舊城改造中城市綜合管廊的建設(shè)困境

汪文龍+倪燕翎

摘要： 相比城市新區(qū)，舊城改造中城市綜合管廊建設(shè)困難重重，文章從規(guī)劃、資金、運(yùn)營(yíng)、法規(guī)四個(gè)方面給予了深入分析，提出爭(zhēng)取市民理解與支持、精細(xì)規(guī)劃以降低對(duì)舊城區(qū)的影響、建設(shè)專門的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)、完善城市地下管線建設(shè)的法律機(jī)制、引入多元化的投融資模式、逐步推行收費(fèi)機(jī)制等對(duì)策措施，為我國(guó)綜合管廊建設(shè)與管理決策提供參考。

Abstract： Compared with the new city district， comprehensive pipe gallery construction is so difficulty in transformation of the old city. This paper， from the four aspects of of planning， capital， operation， laws and regulations， gives an in-depth analysis， puts forward the public understanding and support， careful planning in order to reduce the influence to the old city， the construction and operation of specialized management institutions， improving the legal system of city underground pipeline construction， the introduction of diversified financing pattern， the gradual implementation of the charging mechanism and other measures， provides a reference for the comprehensive pipe gallery construction and management decision-making in China.

關(guān)鍵詞： 舊城改造；綜合管廊；建設(shè)困境

Key words： old city transformation；integrated corridor；construction dilemma

中圖分類號(hào)：F299.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）21-0030-02

0 引言

近年來，我國(guó)許多城市舊城改造步伐加快。各種地下管線在規(guī)劃、敷設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、維修等方面矛盾日益突出，而建設(shè)綜合管廊無疑是解決上述問題的有效手段。2016年是“十三五”開局之年，河北省等14個(gè)省、自治區(qū)政府報(bào)告中多次強(qiáng)調(diào)綜合管廊的建設(shè)，中央財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部也于去年2月份發(fā)布《關(guān)于開展2016年中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》?？梢妼で笃平馀f城改造中綜合管廊建設(shè)困難重重，對(duì)實(shí)現(xiàn)綜合管廊可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。

1 舊城改造背景下城市綜合管廊建設(shè)面臨的主要困境

1.1 新規(guī)劃與舊城現(xiàn)狀矛盾大

老城區(qū)城市道路狹窄，地下管線排布錯(cuò)綜復(fù)雜，且未經(jīng)過統(tǒng)一的規(guī)劃。隨著時(shí)間流逝和管理機(jī)構(gòu)的變更，地下管網(wǎng)信息部分缺失，這些現(xiàn)狀與新規(guī)劃之間產(chǎn)生矛盾。

①舊城道路橫斷面窄。

老城區(qū)道路建設(shè)大都比較早，多為七八十年代規(guī)劃設(shè)計(jì)，道路狹窄，兩側(cè)建筑密集，沒有預(yù)留拓展空間。而干線綜合管廊建設(shè)于道路中央或機(jī)動(dòng)車道下方，獨(dú)自分艙敷設(shè)，需要地下空間大，因此老城區(qū)的道路現(xiàn)狀決定了老城區(qū)對(duì)綜合管廊建設(shè)規(guī)劃要求較新城區(qū)更加精細(xì)。

②舊城地下管線排布錯(cuò)綜復(fù)雜。

老城區(qū)地下管線建設(shè)沒有經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，通常都是按管線部門的需求及最小成本進(jìn)行開挖，地下管線多步、漏步、錯(cuò)步現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)這些情況致地下管網(wǎng)縱橫交錯(cuò)，增大了道路開挖和管線整合難度。

③舊城地下設(shè)施信息部分缺失。

在老城區(qū)的地下管網(wǎng)建設(shè)中，部分采用的為傳統(tǒng)手工制圖，靠人工設(shè)計(jì)和人工記憶管理，管網(wǎng)信息儲(chǔ)存載體比較單一，且未建立地下管網(wǎng)信息平臺(tái)。經(jīng)過時(shí)間的流逝和管理機(jī)構(gòu)的交替，許多城市的地下管線信息資料早已缺失。

④舊城地下管線改造施工對(duì)城市生活影響較大。

建設(shè)綜合管廊需開挖道路，封鎖交通，會(huì)對(duì)市民出行造成一定的影響；此外，由于老城區(qū)地下管線錯(cuò)綜復(fù)雜，并且管道信息不完善，在開挖道路時(shí)難免挖斷水管等市政管線，對(duì)市民生活造成一定影響；再則，建設(shè)綜合管廊開挖道路時(shí)噪音較大，工期時(shí)間長(zhǎng)，影響了市民的正常休息。

1.2 建設(shè)資金與實(shí)際需求差距大

地下綜合管廊相比于傳統(tǒng)的直埋方式，前期投資成本要高出一倍多，且其運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，年回報(bào)率低。到目前為止，資金來源以政府出資建設(shè)為主，公私合營(yíng)為輔，資金來源較為單一。在中國(guó)現(xiàn)行體制下，有償使用尚未推廣，阻礙了綜合管廊的可持續(xù)發(fā)展。

①綜合管廊造價(jià)高。綜合管廊建設(shè)前期投入成本巨大，按照國(guó)家試行投資標(biāo)準(zhǔn)估算，單位公里造價(jià)約在0.56-1.31億元之間[1]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，單位公里綜合管廊土建及設(shè)備設(shè)施安裝在內(nèi)的直接成本就高達(dá)0.7-1億元，而且它的造價(jià)隨著斷面尺寸增大、艙位增加增多。

②資金來源較為單一。城市地下綜合管廊建設(shè)具有投資大、建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、年回報(bào)率低的特點(diǎn)。它的社會(huì)效益突出，但所帶來的經(jīng)濟(jì)效益不明顯，導(dǎo)致目前投資主體單一，主要由政府全額出資或政府與管線單位聯(lián)合投資為主。而社會(huì)資金引入甚少[1]。

③有償使用尚未推廣。在中國(guó)現(xiàn)行體制下，給水、排水、電纜、電力等分別屬于不同的部門，而我國(guó)尚未對(duì)城市地下空間產(chǎn)權(quán)做出明確規(guī)定，管線單位只需向自己行政主管獲得審批便可無償獲得地下空間資源。而綜合管廊屬準(zhǔn)公共服務(wù)商品，可向管線單位收取一定運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用，但目前我國(guó)仍未明確建立城市地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)。另外，隨著管廊使用年限的增長(zhǎng)，維護(hù)管理費(fèi)用將不斷增長(zhǎng)，若僅靠政府出資，不建立明確收費(fèi)機(jī)制，綜合管廊將很難大規(guī)模發(fā)展。

1.3 管廊運(yùn)營(yíng)和利益協(xié)調(diào)難度大

城市地下綜合管廊的社會(huì)效益突出，內(nèi)部效益具有長(zhǎng)期滯后性。政府是主要發(fā)起人，注重社會(huì)效益；管線單位是使用者，注重經(jīng)濟(jì)效益。若入廊費(fèi)用和日常維護(hù)管理費(fèi)收取過高，會(huì)對(duì)管線單位入廊的意愿產(chǎn)生影響；若入廊費(fèi)用和日常維護(hù)管理費(fèi)收取過低，則將影響綜合管廊后期的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

1.4 管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不完善

綜合管廊涉及多個(gè)部門多種管線，各部門之間利益協(xié)調(diào)難度大，而國(guó)內(nèi)政府尚未成立專門的綜合管廊政府機(jī)構(gòu)來管理。各管線部門各自為政，缺少信息交流，造成我國(guó)地下管網(wǎng)建設(shè)多頭管理、地下管網(wǎng)信息不共享的局面。

1.5 城市地下管線建設(shè)的法律機(jī)制不完善

綜合管廊的建設(shè)與管理必須有法可依。目前我國(guó)仍未明確制定綜合管廊相關(guān)法規(guī)，綜合管廊相關(guān)技術(shù)規(guī)范也十分缺乏[2]。這導(dǎo)致了部分管線單位繞開管廊私自鋪設(shè)地下管線，已建設(shè)的綜合管廊也未將管線合理布局，而是僅僅簡(jiǎn)單地將各種管線置于管廊內(nèi)，無疑埋下了安全隱患。

2 舊城改造中城市綜合管廊建設(shè)的應(yīng)對(duì)策略

2.1 爭(zhēng)取市民理解與支持

政府部門應(yīng)針對(duì)目前城市內(nèi)澇問題及“拉鏈馬路”問題，加大對(duì)綜合管廊的宣傳力度，明確指出綜合管廊可以改善城市面貌、城市交通和緩解城市內(nèi)澇的優(yōu)點(diǎn)，讓市民了解綜合管廊給個(gè)人及社會(huì)所帶來的長(zhǎng)久利益，爭(zhēng)取市民理解與支持。

2.2 精細(xì)綜合管廊規(guī)劃以降低對(duì)老城區(qū)的影響

老城區(qū)應(yīng)著手制定和精細(xì)城建規(guī)劃，綜合管廊建設(shè)應(yīng)結(jié)合舊城改造、棚戶區(qū)改造、道路改造、地下空間開發(fā)等同步實(shí)施，因地制宜，合理確定地下綜合管廊的建設(shè)區(qū)域、斷面尺寸、管線種類等。綜合管廊的設(shè)計(jì)要充分考慮各種管線的發(fā)展遠(yuǎn)景，為其預(yù)留充分的擴(kuò)建空間[3]，避免道路重復(fù)開挖，對(duì)市民造成不便。

2.3 建設(shè)專門的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)

綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，而納入綜合管廊的管線分屬于不同部門，有利益沖突，因此需要設(shè)立專門的城市地下綜合管廊建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)綜合管廊的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一維護(hù)管理[4]。在我國(guó)臺(tái)灣，綜合管廊的規(guī)劃與管理由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，在總體規(guī)劃下，明確入廊要求，在已建設(shè)管廊的區(qū)域內(nèi)，嚴(yán)禁管線單位私自開挖埋設(shè)管線。

2.4 完善城市地下管線建設(shè)的法律機(jī)制

全面推廣綜合管廊建設(shè)的基礎(chǔ)是制定相關(guān)法規(guī)體系。目前我國(guó)雖不斷出臺(tái)推進(jìn)綜合管廊建設(shè)的政策，但政策立法仍然不足，技術(shù)立法也幾乎空白。在制定法規(guī)方面，我們可借鑒臺(tái)灣出臺(tái)的《共同管道法》、《共同管道法施行細(xì)則》和日本的《關(guān)于建設(shè)共同溝的特別措施法》等現(xiàn)有法規(guī)，也可總結(jié)《上海市城市道路架線管理辦法》和《重慶市管線工程規(guī)劃管理辦法》等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)[5]。在政策立法上，對(duì)綜合管廊的所有權(quán)、建設(shè)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等方面做出明確規(guī)定；在技術(shù)立法上，在規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工方法、檢查驗(yàn)收等方面做出具體規(guī)范[6]。

3 綜合管廊建設(shè)機(jī)制創(chuàng)新

3.1 引入多元化的投融資模式

為改變我國(guó)城市地下綜合管廊的資金來源相對(duì)比較單一的現(xiàn)狀，可采取以政府為主導(dǎo)，將社會(huì)資本引入綜合管廊建設(shè)，使投融資渠道多樣化。近年來，中央大力推行PPP模式。為推動(dòng)PPP模式的發(fā)展，財(cái)政部先后出臺(tái)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)），以上政策的出臺(tái)，充分證明政府對(duì)公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中公私合作方向的重視與肯定。

2016年7月份，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)財(cái)政部牽頭的中國(guó)PPP基金成立，并在12月與江蘇、吉林等9省簽署了基金協(xié)議，基金規(guī)模達(dá)到437億元。在該年10月份，財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》，要求直面PPP現(xiàn)在面臨投資落地、財(cái)政補(bǔ)貼、民企投資困難、合同方面等等的問題。有專家認(rèn)為，此次政策中，財(cái)政部推動(dòng)PPP決心如此之強(qiáng)、力度如此之大極其罕見，也將對(duì)PPP發(fā)展帶來重大改革。

3.2 逐步推行收費(fèi)機(jī)制

管線入廊應(yīng)當(dāng)逐步建立適當(dāng)?shù)摹⒑侠淼氖召M(fèi)機(jī)制。入廊管線單位應(yīng)向管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位繳納管線入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。管線入廊費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參照各管線單獨(dú)敷設(shè)和更新改造成本等因素確定，對(duì)進(jìn)駐綜合管廊的管線單位進(jìn)行一次性收??；日常維護(hù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參照管廊本體和附屬設(shè)施運(yùn)行維修、更新改造成本及占用管廊空間比例確定。

4 結(jié)語

目前我國(guó)城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)仍處于探索階段，綜合管廊還僅在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市和新區(qū)有所建設(shè)，老城區(qū)建設(shè)甚少。我國(guó)可結(jié)合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成熟理論，建立適合我國(guó)國(guó)情的綜合管廊規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)模式及相關(guān)法律機(jī)制，在舊城改造中大力推進(jìn)綜合管廊的建設(shè)。

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