程上來(lái)。在十八大等幾次會(huì)議中，國(guó)家也明確提出了要加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。本文主要闡述了當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制工作現(xiàn)狀，內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施工作存在的問(wèn)題及導(dǎo)致問(wèn)題的原因，并在此基礎(chǔ)上圍繞如何進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)這個(gè)議題提出了解決問(wèn)題的對(duì)策。我們認(rèn)為加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)非常必要，可以規(guī)范工作中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為，提高國(guó)有資產(chǎn)使用效益，提高單位風(fēng)險(xiǎn)防控能力和內(nèi)部管理水平，也可以規(guī)范人的行為，實(shí)現(xiàn)用制度管人管事，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，始終使權(quán)力在正常軌道上運(yùn)行，預(yù)防舞弊和防范腐敗。既實(shí)現(xiàn)了單位的事業(yè)目標(biāo)和內(nèi)控目標(biāo)，又實(shí)現(xiàn)了對(duì)人的保護(hù)。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；內(nèi)部控制；控制制度建設(shè)

一、前言

2014年1月1日我國(guó)正式推出《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行）。規(guī)范頒布后，各部門積極響應(yīng)，但由于缺少經(jīng)驗(yàn)、動(dòng)力不足等原因，內(nèi)控制度建設(shè)工作普遍開展的不好，規(guī)范沒(méi)有有效貫徹落實(shí)。制度建設(shè)和管理工作的滯后，帶來(lái)了國(guó)有資產(chǎn)流失、使用效益低、各種違法違規(guī)、舞弊和腐敗等嚴(yán)重問(wèn)題。加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，建立一套行之有效的內(nèi)控控制體系已經(jīng)到了刻不容緩的時(shí)候。

建立完善內(nèi)部控制是加強(qiáng)廉政建設(shè)的重要舉措，是推進(jìn)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)穩(wěn)健高效、合法合規(guī)運(yùn)行的有效措施。內(nèi)控規(guī)范通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控。從財(cái)務(wù)控制管理角度講，內(nèi)控管理主要是在預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理以及合同管理等主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中通過(guò)有效風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，進(jìn)一步嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，提高單位財(cái)務(wù)管理水平。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)普遍存在的問(wèn)題

1.內(nèi)外部環(huán)境基礎(chǔ)不牢

內(nèi)部環(huán)境主要包括治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計(jì)機(jī)制、人力資源政策、企業(yè)文化等。有一個(gè)好的內(nèi)部環(huán)境，是單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。目前我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)外部控制環(huán)境基礎(chǔ)整體來(lái)說(shuō)不佳，沒(méi)有給內(nèi)控建設(shè)工作提供一個(gè)優(yōu)良的土壤。

2.內(nèi)控制度建設(shè)不健全

健全制度是基礎(chǔ)，是管理的重要抓手。沒(méi)有制度，就等于缺少執(zhí)行的依據(jù)，缺少執(zhí)行的約束力，缺少執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，一切無(wú)章可循。目前，多數(shù)事業(yè)單位內(nèi)控制度都不太完善，要不沒(méi)有，要不就是制定的制度中體現(xiàn)不出內(nèi)控的管理精髓。

3.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系不健全

我國(guó)事業(yè)單位在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作上存在兩方面問(wèn)題：

（1）缺少風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。大家普遍認(rèn)為事業(yè)單位不搞經(jīng)營(yíng)，不存在風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)是忽略了事業(yè)單位特有的風(fēng)險(xiǎn)，比如違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，貪污腐敗風(fēng)險(xiǎn)，資產(chǎn)浪費(fèi)使用效益低風(fēng)險(xiǎn)、單位公信力缺失風(fēng)險(xiǎn)等。

（2）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)沒(méi)有設(shè)置，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制沒(méi)有建立。由于對(duì)以上風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致單位缺少建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和機(jī)制的動(dòng)力，至今很少有單位建立并形成專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和體系。

4.制度落實(shí)不嚴(yán)格

制度規(guī)定的再好，如果落實(shí)不好也是事倍功半。事實(shí)上，國(guó)家出臺(tái)了很多財(cái)務(wù)管理制度、法規(guī)和規(guī)范。之所以各種違法、違規(guī)問(wèn)題還是層出不窮，屢見不鮮，歸根到底還是人們對(duì)各項(xiàng)制度、法規(guī)執(zhí)行的不堅(jiān)決、不徹底，管理松懈，落實(shí)不到位。

5.內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督作用發(fā)揮不夠。事業(yè)單位具有自己的管理模式和特點(diǎn)，受機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制限制，很多單位沒(méi)有單獨(dú)的監(jiān)督部門，監(jiān)督力量薄弱。

三、導(dǎo)致問(wèn)題的原因分析

1.單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控建設(shè)認(rèn)識(shí)不到位

單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控建設(shè)的認(rèn)知程度和重視程度至關(guān)重要。內(nèi)控建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的、專業(yè)的、長(zhǎng)期的工作。尤其是初期建設(shè)階段，如果沒(méi)有一定的決心和毅力，不僅推開的慢，而且很容易虎頭蛇尾和搞形式主義。很多單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控建設(shè)工作的態(tài)度不積極，重視程度不高，法治意識(shí)淡薄是主要原因。

2.內(nèi)控關(guān)鍵崗位人員力量配備不足，素質(zhì)跟不上管理需求

目前我國(guó)事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員和一些關(guān)鍵崗位人員力量欠缺是普遍現(xiàn)象，整體素質(zhì)與管理的需要不相適應(yīng)。

3.組織架構(gòu)不合理，職責(zé)分配不清

內(nèi)控要想起作用，必須具備合理的組織架構(gòu)。目前，很多事業(yè)單位在權(quán)力制衡方面不完善，沒(méi)有獨(dú)立的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在崗位職責(zé)分工上也沒(méi)有完全形成相互制約的局面。一方面是編制有限，人員短缺，客觀條件上不具備，尤其是基層單位；另一方面根據(jù)現(xiàn)階段管理要求，大多數(shù)基層單位都設(shè)置了紀(jì)檢監(jiān)察委員，但多是兼職，因?yàn)橹饕τ谄渌麡I(yè)務(wù)，紀(jì)檢委員的職責(zé)有其名無(wú)其實(shí)，真正能發(fā)揮作用的不多。

4.推行內(nèi)控建設(shè)工作全員參與的力量不夠

大部分人認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)就是財(cái)務(wù)的事，對(duì)于內(nèi)控建設(shè)工作秉持著一種不關(guān)己、不理解、不支持、不參與的態(tài)度。事實(shí)上，內(nèi)控工作是對(duì)一個(gè)單位進(jìn)行管理的手段，內(nèi)控建設(shè)貫穿整個(gè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的始終，需要全員參與和配合。當(dāng)然，全員參與需要加大對(duì)內(nèi)控建設(shè)工作的宣傳和培訓(xùn)。

5.推行內(nèi)控建設(shè)工作的政策法規(guī)保障力度不夠

目前，我國(guó)落實(shí)內(nèi)控制度建設(shè)工作的主體責(zé)任是明確的，但相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，對(duì)于開展緩慢或是沒(méi)有達(dá)到建設(shè)要求的單位，如何追責(zé)、怎么追，沒(méi)有具體明確的規(guī)定。這也是內(nèi)控工作進(jìn)展緩慢和質(zhì)量不高的一個(gè)原因。

四、加強(qiáng)內(nèi)部控制的改進(jìn)措施

1.建立良好的內(nèi)外部環(huán)境

（1）不斷提升單位負(fù)責(zé)人的政策水平，提升對(duì)內(nèi)控建設(shè)工作的重視程度。單位負(fù)責(zé)人對(duì)工作的重視程度直接決定了單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的質(zhì)量。首先，上級(jí)部門在組織內(nèi)部控制建設(shè)工作時(shí)，一定要把單位負(fù)責(zé)人擺進(jìn)來(lái)，單位負(fù)責(zé)人要直接參與，要對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。第二，安排專題培訓(xùn)，專門學(xué)習(xí)內(nèi)控制度建設(shè)方面知識(shí)和政策要求，提高對(duì)這項(xiàng)工作的重視程度和專業(yè)知識(shí)、能力水平。第三，從選人用人角度，要選拔那些綜合素質(zhì)高、自我約束能力強(qiáng)、有擔(dān)當(dāng)、善管理的人來(lái)?yè)?dān)任單位負(fù)責(zé)人。

（2）完善組織架構(gòu)，成立專職或兼職的內(nèi)控部門。首先，成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，需要注意的是工作小組不能都是領(lǐng)導(dǎo)班子成員，技術(shù)人員要占三分之二，確保有充足的人力負(fù)責(zé)做具體工作。第二，明確內(nèi)控建設(shè)工作牽頭部門。成立專職或兼職的內(nèi)控部門?；鶎邮聵I(yè)單位現(xiàn)在普遍沒(méi)有專職的內(nèi)控部門，一般規(guī)定財(cái)務(wù)部門作為內(nèi)控建設(shè)的牽頭部門，負(fù)責(zé)組織內(nèi)部控制工作。建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮兩個(gè)作用：充分發(fā)揮財(cái)務(wù)部門在內(nèi)控制度建設(shè)的牽頭作用，積極發(fā)揮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用。第三，充分發(fā)揮單位紀(jì)檢監(jiān)督在內(nèi)部控制中的作用。應(yīng)當(dāng)建立紀(jì)檢監(jiān)督獨(dú)立工作機(jī)制，紀(jì)檢委員應(yīng)該轉(zhuǎn)職能，與其他業(yè)務(wù)作脫鉤，逐步由兼職變?yōu)閷Ｂ?，使紀(jì)檢監(jiān)督作用充分得到發(fā)揮。第四，制定關(guān)鍵崗位責(zé)任書，并形成書面文字，為正確行使崗位職責(zé)提供依據(jù)。

（3）建立健全單位內(nèi)控工作的工作機(jī)制。包括：建立單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離的機(jī)制；建立健全議事決策機(jī)制；建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。

（4）內(nèi)控關(guān)鍵崗位配備高素質(zhì)人員。內(nèi)控工作專業(yè)性高、系統(tǒng)性強(qiáng)，人員的素質(zhì)很重要，在人員的選聘上一定要把好人員入口關(guān)，講職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力作為選拔和任用的重要標(biāo)準(zhǔn)，確保為內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位配備的工作人員具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力。

2.建立健全單位內(nèi)部控制制度。建立內(nèi)控制度應(yīng)遵循全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性原則，內(nèi)部控制制度應(yīng)該主要包括預(yù)算內(nèi)控管理制度、收支內(nèi)控管理制度、政府采購(gòu)內(nèi)控管理、資產(chǎn)內(nèi)控管理制度、建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)控管理以及合同內(nèi)控管理制度。

3.完善內(nèi)部控制的評(píng)估體系

完善內(nèi)控主要從兩方面進(jìn)行：

（1）提高全體人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。首先就是開展職業(yè)道德教育，強(qiáng)調(diào)敬業(yè)精神和職業(yè)精神，增強(qiáng)工作責(zé)任心，提高工作標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)主動(dòng)履職意識(shí)。第二，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)一種倒逼機(jī)制，使其不得不做好本職工作。

（2）建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。首先，成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，明確責(zé)任。第二，單位應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至少每年進(jìn)行一次；當(dāng)外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或管理要求等發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。第三，建立長(zhǎng)效機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，要不斷進(jìn)行，要隨著評(píng)估結(jié)果不斷變化而補(bǔ)充完善。第四，充分考慮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)和相互之間關(guān)系，準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)機(jī)制建設(shè)，把制衡機(jī)制嵌入到內(nèi)部管理之中，每項(xiàng)活動(dòng)都要體現(xiàn)。

4.嚴(yán)抓控制活動(dòng)環(huán)節(jié)

建立內(nèi)控工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是加強(qiáng)廉政建設(shè)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，讓單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)安全高效運(yùn)行，預(yù)防和控制腐敗問(wèn)題發(fā)生。制度中要體現(xiàn)措施和工作步驟，嚴(yán)格到每一個(gè)環(huán)節(jié)，嵌入到實(shí)際管理中去并具體化。可以從以下三方面著手嚴(yán)抓控制活動(dòng)：

（1）不相容崗位相分離。內(nèi)部控制建設(shè)要求單位必須合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，實(shí)施相應(yīng)制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。例如，執(zhí)行與審批要分離，經(jīng)辦與驗(yàn)收要分離，出納與會(huì)計(jì)要分離。之所以強(qiáng)調(diào)崗位相互分離，原理是不同崗位在職責(zé)上存在相互復(fù)核和監(jiān)督的關(guān)系。

（2）內(nèi)部授權(quán)審批控制。內(nèi)部控制建設(shè)要求明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度。相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)。我單位的支出審批權(quán)限較好的詮釋了這一點(diǎn)。具體規(guī)定如下：分管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)可直接審批的費(fèi)用支出：職工工資以外的人員經(jīng)費(fèi)支出；日常公用經(jīng)費(fèi)支出（主要指辦公費(fèi)、水電費(fèi)、郵電費(fèi)、取暖費(fèi)、交通費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、材料購(gòu)置費(fèi)及其他日常公用支出）；5000元以下的會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)；一次或單項(xiàng)在5萬(wàn)元以下的修繕、基建、設(shè)備購(gòu)置、網(wǎng)絡(luò)功能改造等專項(xiàng)支出。需要由班子會(huì)議集體研究決定的費(fèi)用支出（大額或特殊支出）：福利費(fèi)、員工培訓(xùn)費(fèi)、招待費(fèi)；5000元以上的會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)；一次或單項(xiàng)在5萬(wàn)元以上的修繕、基建、設(shè)備購(gòu)置、網(wǎng)絡(luò)功能改造等專項(xiàng)支出以及由中心分管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)提議上會(huì)的其他大額支出。需要上會(huì)的大額支出形成決議后，形成會(huì)議紀(jì)要，參與決策領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行集體簽字。

（3）歸口管理。內(nèi)部控制建設(shè)要求根據(jù)單位實(shí)際情況，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，采取成立聯(lián)合工作小組明確牽頭部門或牽頭人等方式，對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一管理。實(shí)行歸口管理的目的，就是強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，確保事事有人負(fù)責(zé)。事業(yè)單位的業(yè)務(wù)分散在各個(gè)科室，所以一定要對(duì)其進(jìn)行歸口管理，做到真正有人負(fù)責(zé)，有人管。

5.完善監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督影響著決策和執(zhí)行，所以監(jiān)督工作很重要。完善監(jiān)督工作可以從以下兩方面著手：第一，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮內(nèi)部紀(jì)檢委員的作用。在選拔紀(jì)檢委員時(shí)，側(cè)重選擇那些具有部門工作經(jīng)驗(yàn)，綜合素質(zhì)高，最好具有一定財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)的人來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，這樣才能充分發(fā)揮監(jiān)督作用。第二，強(qiáng)化外部監(jiān)督，充分發(fā)揮財(cái)政局、審計(jì)局、紀(jì)檢監(jiān)察局的監(jiān)督作用，多管齊下。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家對(duì)事業(yè)單位要求越來(lái)越嚴(yán)格，同時(shí)制度缺失容易滋生腐敗，部分事業(yè)單位議事決策過(guò)程不規(guī)范使得資金使用效率低下，有些單位提供公共服務(wù)效率和效果不佳，因此，內(nèi)部控制建設(shè)是事業(yè)單位近年亟待解決與規(guī)范的問(wèn)題。要想做好內(nèi)部控制建設(shè)工作，必須提升單位負(fù)責(zé)人的認(rèn)識(shí)，優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)部組織架構(gòu)，提升隊(duì)伍整體素質(zhì)，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，充分運(yùn)用控制方法，并且強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在思想上高度重視內(nèi)部控制建設(shè)工作，充分認(rèn)識(shí)此項(xiàng)工作的重要性與難度。制度建設(shè)過(guò)程中要細(xì)致梳理各個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程與環(huán)節(jié)，明確工作步驟與職責(zé)，切實(shí)采取不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批、歸口管理等控制方法。同時(shí)，還要注意內(nèi)部控制是貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程的制度，約束單位所有部門和員工的行為，因此，所有相關(guān)工作人員都要參與到建設(shè)工作中。

內(nèi)部控制制度建立容易，但如何建好，使制度有效、實(shí)用、可操作性強(qiáng)，讓制度在單位生根發(fā)芽不淪為擺設(shè)卻很難。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)投入大量精力，配備高素質(zhì)人力，仔細(xì)研究業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)策略，建立一套符合本單位業(yè)務(wù)特色、解決實(shí)際問(wèn)題、行之有效的內(nèi)部控制制度。制度建立后，加強(qiáng)制度執(zhí)行情況的考核與監(jiān)督，強(qiáng)化制度落實(shí)。

參考文獻(xiàn)：

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