供給側(cè)改革背景下人力資本有效供給的系統(tǒng)治理研究

李景海+黃曉鳳

摘要：在供給側(cè)改革背景下，人力資本投資帶來的創(chuàng)新能力將成為締造企業(yè)競爭優(yōu)勢的源泉，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展也愈發(fā)受到各國政策制定者的重視。于是，人力資本有效供給成為供給側(cè)改革的重要議題。人力資本政策與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是交互強(qiáng)化的關(guān)系，中國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展需要深入挖掘創(chuàng)新源泉、培育創(chuàng)新能力和建立創(chuàng)新合作聯(lián)盟體系，要特別重視廣闊的教育與培訓(xùn)課程的持續(xù)公共投資。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)改革；人力資本；公共政策

中圖分類號：F243 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）04-0083-007

當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)格局正面臨劇烈變動和深刻重組，中國也步入換擋減速、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、尋找新動力、面臨多重挑戰(zhàn)的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)階段。然而，動力轉(zhuǎn)換是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心，是轉(zhuǎn)型升級的成敗關(guān)鍵。從供給側(cè)改革視角審視當(dāng)下經(jīng)濟(jì)，就要改變由要素驅(qū)動和投資驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)增長方式，轉(zhuǎn)換為創(chuàng)新驅(qū)動，這是中國經(jīng)濟(jì)長期向好的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想和政策基礎(chǔ)。事實上，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和長期經(jīng)濟(jì)增長的動力是人力資本有效供給，而教育發(fā)展是提升人力資本供給的主要途徑。因此，供給側(cè)改革將有助于破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題，而人力資本有效供給將提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展新局面的智力支持。

長期來看，中國面臨的最大問題是人口結(jié)構(gòu)變化或人口紅利結(jié)束，同時迫于成本提高和消費者對品質(zhì)質(zhì)量提升，倒逼企業(yè)對自身工藝技術(shù)改造升級和產(chǎn)業(yè)價值鏈升級，中國今后需要依賴技能增長和技能優(yōu)勢。但是，中國宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型遭遇軟約束：高技能勞動力缺口擴(kuò)大，這給經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長埋下隱患。據(jù)人力資源和社會保障部數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，當(dāng)前技能勞動者僅占中國全部就業(yè)人員的19%，高技能人才數(shù)量還不足5%，掌握高、精、尖、缺技術(shù)的高技能人才數(shù)量更是少之又少（1），勞動力市場技能供需配置問題日益顯著。因此，依據(jù)決定判斷，判斷是基礎(chǔ)，繼而需要運用工具去解決。

值得強(qiáng)調(diào)的是，為了抵御經(jīng)濟(jì)衰退，OECD國家都紛紛致力于人力資本政策和產(chǎn)業(yè)政策，重塑其對創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長的支撐作用。技能被OECD國家稱之為“新的國際貨幣”（Fory，2013），因此OECD國家轉(zhuǎn)向致力于投資勞動力技能，配合以推動創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策。尤其是，英國政府致力于發(fā)展雇主導(dǎo)向的技能政策，來更好解決技工短缺和就業(yè)不匹配。進(jìn)而，發(fā)起一項自下而上的產(chǎn)業(yè)政策，來支持構(gòu)建企業(yè)網(wǎng)絡(luò)和協(xié)助建立有創(chuàng)造性的地方供應(yīng)鏈。本質(zhì)上，英國轉(zhuǎn)向制造業(yè)的經(jīng)濟(jì)再平衡，旨在減少貿(mào)易赤字，這又來源于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為服務(wù)業(yè)主導(dǎo)后導(dǎo)致的出口產(chǎn)品下降（Fory，2013）。但是，Buchanan et al.（2001）反對將技能政策目標(biāo)限定于單一“個人”或“企業(yè)”，而是要服務(wù)于網(wǎng)絡(luò)、體系、供應(yīng)鏈和地區(qū)。因此，替代聚焦?jié)M足單個企業(yè)技能需求的方式，需要重視評估地方技能生態(tài)系統(tǒng)中生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、供應(yīng)鏈和外包安排共同演化中技能使用的重要性。于是，公共支持需要瞄準(zhǔn)技能與創(chuàng)新實踐（例如R&D、知識產(chǎn)權(quán)與信息技術(shù)等）來幫助企業(yè)生成新的績效演化。盡管教育技能政策需要靈活地適應(yīng)雇主需要，但對于更為廣泛的教育課程投資則仍是唯一的正當(dāng)理由。不僅如此，政策制定者也需要幫助雇主來更好利用技能存量來推動生產(chǎn)力和創(chuàng)新增長。

尤其是，在國際經(jīng)濟(jì)下滑和需求萎縮的背景下，中國制造業(yè)面臨著收縮危機(jī)和轉(zhuǎn)型升級的契機(jī)。這種窘境表明：企業(yè)生產(chǎn)力最大化和管理方法升級并不是一直都是正確的選擇。世界經(jīng)濟(jì)下滑將會沖擊中國低技能和高技能的就業(yè)機(jī)會，并且低技能工人將處于長期失業(yè)的更為危險境地（OECD，2012），尤其是人工智能和先進(jìn)制造技術(shù)愈發(fā)推動高技能工作替代低技能工作。一般地，高技能勞動力常常被認(rèn)為與更強(qiáng)的創(chuàng)新能力、更高的GDP水平有重要聯(lián)系。更為重要的是，實業(yè)界和政策制定者逐漸清醒地認(rèn)識到：盡管高的隱性失業(yè)但技能短缺也極為突出。更窘迫的現(xiàn)實是，世界經(jīng)濟(jì)衰退將使得中國中小企業(yè)市場擴(kuò)張越發(fā)困難，盡管信貸供給約束是一個重要研究方向，但是中國要推動自下而上的創(chuàng)新驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)增長，需將創(chuàng)新-技能問題植根于廣闊的公共支持政策，即由技能短缺的局部問題上升到公共管理實踐與勞工工作機(jī)會“泛性失敗”的全面均衡方法。

一、人力資本的供給側(cè)追問

如何有效供給創(chuàng)新個體（或高素質(zhì)人力資本），并對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級輔之以正回應(yīng)，已經(jīng)成為國內(nèi)學(xué)者和政策制定者需要重點關(guān)注的研究領(lǐng)域之一。在供給側(cè)改革背景下，創(chuàng)新正日益成為維持和驅(qū)動中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的階段性因素。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將經(jīng)濟(jì)增長分為兩類：第一類是“斯密增長”，基于資本投入、生產(chǎn)要素的重組來推動經(jīng)濟(jì)增長；第二類是“熊彼特增長”，通過發(fā)展教育、積累人力資本來推動科技進(jìn)步。因而，對于目前中國來說，主要矛盾不是需求方面，而在社會生產(chǎn)力，或供給側(cè)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，抓住了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要矛盾，供給側(cè)改革成為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的突破口和著力點。

“熊彼特增長”和創(chuàng)新發(fā)展需要高素質(zhì)人力資本。人力資本的有效供給是供給側(cè)改革的核心，是加快實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換的根本之策，也有利于加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的核心戰(zhàn)略。誠然，人力資本供給是通過教育來實現(xiàn)的。但教育是一個非常廣闊的概念，本身包括非常多的維度。最狹義的教育，是在學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的知識、技能教育；其次，是人格操守、心理素養(yǎng)層面的教育；最后，是對生命意義的探尋、對世界看法的探究的教育。因此，教育是滿足人格發(fā)展和特殊技能的需求。但是教育又要接受現(xiàn)實檢驗，為中國國情服務(wù)。

事實上，人力資本政策與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是交互強(qiáng)化的關(guān)系。然而，中國是以中小制造企業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，缺乏技術(shù)組合能力和創(chuàng)新資源則成為中小制造企業(yè)面臨的主要障礙。但技能人員供給不足是中國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的桎梏，也是中國教育體系備受指責(zé)的顯性特征。由于制造業(yè)是中國所有行業(yè)繁榮的基礎(chǔ)，所以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新亟須換成敢有想法、不斷產(chǎn)生好想法的技能培育系統(tǒng)。對于創(chuàng)新來說，方法是新的世界，最重要的不是知識，而是思路。一般地，技能水平可分為五個等級，即最低技能、次第技能、中低級能、次高技能和最高技能。在知識經(jīng)濟(jì)時代，高技能行業(yè)就業(yè)增長最快，低技能就業(yè)增長較慢，甚至部分行業(yè)會出現(xiàn)負(fù)增長。尤其是自動化生產(chǎn)和智能化生產(chǎn)是一個全球性趨勢，技能技術(shù)進(jìn)步帶來的智能化生產(chǎn)導(dǎo)致對低技能工人需求量大幅下降。然而，中國強(qiáng)大的制造業(yè)生產(chǎn)能力是技術(shù)開發(fā)和市場拓展的基礎(chǔ)性條件，構(gòu)成了教育技能投資的政策框架。顯然，中國供給導(dǎo)向的教育技能政策無法準(zhǔn)確回應(yīng)市場需要。因而，中國教育技能培養(yǎng)體系必須改革。

值得重視的是，當(dāng)前勞動力隊伍所擁有的教育與企業(yè)雇員所需技能之間存在巨大錯位，就業(yè)難與招工難尷尬并存，阻礙中國經(jīng)濟(jì)從低端制造業(yè)向高附加值制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。這種困境表現(xiàn)在四個層面：第一，目前中高等教育無法提供合格、充足的高技能勞動者。第二，農(nóng)民工職業(yè)教育不足。第三，制度文化是當(dāng)下中國企業(yè)普遍短板。匠人精神不僅僅是一種表明的極致，也源自內(nèi)在的職業(yè)感，既把工作當(dāng)成職業(yè)，也當(dāng)成事業(yè)；既在職業(yè)中安身立命，又在事業(yè)中實現(xiàn)理想。然而，目前中國市場經(jīng)濟(jì)激烈戰(zhàn)勝了市場道德塑造。第四，寬容失敗和支持創(chuàng)新的良好環(huán)境。獨立工作或者開辦企業(yè)，這就是創(chuàng)業(yè)精神。實現(xiàn)這些目標(biāo)，年輕人需要技能和支持，也需要公共政策等方面的良好環(huán)境。

究其原因，長期以來，中國普通高校學(xué)歷教育重于技能培養(yǎng)，且許多學(xué)科設(shè)置脫離實際，從而導(dǎo)致畢業(yè)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)與制造業(yè)高端人才緊缺的現(xiàn)實困境。高校缺乏辦學(xué)自主權(quán)。同時，職業(yè)教育發(fā)展不足，面臨瓶頸問題，如社會輕視職業(yè)教育和技術(shù)技能人才的現(xiàn)象仍很普遍，職業(yè)教育管理體制不順，行業(yè)、企業(yè)參與職業(yè)教育保障機(jī)制不完善，職業(yè)教學(xué)者基礎(chǔ)能力相對薄弱等。此外，社會再教育、再培訓(xùn)機(jī)制失靈。在現(xiàn)代知識經(jīng)濟(jì)社會，知識的“半衰期”為5年，而目前終身學(xué)習(xí)是由個人自發(fā)進(jìn)行，多數(shù)社會精英階層有時間、經(jīng)歷、金錢、動力和如何繼續(xù)學(xué)習(xí)進(jìn)修，而那些最需要與時俱進(jìn)地適應(yīng)社會和科技發(fā)展的中下層技術(shù)工人則無法順利實現(xiàn)再培訓(xùn)而導(dǎo)致利益受損。最后，終身學(xué)習(xí)的政策和觀念沒有形成，會導(dǎo)致部分低學(xué)歷失業(yè)風(fēng)險加大，且失業(yè)很難再回到勞動力市場。

總之，人口結(jié)構(gòu)變化、國內(nèi)消費升級、企業(yè)技術(shù)多變、“互聯(lián)網(wǎng)+”的新機(jī)遇和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展“微觀之變”的集中體現(xiàn)和“宏觀之困”的轉(zhuǎn)型方向。只有通過加強(qiáng)教育和培訓(xùn)實現(xiàn)人力資本深化，激發(fā)全要素勞動生產(chǎn)率增長潛力，創(chuàng)造新的人口紅利（李蘭冰、劉秉鐮，2015）。因為產(chǎn)業(yè)要升級，人才供給必須逐漸高端化。供給創(chuàng)造需求，最典型的是技術(shù)變化和帶來需求改變。進(jìn)而，加快形成以創(chuàng)新為主要引領(lǐng)和支撐的經(jīng)濟(jì)體系和發(fā)展模式，實現(xiàn)發(fā)展動能轉(zhuǎn)換，踐行新發(fā)展理念，加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。這需要教育戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，這涉及長期的承諾，并切實影響企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)與競爭能力的積累。

二、供給導(dǎo)向和需求導(dǎo)向人力資本政策的批判

創(chuàng)新意味著能夠在相當(dāng)長時期內(nèi)持續(xù)地產(chǎn)生價值。事實上，這又取決于能夠?qū)?yīng)著產(chǎn)品和勞務(wù)的有效供給，而更深層的需要適合的人力資本。因此，科學(xué)識別外部創(chuàng)新源、創(chuàng)新能力和創(chuàng)新績效的內(nèi)在關(guān)聯(lián)（李武威，2015），深入挖掘創(chuàng)新源泉、培育創(chuàng)新能力和建立創(chuàng)新合作聯(lián)盟體系對于中國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展具有重要作用。

（一）供給導(dǎo)向人力資本政策的批評

一般地，傳統(tǒng)學(xué)校主導(dǎo)教育技能供給的供給側(cè)方法，其所設(shè)立的教育培訓(xùn)課程主要根據(jù)學(xué)生需求、學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、政府指示而形成，缺乏雇主需要的重要涉入。OECD國家轉(zhuǎn)變教育技能政策是由于對政府——官僚中心規(guī)劃教育技能政策的不滿。OECD國家的政策制定者逐漸認(rèn)識到要重視早期教育，早期高質(zhì)量的教育是終身學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)，OECD PISA（Program for International Student Assessment，國際學(xué)生評估計劃）調(diào)查發(fā)現(xiàn)：學(xué)前教育對學(xué)生后期的教育績效具有重要影響。在針對該計劃的研究中，15周歲的學(xué)生參加學(xué)前教育的表現(xiàn)要優(yōu)于沒有參加學(xué)前教育的學(xué)生，甚至控制家庭經(jīng)濟(jì)社會背景后結(jié)果也是一樣（OECD，2011）。研究表明：如果學(xué)習(xí)過程中伴隨著其他形式的后期修正，對弱勢學(xué)生的學(xué)前干預(yù)就最為有效（Cunha&Heckman，2010）。因此，教育部門幫助學(xué)生獲取基本技能是發(fā)揮教育重要作用的首要目標(biāo)，這要求公共部門需要長期戰(zhàn)略規(guī)劃來解決勞動市場排斥的根源。不但基本的軟技能需要持續(xù)的公共投資，而且高水平的技能，如革新、創(chuàng)新和冒險能力也需要持續(xù)的公共投資。這些技能對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和生產(chǎn)力提升也越來越重要。

尤其是，知識經(jīng)濟(jì)背景下服務(wù)業(yè)與制造業(yè)的邊界正在瓦解。服務(wù)業(yè)部門具有增強(qiáng)型的交流溝通技能和適應(yīng)消費者需求的能力，而制造業(yè)的比較優(yōu)勢是更好設(shè)計、創(chuàng)造性、定制產(chǎn)品。OECD國家人均收入增長產(chǎn)生高質(zhì)量的和更個性化的產(chǎn)品與服務(wù)需求，更加重視種類和新穎性，即為多樣化品質(zhì)生產(chǎn)（Toner，2011）。多樣化品質(zhì)生產(chǎn)需要勞動力具備相應(yīng)的技術(shù)能力和寬廣的問題解決、創(chuàng)造性、團(tuán)隊合作以及交流技能。這些技能才能保證工廠車間發(fā)生革新，并促使工人能夠調(diào)整產(chǎn)品和服務(wù)來滿足現(xiàn)存的和潛在的顧客需求，也為企業(yè)提供有效變革反饋，觸發(fā)對應(yīng)部門響應(yīng)以相關(guān)解決方案或思路。因此，當(dāng)今經(jīng)濟(jì)需要技術(shù)技能和通用技能的特殊結(jié)合——“T”形技能，“T”的“豎畫”代表學(xué)科（專業(yè)）知識，“橫畫”代表領(lǐng)導(dǎo)能力和交流能力（Levi，2012）。但是，革新和創(chuàng)造性不是由培訓(xùn)獲取的能力，而是來自年輕人廣泛接觸教育和培訓(xùn)課程。事實上，人們追求有興趣的主題或工作，才是最有革新性和創(chuàng)造性的。

（二）需求導(dǎo)向人力資本政策的質(zhì)疑

企業(yè)應(yīng)該發(fā)揮更強(qiáng)的作用來設(shè)計和規(guī)劃教育創(chuàng)新與技能政策，這需要教育與培訓(xùn)更加反映特定產(chǎn)業(yè)的需求，如德國的學(xué)徒制。德國學(xué)徒制培訓(xùn)體系被視為是經(jīng)濟(jì)持續(xù)強(qiáng)勁不可或缺的組成部分。但是雇主導(dǎo)向的教育創(chuàng)新方法需要植根于廣闊的地方技能政策之中，同時也意味著地方政府可以進(jìn)一步協(xié)助雇主更有效地利用工人技能。事實逐漸證實，某地推動生產(chǎn)力發(fā)展僅僅回應(yīng)雇主技能需要是不夠的，而且工人技能需要充分利用（Payne&Keep，2011）。

更值得關(guān)注的是，地區(qū)經(jīng)濟(jì)存在著巨大差異，不但表現(xiàn)在教育技能供給方面（擁有技能和資歷的工人人數(shù)），而且在教育技能需求方面（雇主尋求和使用何種技能的迫切程度），可以劃分為四個不同類別：高技能均衡地區(qū)、技能缺口與短缺地區(qū)、技能剩余地區(qū)和低技能均衡地區(qū)，見圖1。左上角的“技能缺口和短缺地區(qū)”不能滿足雇主需要，而左下角的“低技能均衡地區(qū)”則低技能的工人供應(yīng)和低技能的雇主需要，導(dǎo)致無法采用新技術(shù)和適應(yīng)不斷變化的市場，例如農(nóng)村地區(qū)；右下角的“技能剩余地區(qū)”提供低技能和低收入的就業(yè)崗位，使得獲得教育的工人超出勝任的工作或者選擇自愿失業(yè)，尤其是缺乏流動的勞動力市場。如果雇主僅僅尋求低層次技能的勞動者，雇主導(dǎo)向的教育培訓(xùn)將無助于本地生產(chǎn)力提升。因此，跨向高技能均衡地區(qū)需要雇主導(dǎo)向的教育培訓(xùn)與雇主充分利用本地勞動力的雙向高度融合。

事實上，雇主導(dǎo)向的教育技能政策（如學(xué)徒制）也招致反對見解。如果企業(yè)可以支持自我培訓(xùn)，而使用公共資助來直接適應(yīng)雇主需要的培訓(xùn)是不合適的。一是面臨創(chuàng)造企業(yè)福利的風(fēng)險，企業(yè)將依賴公共部門資金支持來培訓(xùn)；公共資金用來支持產(chǎn)業(yè)可以自我提供的培訓(xùn)，這是一個重負(fù)。二是雇主未能投資通用技能或者“軟”技能，例如交流技能、守時、禮貌、冒險精神和創(chuàng)新性，盡管事實上這是企業(yè)迫切需要技能。三是雇主導(dǎo)向的教育培訓(xùn)往往聯(lián)系一系列潛在的市場失?。∣ECD，2012），這不應(yīng)是占優(yōu)的教育和培訓(xùn)政策。尤其是，雇主傾向短期方法來提升技能。這與企業(yè)只有有限動力來投資“普通公共物品”有關(guān)。教育培訓(xùn)通用技能常常具有高度外部性，或者會給其他非直接投資這種教育培訓(xùn)的第三者帶來受益。因此，企業(yè)協(xié)會協(xié)助企業(yè)資金支持共同利益相關(guān)的教育培訓(xùn)課程是一個替代選項，如意大利服裝產(chǎn)業(yè)集群。

更為重要的是，區(qū)分創(chuàng)新激勵和創(chuàng)新動力非常重要。雇主可以提供獎金創(chuàng)造激勵來促進(jìn)創(chuàng)新，但是獲自有創(chuàng)新動機(jī)工人的收益會更多。尤其是，創(chuàng)造動力和強(qiáng)烈革新的愿望對面臨勞動力市場排斥的工人尤為重要，往往激發(fā)帶有冒險精神的創(chuàng)新能力。一項針對OECD國家少數(shù)民族年輕人進(jìn)取心的研究表明，角色聯(lián)系模型的課程和獲自行業(yè)成功導(dǎo)師的“示范效應(yīng)”是特別有效的引發(fā)創(chuàng)新動機(jī)的方式（Froy，2013）。同時，年輕人擁有的特定職業(yè)激情也有助于他們戰(zhàn)勝制度和社會障礙來獲取成功。

總之，人力資本政策與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是交互強(qiáng)化的關(guān)系，技能政策不能囿于供給導(dǎo)向的官僚主義思維，也不能狹隘地關(guān)注當(dāng)前雇主技能需要，反而要特別重視廣闊的教育與培訓(xùn)課程的持續(xù)公共投資。同時，技能政策要協(xié)助雇主提升技能勞動力利用和充分吸收工人組織的反饋，政策制定者也需要有效的制度安排來推動人力資本政策落地實施。

三、“泛性失敗”與人力資本有效供給的系統(tǒng)治理

來自供給導(dǎo)向和需求導(dǎo)向的單向努力都無助于解決勞動力市場均衡性，并帶來創(chuàng)新動力缺乏、經(jīng)濟(jì)增長潛力不足和宏觀教育技能干預(yù)政策失效的全面失敗，這使得人力資本供給擁有巨大機(jī)會成本和政策選擇收益。通常，通用知識或者軟技能不能輕易由短期微小的課程來實現(xiàn)，而短期微小課程又是快速滿足雇主所需，這也逐漸被認(rèn)為是個人早期最有效的學(xué)習(xí)方法。與此同時，盡管識別和建立特殊技能有助于個人工作生涯，雇主導(dǎo)向的教育技能政策常常被批評為“勞動力是消極的技能培訓(xùn)的接受者”。

事實上，塑造特定產(chǎn)業(yè)技能，這會導(dǎo)致區(qū)域鎖定。公共支持建立廣泛適用才能的技能培訓(xùn)，對于保證經(jīng)濟(jì)多樣性非常重要。過去經(jīng)驗表明，未來經(jīng)濟(jì)增長可能來自于一種產(chǎn)品或市場的側(cè)面，這又是當(dāng)前誰也無法預(yù)見的（Froy，2013）。經(jīng)濟(jì)多樣性對于抵御經(jīng)濟(jì)沖擊極為重要，生成跨部門的交互作用——創(chuàng)意，有助于革新（Jacobs，1969）。Glaeser et al.（1992）分析了美國300個城市樣本，表明依照人口和收入增長表現(xiàn)最好的城市是最富有經(jīng)濟(jì)多樣性的城市。因此，地方教育培訓(xùn)課程需要設(shè)定得足夠廣泛來允許人們發(fā)展技能，這會催生新增長部門和適應(yīng)新變化。

雇主導(dǎo)向的教育技能培訓(xùn)方法需要根植于地方廣泛的技能政策之中，因此地方政府迫切需要幫助雇主有效利用工人技能存量。美國形成大學(xué)與學(xué)院——雇主導(dǎo)向的靈活反應(yīng)教育系統(tǒng)、機(jī)會集識別和聯(lián)盟發(fā)展的技能-產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新互動機(jī)制，其關(guān)鍵是擁有靈活的就業(yè)與教育技能培訓(xùn)系統(tǒng)，大學(xué)與學(xué)院能夠快速適應(yīng)新的教育技能培訓(xùn)需求。這種靈活性之所以成為可能，是由于不存在全國范圍內(nèi)通用的培訓(xùn)課程，只有少量聯(lián)邦政府支持資金——CTE（職業(yè)和技能教育，Career and Technical Education）。這意味著教育技能培訓(xùn)常常是地方政府掌控的。

人們能夠?qū)⒆陨砑寄芎筒湃A與地方勞動力市場相匹配，也是非常重要的，而健全的職業(yè)生涯建議系統(tǒng)是至關(guān)重要的。在許多OECD國家，缺乏清晰的基于本地的成人職業(yè)指導(dǎo)（OECD，2012）。然而，在美國和加拿大已經(jīng)開發(fā)了有用的方法——“職業(yè)集”。在2000年，美國聯(lián)邦教育部發(fā)起一個全國“職業(yè)集”清單，詳細(xì)繪制了16個就業(yè)領(lǐng)域所需技能，涵蓋了制造業(yè)、運輸業(yè)、物流配送業(yè)（Hamilton，2012）。這個清單有助于提示潛在工人本地勞動力市場可利用的機(jī)會寬度，也為人生不同時點上轉(zhuǎn)換工作提供可利用的建議。

值得重視的是，投資教育技能與創(chuàng)新發(fā)展需要許多地方機(jī)構(gòu)參與協(xié)同治理來推動自下而上的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，見圖2。第一，學(xué)校是為未來勞動力提供教育和培訓(xùn)的關(guān)鍵角色，不僅開發(fā)學(xué)生的通用知識（或技能），可塑性越來越被企業(yè)雇主所重視，而且聯(lián)系著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此一項有效的長期策略是持續(xù)提供廣泛課程來支持可遷移性和經(jīng)濟(jì)多樣性。美國許多學(xué)校都努力讓所設(shè)課程對接本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，譬如將教育聚焦到地方經(jīng)濟(jì)集群。中國學(xué)校教育體系脫離實際也是導(dǎo)致創(chuàng)新不力的一個癥結(jié)。第二，大學(xué)和學(xué)院是重要工具。大學(xué)和學(xué)院一旦充分根植于地方經(jīng)濟(jì)，有助于促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)更好接入與利用高技能勞動力。地方性大學(xué)和學(xué)院開展應(yīng)用研究有利于幫助本地企業(yè)升級產(chǎn)品與革新商業(yè)策略（verma，2012）。第三，工會是重要的三方合作機(jī)構(gòu)之一，有利于提升產(chǎn)品質(zhì)量和勞動生產(chǎn)力，積極推動勞動力技能高效利用。第四，企業(yè)主聯(lián)盟和貿(mào)易聯(lián)盟尤其具有價值，有助于協(xié)調(diào)中小企業(yè)共同分擔(dān)培訓(xùn)成本，分享創(chuàng)新與技術(shù)發(fā)展的投資成本。企業(yè)策略性聯(lián)盟對于中國中小企業(yè)的模仿創(chuàng)新、檸檬市場和貿(mào)易比價的窘境擺脫來說尤其具有現(xiàn)實探索意義。為了創(chuàng)造有效的中國中小企業(yè)網(wǎng)絡(luò)，一個重要維度是建立信任型企業(yè)聯(lián)盟和社會資本，共享區(qū)域品牌來開發(fā)全球市場。同時，基于信任的行為往往能夠推動高水平的智力交互、開發(fā)性實驗和共同學(xué)習(xí)，這對于創(chuàng)新和基于知識的經(jīng)濟(jì)活動獲取商業(yè)成功非常重要。進(jìn)而，地方政府和經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)需要激發(fā)技能供給和技能需求的相互交流，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)常?？紤]“工作產(chǎn)出”。尤其是，由于帶來高附加值和高技能水平就業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略常常聚焦到“贏家部門”。值得反思的問題是，“贏家部門”僅僅占地方經(jīng)濟(jì)與就業(yè)很小比重，因此幫助低技能部門提升生產(chǎn)力與創(chuàng)新質(zhì)量也非常重要。第五，就業(yè)服務(wù)涉及提供就業(yè)信息與機(jī)會，提升勞動力整個職業(yè)生涯的預(yù)期。同時，考慮到就業(yè)、教育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的政策制定者都是相互隔絕的來設(shè)立自身政策目標(biāo)，而教育技能政策是一個內(nèi)在跨部門的問題，因此制度和部門的聯(lián)合極具挑戰(zhàn)性。這樣的聯(lián)合才能減少重復(fù)、加速實施和最大化規(guī)模經(jīng)濟(jì)，推動聯(lián)合解決與實現(xiàn)共同目標(biāo)。

總之，政策制定者需要將人力資本政策根植于地方技能供給和技能需求，來推動利用與管理人力資本，促進(jìn)創(chuàng)新。譬如鼓勵知識密集型企業(yè)實施多樣化策略和向內(nèi)投資，帶動技能需求。同時，中小制造企業(yè)發(fā)展?jié)u進(jìn)創(chuàng)新或“微創(chuàng)新”（2），更好利用工人“干中學(xué)”獲得的決斷力與解決問題能力，促進(jìn)新知識產(chǎn)生，幫助現(xiàn)存企業(yè)進(jìn)入知識密集型生產(chǎn)過程，快速反映顧客需要，提升企業(yè)績效，進(jìn)而挖掘重要的創(chuàng)新機(jī)會。不僅高技能的勞動力，而且普通工人都參與價值創(chuàng)造，都是創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)重組的積極角色。尤其是，企業(yè)聯(lián)合共同投資來提供教育培訓(xùn)和實施共同設(shè)計產(chǎn)品的市場戰(zhàn)略，如北意大利的里維拉德爾布倫塔地區(qū)。進(jìn)而，有效的政府支持包括：提供指導(dǎo)與技術(shù)幫助，促進(jìn)企業(yè)更好地利用工人與適用性技術(shù)；提供資金支持管理者和員工的管理培訓(xùn)；創(chuàng)造聯(lián)盟幫助建立區(qū)域質(zhì)量品牌；協(xié)助接入“耐心資本”促進(jìn)企業(yè)長期投資；公共采購支持質(zhì)量驅(qū)動的供應(yīng)鏈，促進(jìn)企業(yè)長遠(yuǎn)投資員工與生產(chǎn)力提升。因此，公共政策制定者需要全面構(gòu)建教育-就業(yè)-創(chuàng)新-經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合作關(guān)系。

四、結(jié)論與政策建議

溯本求源，人力資本投資推動從下到上的創(chuàng)新發(fā)展是一個復(fù)雜的過程。政策制定者需要開發(fā)廣闊的技能策略，幫助勞動力建立基本與通用技能，支持長期經(jīng)濟(jì)增長和生產(chǎn)力提升的技能多樣性需要。教育技能政策對產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新績效具有巨大貢獻(xiàn)，幫助企業(yè)接入所需的高素質(zhì)人力資本，也刺激寬泛的人力資本豐富支持的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這對于當(dāng)今知識經(jīng)濟(jì)尤為重要。增加教育技能水平可以幫助企業(yè)提升利用與管理技能的方法，也是刺激產(chǎn)業(yè)更有創(chuàng)新性與革新的重要工具。教育技能政策需要旨在滿足產(chǎn)業(yè)需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先導(dǎo)向，但是也需要明確，學(xué)習(xí)者不僅僅是教育培訓(xùn)的消極接受者，而且是帶有興趣和天賦的積極分子。增加教育培訓(xùn)供應(yīng)來支持革新和創(chuàng)新，幫助勞動力建立自己才能，更好地與地方就業(yè)機(jī)會匹配，勞動力技能得到充分利用都是非常重要的。為了創(chuàng)造更有生產(chǎn)力和創(chuàng)新性的產(chǎn)業(yè)，所有層次的技能都將是重要的，從高技能管理到工廠工人，尤其是勞動力有自我判斷權(quán)改造生產(chǎn)過程與生產(chǎn)方式。盡管基于部門的發(fā)展戰(zhàn)略已證明是非常有效的，但是最終建立經(jīng)濟(jì)多樣性對未來發(fā)展韌性與創(chuàng)新性尤為重要，要推動多樣化經(jīng)濟(jì)發(fā)展和豐富的供應(yīng)鏈。因此，教育技能政策要涵蓋廣泛的和靈活的教育培訓(xùn)課程，地方政府要支持戰(zhàn)略伙伴發(fā)展與合作網(wǎng)絡(luò)，來實現(xiàn)自下而上的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。研究結(jié)論具有多方面的政策含義，可采取的措施有：

1.創(chuàng)新供給和培育適合的人力資本。制造業(yè)成本上升、產(chǎn)能過剩與外需低迷是目前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的中國難題。未來關(guān)注點將集中在質(zhì)量、品牌、研發(fā)、國際競爭力等方面，推動工業(yè)價值鏈的中高端提升和勞動生產(chǎn)率提升。因此，基礎(chǔ)研究是原始創(chuàng)新的根基，也是產(chǎn)品和裝備升級的支撐，國家核心競爭力要靠基礎(chǔ)研究。同時，為逐步趕上創(chuàng)新型國家，我們必須調(diào)整教育結(jié)構(gòu)，努力提高高等教育質(zhì)量，大力發(fā)展中等職業(yè)教育 。

2.逐步放開高校辦學(xué)自主權(quán)，構(gòu)建“三位一體”的職業(yè)教育體系。在高校擁有充分自主權(quán)的情況下，激發(fā)辦學(xué)活力。由市場來主導(dǎo)教育轉(zhuǎn)型改革，許多難題都將迎刃而解。應(yīng)該給予大學(xué)更多自由以使其根據(jù)市場需求制定課程計劃，緊盯產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，與市場形成無縫對接。要針對中國制造業(yè)高端人才不足的短板，打通和發(fā)展職業(yè)教育—高等教育—研究生教育的培養(yǎng)教育體系，加強(qiáng)制造業(yè)人才培養(yǎng)。

3.大力發(fā)展職業(yè)技能教育，聚焦質(zhì)量提升。第一，提高對技術(shù)技能人才和職業(yè)教育重要性的認(rèn)識，明確行業(yè)、企業(yè)和社會力量在職業(yè)教育中的地位和作用。現(xiàn)在中國社會對技能型人才重視程度還不夠，這是非常致命的。因此，需要全社會尊重技術(shù)，推進(jìn)技術(shù)認(rèn)證體系，發(fā)揚工匠精神。第二，健全職業(yè)教育投入保障機(jī)制，堅持教育的公共性，促進(jìn)“全納”與公平。第三，提高技術(shù)技能人才的經(jīng)濟(jì)待遇和社會地位。教育投資的機(jī)會成本取決于當(dāng)前能夠找到的工作、崗位技能要求以及工資水平，而教育回報則取決于完成教育后所面臨的就業(yè)機(jī)會、崗位技能要求和工資水平（張川川，2015）。第四，支持產(chǎn)教融合，深化校企合作。第五，堅持政府推動，形成協(xié)同治理。

4.政府應(yīng)積極推出國民繼續(xù)教育新計劃，創(chuàng)建學(xué)校教育-在職繼續(xù)學(xué)習(xí)的人力資本提升框架，培養(yǎng)人才終生學(xué)習(xí)的興趣和能力。第一，構(gòu)建政府、企業(yè)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和個人的合作計劃，努力實現(xiàn)再培訓(xùn)與再教育學(xué)有所用、觸手可及和負(fù)擔(dān)得起。政府公共支持“互聯(lián)網(wǎng)+”（或移動互聯(lián)網(wǎng)）的新模式培訓(xùn)，用更有效、更簡單、更廉價的方式，對青年進(jìn)行長期大規(guī)模培訓(xùn)，這非常具有挑戰(zhàn)性。第二，繼續(xù)開展職工學(xué)歷教育補(bǔ)助項目，完善職工教育網(wǎng)絡(luò)化工程，重點突出學(xué)歷教育、技能培訓(xùn)和通用知識培訓(xùn)項目，擴(kuò)大免費教育資源的覆蓋面。

5.營造適宜創(chuàng)新的供給環(huán)境和微創(chuàng)新思維。創(chuàng)造力蘊含了四個要素：創(chuàng)造個體、創(chuàng)造環(huán)境、創(chuàng)造過程和創(chuàng)造產(chǎn)品。其中最重要的要素是創(chuàng)造個體。創(chuàng)造個體既包括與生俱來的某些創(chuàng)造性的天賦特質(zhì)，更包括后天社會化習(xí)得和發(fā)展的與創(chuàng)造性有關(guān)的人格特質(zhì)，如獨立思考、質(zhì)疑和批判性等。其次是創(chuàng)造環(huán)境，又會反作用與創(chuàng)造個體，是需要提供創(chuàng)造時所需的資源，包括對錯誤和異端的容忍，團(tuán)隊的協(xié)作與支持，而不僅僅是劃撥多少經(jīng)費，配置多少高精尖的設(shè)備儀器。創(chuàng)造過程和創(chuàng)造產(chǎn)品是前兩者具備后的結(jié)果。因此，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長要靠企業(yè)內(nèi)部創(chuàng)新（3），要致力于微創(chuàng)新思維。任何自我微小進(jìn)步都是創(chuàng)新，微創(chuàng)新更應(yīng)得到公共政策和社會資本的重視?，F(xiàn)在中國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在重新配置資源，短期內(nèi)能促進(jìn)投資，而長期可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長還需靠企業(yè)內(nèi)部創(chuàng)新，去創(chuàng)造新商品和新方法，創(chuàng)造更好的生產(chǎn)方式，通過微創(chuàng)新來順利實現(xiàn)比較優(yōu)勢的快速變遷。

注釋：

（1）十三五”時期技能人才大有可為——專訪中國人事科學(xué)研究院黨委書記、副院長、研究員唐志敏，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201608/t20160809_245112.html。

（2）騰訊的微創(chuàng)新廣為人知，這也是中國企業(yè)技術(shù)突圍的現(xiàn)實典范，也提供了比較優(yōu)勢變遷的路徑借鑒。

（3）相對形式是外部探索，如開發(fā)新市場等。

參考文獻(xiàn)：

[1]Buchanan et al.. Beyond flexibility：skills and work in the future[R].Sydney：Board of Vocation Education and Training，2001.

[2]Cunha F. ， Heckman J.. Investing in our young people[J].NBER working paper，2010，（16201）.

[3]Fory F.. Global policy developments towards industrial policy and skills：skills for competitiveness and growth[J].Oxford Review of Economic Policy，2013，29（2）：344-360.

[4]Glaeser E. et al. Growth in cities[J].Journal of Political Economy，1992，100（6）：1126-52.

[5]Hamilton V.. United States Career Pathway and Cluster Skill Development：Promising Models[J].OECD LEED Programme Working Paper，2012（6）.

[6]Jacobs J.. The Economy of cities[M].New York：Random House，1969.

[7]Levi C.. Future innovation needs T shape skills[J].Blog post，2012，（7）.

[8]OECD.Innovation Union Scoreboard[R]. OECD Publishing，2011.

[9]OECD. Better Skills，Better Jobs，Better Lives：The OECD Skills Strategy[R].Paris：OECD Publishing，2012.

[10]Payne J. ， Keep E.. One step forward，two steps back？Skills policy in England under the coalition government[J].Cardiff ESRC Center on Skill，Knowledge and Organizational Performance，2011.

[11]Toner P.. Workforce skills and innovation：an overview of major themes in the literature [J].OECD Science，Technology and Industry working paper，2011.

[12]Verma A.. Skills for competitiveness：country report for Canada[J]. OECD LEED Programme Working Paper，2012.

[13]李蘭冰，劉秉鐮.中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長績效、源泉與演化：基于要素分解視角[J].經(jīng)濟(jì)研究，2015，（8）：58-72.

[14]李武威.外部創(chuàng)新源、創(chuàng)新能力與企業(yè)創(chuàng)新績效關(guān)系研究[J].企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2015，（4）：44-50.

[15]李揚，張曉晶.“新常態(tài)”：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯與前景[J].經(jīng)濟(jì)研究，2015，（5）：4-19.

[16]張川川.“中等教育陷阱”？[J].經(jīng)濟(jì)研究，2015，（12）：115-127.

（責(zé)任編輯 吳曉妹）