集成平臺與創(chuàng)新引擎：政府與社會組織協(xié)作治理的實踐

許文文

摘要：文章從H市J區(qū)K街道“凱益薈”及Y基金會“雙師教學”兩個典型案例中總結出兩種政社協(xié)作治理的典型模式——集成平臺模式與創(chuàng)新引擎模式，并得到如下啟示：政府失靈與社會組織失靈、政社協(xié)同增效決定了政社協(xié)作的必要性；資源交換、利益耦合、價值認同是促成政社協(xié)作有效運行的關鍵所在；政府應當充分利用絕對的權威地位、資源整合、資金規(guī)模等方面的優(yōu)勢搭建集成平臺，整合社會組織資源參與社會治理；社會組織應當發(fā)揮自身靈活性和專業(yè)性，勇做創(chuàng)新引擎，以有效的社會問題解決方案撬動政府資源。

關鍵詞：政社協(xié)作治理；集成平臺模式；創(chuàng)新引擎模式；資源交換；利益耦合；價值認同

中圖分類號：C912.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）04-0134-005

“政社關系”長久以來都是中西方研究者關注的焦點問題。我國社會治理中的“政社合作”發(fā)生在改革開放之后。社會組織作為我國社會的新成員，發(fā)展迅速，已經(jīng)成為我國公共治理中一股不可忽視的力量。以政府與社會組織在合作過程中的互動關系為分類維度，政社合作可以被分為兩大類——政府購買與“協(xié)作治理”。[1]其中，政府購買僅僅是一種資源流動[2]，主要目的在于縮減政府規(guī)模，將一部分公共物品和服務的提供交由社會組織承擔，政府與社會組織之間的互動關系十分簡單。而在協(xié)作治理中，政府和社會組織會基于共同利益、共同問題、共同需要而產生集體行動和協(xié)作伙伴式的互動關系。[3]本項研究所關注的是后一種政社合作方式——協(xié)作治理。

一、概念界定與文獻回顧

（一）概念界定

本文采用“協(xié)作治理”這一概念是為了區(qū)別于“合作治理”。國外學者給出的合作治理定義是：“一個或多個公共部門與非政府部門一起參與正式的、以共識為導向的、商議的，旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共事務或資產的治理安排?！?[4]中國學者認為“在合作治理中，參與到治理過程中的每一個治理主體都能夠平等地在治理活動中發(fā)揮其應有的作用，對于關涉到公共利益的每一項公共事務，都能夠平等地發(fā)表意見和積極地采取合作行動?！盵5]可見，參與主體的平等、共享裁量權[6]是合作治理一個十分重要的特征。然而，政府的絕對權威地位、社會組織的初級發(fā)展狀態(tài)決定了現(xiàn)階段發(fā)生在中國的政社合作不可能完全實現(xiàn)參與主體的平等，因而，郭道久提出的“協(xié)作治理”[7]的概念更加適合描述中國社會治理中的政社協(xié)同。協(xié)作治理不強調主體間的平等，僅強調多元主體按照一定的規(guī)則發(fā)揮各自的特定作用。

（二）文獻回顧

對我國政府與社會組織協(xié)作治理的研究可以分為兩大視角三個方面：一是理論分析視角。其中有些研究成果著重于以已有的理論為基礎分析我國政社協(xié)作治理的生成機制，有些研究成果聚焦于分析我國政社協(xié)作治理的運作機制。圍繞政社協(xié)作治理的生成機制，汪錦軍認為政府與社會組織的良性互動依賴一系列的環(huán)境條件，政府需要順應社會規(guī)律小心翼翼介入社會，以使社會良性發(fā)展；社會需要社會資本、自主性和參與的有機結合。[8]政府與社會組織協(xié)作治理應當在邏輯條件、環(huán)境條件、操作條件三個層次的條件都滿足的條件下才能發(fā)生。[9]相較于生成機制，更多的學者關注政社協(xié)作治理的運行機制，例如曹姣星[10]、汪錦軍[3]等都根據(jù)自己的分類標準從理論視角對政社協(xié)作治理的運作方式進行了分類。此外，還有一部分研究從實踐分析的視角討論政社協(xié)作的運行機制。

二、研究設計

（一）描述框架

本文的研究方法為案例研究，將在案例研究過程中關注案例在如下指標中的表現(xiàn)：

指標1：協(xié)作治理的發(fā)起者和主導者。在政社協(xié)作中，無論二者在地位上是否平等，或是政府，或是社會組織，一定有一類主體最先提出協(xié)作需求，也一定有一類主體主導著整個協(xié)作的過程。

指標2：協(xié)作治理中各主體的利益訴求。在大部分協(xié)作治理中，參與主體的利益都是相互依賴的。[11]當然，在政府與社會組織兩者的地位極其不平等時，行政強制力也可以讓協(xié)作在兩者利益分離的情況下發(fā)生。

指標3：協(xié)作治理中各主體的資源供應。在協(xié)作治理中，無論是政府還是社會組織都會在其中貢獻自己的資源，而所提供資源的豐富性和稀缺性也決定了其在協(xié)作治理中所承擔的角色。

指標4：政府和社會組織在協(xié)作中的聯(lián)結紐帶?！奥?lián)結紐帶”是指把各類參與主體聯(lián)結在一起的“黏合劑”。體現(xiàn)到協(xié)作治理中，政府與社會組織的協(xié)作或憑借政府權威，或通過利益交換，或基于價值認同。

（二）案例選擇及數(shù)據(jù)來源

“協(xié)作治理的發(fā)起者和主導者”由政府還是社會組織擔任在很大程度上影響政社協(xié)作在描述框架中其余指標中的表現(xiàn)，因此本文選擇該指標作為案例選擇的維度，也就是說選擇“由政府發(fā)起并主導的政社協(xié)作治理”和“由社會組織發(fā)起并主導的政社協(xié)作”兩類案例。根據(jù)案例研究所遵循的“目的性抽樣”（Purposively Sampling）原則，本文基于三個標準選取H市J區(qū)社會組織管理服務中心“凱益薈”和Y基金會的“雙師教學”公益項目為研究樣本：（1）案例是政社協(xié)作治理中取得顯著成果、具有代表性的事件；（2）案例得到業(yè)界、學界及媒體的廣泛關注，可獲取豐富的二手資料；（3）事件便于實地觀察，可獲取一手資料。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）政府發(fā)起并主導的政社協(xié)作治理

1.在“凱益薈”案例中，協(xié)作治理的發(fā)起者和主導者是H市J區(qū)的政府，其利益訴求是借助社會組織的力量為K街道居民提供多元的、高質量的公共服務，以彌補基層政府及社區(qū)人力資源和專業(yè)能力的不足。通過實地調研，可以總結出“凱益薈”出現(xiàn)的邏輯：居民需求快速增長→政府職能主動調整→基層政府及社區(qū)人員配備不足、專業(yè)素養(yǎng)不夠→“凱益薈”成立。

“凱益薈”成立之前，K街道工作人員對居民進行了公共服務需求調研，調研結果發(fā)現(xiàn)，居民對助老服務、殘疾人服務、文化體育服務、青少年托管服務、志愿者服務等服務有著極強的需求。

“很長一段時間，基層政府對居民的這些公共服務需求是忽視的，對社區(qū)工作人員也沒有要求?！保▌P益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

“居民的需求都是在新的時期新出現(xiàn)的，政府還未來得及一一應對?！保↗區(qū)領導LYJ）（訪談資料XWW-20141208-LYJ）

伴隨著政府職能改革，地方財政實力增強，社區(qū)居民的新增需求逐漸受到重視，政府開始主動回應居民的各項需求。

“現(xiàn)在，對居民需求的回應成為了社區(qū)工作人員績效考核的重要指標。”（凱益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

盡管政府開始重視對居民社會需求的回應，但在“小政府、大社會”理念的指導下，基層政府及社區(qū)所獲得的人力資源無論在數(shù)量上還是在專業(yè)能力上都十分缺乏。面對日益多元的居民需求，基層政府及社區(qū)雪上加霜。

“盡管上級政府已經(jīng)開始力求打造小政府、大社會形態(tài)的服務型政府，但我們社區(qū)仍然處于事事包辦的狀態(tài)。我們的社區(qū)非常強大，擁有著三位一體的治理結構，社區(qū)內部包括黨委、居委會和公共服務站。黨委統(tǒng)攬全局，居委會主管居民自治，公共服務站負責為居民提供計生、衛(wèi)生、城管、綜治、醫(yī)保、養(yǎng)老、就業(yè)等全方位的一站式服務。但與這一治理結構相反的是，上級政府分配給社區(qū)的人力資源十分有限，這就造成了社區(qū)自身不可能提供周全專業(yè)的服務?！保▌P益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

當前K街道下轄社區(qū)固定工作人員僅有10人左右，每個人都承接多項管理職能，身兼數(shù)職，例如有的工作人員既承擔社會保障又做文體專員，既負責婦聯(lián)工作又處理計生等。

在政府面臨上述困境的同時，越來越多的社會組織以不同的形式出現(xiàn)，這些社會組織大多只在某一個領域活動，因此與政府相比具有專業(yè)優(yōu)勢。

“政府承擔了太多的職能，但是政府并不專業(yè)，公共服務的提供效果很難令民眾滿意。因此，政府拿經(jīng)費養(yǎng)人，不如拿經(jīng)費辦事，將很多想做但做不好的事情交給社會組織。此種方式不僅能夠解決公共服務的提供問題，還有助于緩解官民沖突。因為，如果政府沒有做好，居民會認為政府無能，但是如果社會組織做得不好，居民可以提意見讓政府對其進行監(jiān)督，督促社會組織改進，避免了居民和政府之間的直接摩擦?！保↗區(qū)領導LYJ）（訪談資料：XWW-20141208-LYJ）

2.H市J區(qū)政府利用利益激勵的方式吸引社會組織加入“凱益薈”。在協(xié)作中，政府為街道內社會組織提供合法性、公信力、活動場地、能力建設資金等，為街道外組織提供信用擔保、市場空間、項目購買資金等。因而，通過加入凱益薈，社會組織將獲得更大的發(fā)展空間以及更加便利的發(fā)展條件；與此同時，社會組織也需要根據(jù)凱益薈的整體規(guī)劃，為街道居民提供社會服務。

“凱益薈”的組織性質是民辦非企業(yè)單位，業(yè)務主管單位是區(qū)民政部門。實質上，無論從成立背景、資金來源、工作人員的身份，還是從其承擔的具體職能方面考慮，“凱益薈”都是政府職能部門的延伸，其本質就是一個政府的職能部門?！皠P益薈”共有3位專職工作人員，其工作身份都是街道下派到社區(qū)的社區(qū)干部，工資由財政統(tǒng)一發(fā)放。根據(jù)職能定位，“凱益薈”連接K街道辦事處、K街道居民以及K街道內外的社會組織，其工作邏輯如圖1所示。

如圖所示，“凱益薈”的工作內容主要包括三大類，分別面向公眾、政府和社會組織

第一，需求調查。需求調查工作主要目的在于了解K街道居民對公共服務的需求。居民的需求決定著凱益薈所有的工作方向。截至實地調查之日，凱益薈收集的居民需求主要集中在助老服務、殘疾人服務、文化體育服務、青少年托管服務、志愿者服務等方面。

第二，承接政府轉移的職能以及從政府處獲得公共服務提供的相關資源。承接政府轉移的職能是政府成立凱益薈的初衷，而凱益薈承接政府轉移職能的主要渠道是整合社會組織資源。因此，凱益薈需要從政府獲取各類資源，以實現(xiàn)對社會組織資源的整合和管理。

J區(qū)政府為“凱益薈”投入資金300萬元，其中200萬元用于“凱益薈”的辦公場所建設，“凱益薈”在K街道擁有一棟三層辦公樓，辦公樓主要用于為入駐“凱益薈”的社會組織提供基本的辦公場所。另外的100萬元用于支持或者獎勵入駐“凱益薈”的社會組織。（凱益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

第三，管理、整合、孵化K街道內活躍的社區(qū)社會組織，使其成為街道社區(qū)提供公共服務的主要力量，與此同時，引入購買K街道外的社會組織，使其進駐“凱益薈”，為K街道提供公共服務。

針對K街道外部的社會組織資源，“凱益薈”采用邀請入駐和政府購買項目的方式進行整合。由于K街道內部的社會組織中社區(qū)服務類組織較少，因此，“凱益薈”采用“筑巢引鳳”的方法，吸引專業(yè)的社區(qū)服務類組織入駐，“四點半學校”就是其中的典型案例。

“四點半學校是一家提供兒童托管服務的社會組織，業(yè)務已經(jīng)比較成熟，在兒童托管方面具有絕對優(yōu)勢。K街道兒童托管問題一直存在，社區(qū)居民對此需求十分迫切，因此凱益薈邀請我們入駐社區(qū)，為居民提供兒童托管服務。然而我們在社區(qū)居民中被認可程度低成為提供服務的首要障礙。為保證我們能夠順利開展工作，“凱益薈”以政府名義為我們背書，幫助我們獲得社區(qū)居民的信任，還給我們提供辦公場所?！保ㄋ狞c半學校工作人員L）（訪談資料：YB-20141209-L）

經(jīng)過上述努力，“凱益薈”已經(jīng)完成了對K街道社區(qū)內的文體類組織和志愿類組織進行整合和培育，形成了“和之韻”以及“志愿者”兩個社會組織，并從外部引入了5家專業(yè)公共服務類組織為K街道居民提供公共服務。

（二）社會組織發(fā)起并主導的政社協(xié)作治理

1.在Y基金會“雙師教學”案例中，社會組織是政社協(xié)作治理的發(fā)起者和主導者，其利益訴求是在運用創(chuàng)新的方式促進教育公平的道路上獲得政府的支持，撬動政府的資源。

在“雙師教學”公益項目中，Y基金會與政府的協(xié)作治理可以分為三個階段：

第一階段，試點階段。政府在教育公平治理中的失靈為Y基金會提供了進入該領域的契機，雙師教學公益項目隨之出現(xiàn)并進入試點階段。項目試點階段，政社協(xié)作范圍僅限于Y基金會和四省的12所鄉(xiāng)村學校。

目前，硬件設施已經(jīng)不是導致教育不公的主要原因，軟性的教育資源，特別是“優(yōu)秀的教師資源”成為促進教育公平的抓手。然而，諸多政策都沒能夠解決鄉(xiāng)村學校優(yōu)秀師資缺乏的問題。

直面這一問題，Y基金會與創(chuàng)新人才教育研究會、中國人民大學附屬中學、國家基礎教育資源共建共享聯(lián)盟一起設計開發(fā)了一種旨在促進教育均衡的、公益性的、創(chuàng)新型的教學方式——“雙師教學”?！半p師教學”借助互聯(lián)網(wǎng)技術，嘗試用遠程的方式解決鄉(xiāng)村學校師資不足、優(yōu)秀資源匱乏等問題，從而探索城市優(yōu)質教學資源補充鄉(xiāng)村的可操作性。

在“雙師教學”公益項目中，鄉(xiāng)村學校課堂教學由兩位老師共同完成。一位是在遠端的城市優(yōu)秀教師，主要指中國人民大學附屬中學（以下簡稱“人大附中”）的老師；一位是當?shù)氐泥l(xiāng)村現(xiàn)場教師，每節(jié)課用互聯(lián)網(wǎng)由兩位老師配合執(zhí)教。“雙師教學”公益項目的具體操作過程為：（1）現(xiàn)場錄制人大附中老師每天的講課內容，并放到網(wǎng)上；（2）當天晚上參與試點的鄉(xiāng)村老師從網(wǎng)上下載講課錄像并先看一遍，對人大附中課程中難度太大，超出鄉(xiāng)村學校需要掌握的部分進行必要的剪裁。一般45分鐘的錄像保留25到30分鐘左右的核心內容；（3）第二天鄉(xiāng)村教師在課堂上播放視頻錄像。 當視頻中人大附中老師課堂提問時，現(xiàn)場老師把視頻停下來，讓當?shù)貙W生來回答人大附中老師的問題。如果學生答對了，就打開視頻繼續(xù)上課。如果回答不對，現(xiàn)場老師就會用幾分鐘把這個概念再講一遍。此外“雙師教學”項目還建立了QQ討論群，人大附中的老師與全國的參與試點的鄉(xiāng)村老師還會經(jīng)常在QQ群中一起備課，一起討論。

第二階段，推廣階段。試點結束后，Y基金會開始尋求與各地政府教育部門合作，將“雙師教學”公益項目擴大到了中西部的18個省的130多個貧困地區(qū)鄉(xiāng)村學校中，成為“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下，教育公平領域內的一次革命性運動。課程內容也從單一學科向多學科、多年級發(fā)展。優(yōu)秀教師及優(yōu)秀課程也不再限于人大附中，各省可以選擇自己省內最好的學校和課程。

第三階段，政策影響階段。項目的規(guī)模不斷擴大，對政策的影響力也不斷提升，2015年8月，“雙師教學”公益項目正式得到李克強總理和劉延東副總理的批示。

2.利益耦合與價值認同促成了雙師教學項目中的政社協(xié)作治理。

從試點階段、推廣階段到政策影響階段，Y基金會與政府的協(xié)作一直沒有中斷。在試點階段，通過與四省教育部門的協(xié)作，Y基金會獲得了在12所學校的準入資格。然而，Y基金會深知在教育領域，一項創(chuàng)新方案的大范圍鋪開，無論在資金上還是在社會關系上必須依靠政府的力量。因此，Y基金會通過各種途徑尋求與政府的合作，首先是通過與個別地方政府合作不斷擴大“雙師教學”項目的影響力，從而使該項目能夠在中央層面引起重視，從而轉化為統(tǒng)一的政策。無論是準入資格的給予還是全國范圍內的政策支持，政府接受與Y基金會的合作的原因包括：（1）促進教育公平不僅僅是Y基金會的目標，同樣也是政府的目標；（2）優(yōu)秀師資缺乏是政府至今未解決的棘手的社會問題；（3）Y基金會提供的解決方案被證明是有效的。也就是說雙師教學案例中政社協(xié)作的根源在于政府與Y基金會之間的利益耦合和價值認同。

四、 結論

政社協(xié)作已經(jīng)成為了社會治理方式的一大趨勢。然而，正如上文所述，現(xiàn)實中有效的政社協(xié)作治理的實踐并不豐富，特別是由社會組織發(fā)起并主導的政社協(xié)作。因而，典型案例中“集成平臺模式”和“創(chuàng)新引擎模式”的成功給予政府及社會組織的啟示具有十分重要的價值。

1.國家通過各種形式的賦權，提高非營利組織在社會治理和服務提供中的地位和作用，是當前國際公共管理發(fā)展中的一個重要潮流。[12]關鍵在于政府應當如何賦權，應當采取何種形式推動社會組織參與到社會治理中。集成平臺為我們提供了一個很好的思路。盡管政府在應對多元的社會需求方面缺乏靈活性和專業(yè)性等優(yōu)勢，但絕對的權威地位決定了政府在資源整合方面的絕對優(yōu)勢。且在我國社會組織的能力暫且不足的情況下，政府決不能停留在僅僅將原有的政府職能轉移出去的狀態(tài)，甚至政府購買的方式對于承接政府轉移出來的職能都過于“簡單”。涵蓋能力建設、管理、資源整合等功能為一體的社會組織集成平臺成為了一種較好的改革思路。實際上，除案例中的H市外，各地政府也早已開始此方面的嘗試，例如北京市在社區(qū)層面成立的“樞紐型組織”與凱益薈就具有相似的功能。

2.由于政府與社會組織之間地位的差距，社會組織作為發(fā)起者及主導者的政社協(xié)作治理的成功實踐并不多，大多情況下社會組織是被政府整合的對象，因此作為社會組織想要主動促成與政府之間的協(xié)作更加困難。然而創(chuàng)新引擎模式給出了一些思路：（1）社會組織應當充分利用自己在各自領域中靈活性、專業(yè)性，為政府未能解決的棘手的社會問題找到創(chuàng)新性解決方案；（2）社會組織應當利用利益耦合、價值認同為聯(lián)結紐帶，拉動政府資源大規(guī)模推廣創(chuàng)新性的解決方案，規(guī)模化解決社會問題。

3.定性的案例分析雖然在研究深度上能夠得到保證，但在普遍性上存在局限，因而本文基于典型案例歸納出的兩類政社協(xié)作治理模式也僅僅是眾多模式中的兩類。在后繼的研究中筆者將繼續(xù)關注社會治理中的政社協(xié)作實踐，更加全面地了解政社協(xié)作治理，觀察其沿革路徑及過程。

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（責任編輯 焦德武）