中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展研瞻

張向達(dá)，張聲慧

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展研瞻

張向達(dá)，張聲慧

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立與發(fā)展，標(biāo)志著中國養(yǎng)老保障體系建設(shè)進(jìn)入到了一個(gè)全新的階段。根據(jù)當(dāng)前的發(fā)展態(tài)勢(shì)與環(huán)境條件，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)轉(zhuǎn)移和激勵(lì)機(jī)制方面存在的缺陷與不足，以及待遇水平的相對(duì)低下等，是影響和制約城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的主要問題。為此，增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性，關(guān)鍵就在于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)轉(zhuǎn)移政策、改進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，以及穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)；養(yǎng)老保障體系；可持續(xù)發(fā)展

一、引 言

眾所周知，養(yǎng)老保險(xiǎn)是整個(gè)社會(huì)保障體系的核心和基礎(chǔ)，在多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系之中，面向廣大城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，則更是中國社會(huì)保險(xiǎn)制度中的最重要的險(xiǎn)種?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一方面，是在原有的“城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”(簡(jiǎn)稱“城居?！?)和“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”(簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保”)的基礎(chǔ)上合并形成的，其宗旨依然在于調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配和促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，隨著中國人口老齡化程度的不斷加深，面對(duì)日益健全但依然不夠完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，除了“全民覆蓋”之外，現(xiàn)行制度體系的可持續(xù)性一直備受關(guān)注，因?yàn)椤袄嫌兴B(yǎng)”比其他類型的社會(huì)保險(xiǎn)相對(duì)地更具有普遍性和緊迫性。例如，根據(jù)聯(lián)合國等的預(yù)測(cè)，到21世紀(jì)中期時(shí)中國就將成為老齡人口數(shù)量最多的國家，總數(shù)可能達(dá)到5億人左右。在人口轉(zhuǎn)型的背景之下，養(yǎng)老體制和養(yǎng)老政策的轉(zhuǎn)型顯然面臨著巨大的挑戰(zhàn)。為此，“新農(nóng)保”和“城居?！钡慕y(tǒng)一，顯然不是“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”的終點(diǎn)，而只是一個(gè)新的起點(diǎn)，其可持續(xù)性不僅事關(guān)全體國民的“老有所養(yǎng)”，同時(shí)也更是一個(gè)異常復(fù)雜和需要循序漸進(jìn)的改革與發(fā)展的問題。近年來備受關(guān)注的養(yǎng)老基金統(tǒng)籌層次問題，盡管是整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系運(yùn)行的核心和基礎(chǔ)，并且牽一發(fā)而動(dòng)全身，但養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展和完善的最終目標(biāo)，顯然不僅僅局限于“統(tǒng)籌層次”的提升問題。因此，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)體系重要組成部分的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，既要從當(dāng)前社會(huì)主義初級(jí)階段基本國情，以及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大局出發(fā)，同時(shí)也要能夠根據(jù)城鄉(xiāng)居民的實(shí)際養(yǎng)老保障需求的更好滿足，來對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展問題，進(jìn)行系統(tǒng)和深入的思考與研究。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)一居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立與發(fā)展態(tài)勢(shì)

2014年2月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》(國發(fā)[2014]8號(hào))，面向全體居民的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，終于正式拉開了帷幕。統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也就是對(duì)“城居?！焙汀靶罗r(nóng)?！钡暮喜?shí)施，并要與企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行銜接，預(yù)計(jì)到2020年建成公平和統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[1]。在全面展開“城居?！焙汀靶罗r(nóng)?！痹圏c(diǎn)的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在覆蓋范圍、基金籌集，以及不同保障項(xiàng)目之間的銜接與協(xié)調(diào)等方面都有實(shí)質(zhì)變化與發(fā)展。

具體而言，在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)歷了試點(diǎn)和逐步統(tǒng)一的過程中，不僅養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍逐步得到擴(kuò)大，人口老齡化背景下養(yǎng)老保障的水平在逐步提升，而且整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系也更加完善。例如，根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)報(bào)告，在剛剛過去的“十二五”期間，“新農(nóng)保”和“城居?！钡母采w人數(shù)由2011年的3.32億人，迅速上升至2015年的5.05億人，實(shí)際領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的人數(shù)也由8 760萬人增長(zhǎng)至14 800萬人。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支規(guī)模也由2011年的1 110億元和599億元，增長(zhǎng)到2015年的2 855億元和2 117億元，而基金的滾存結(jié)余規(guī)模則由1 231億元增至4 592億元。*作者根據(jù)2011—2015年度《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)計(jì)算整理得到。具體如表1所示。

表1 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的基本情況(2011—2015年)

資料來源：根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部相關(guān)年份統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)整理得到。

當(dāng)前中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)總體上是穩(wěn)定的，除了整體上的基金收支規(guī)模和滾存結(jié)余的逐步增長(zhǎng)，源自居民個(gè)人的繳費(fèi)收入和政府的財(cái)政補(bǔ)貼收入也在穩(wěn)步增長(zhǎng)。例如，2014年度和2015年度居民個(gè)人的繳費(fèi)分別達(dá)到了666億元和700億元，2013年度的政府補(bǔ)貼達(dá)到了1 342億元；從政府補(bǔ)貼的方向上來看，80%以上都是用于“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，10%用于“繳費(fèi)補(bǔ)助”，而在“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”補(bǔ)助中，中央財(cái)政的補(bǔ)助與省、市、縣級(jí)財(cái)政的補(bǔ)助，大體上形成了55∶15∶10∶20的格局，從而也就形成了較為合理的基金來源結(jié)構(gòu)[2]。與此同時(shí)，從城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系發(fā)展的角度來看，在“標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)劃”的指導(dǎo)之下，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)的信息化與管理水平也得到了大幅度的提升。例如，在全國各個(gè)地區(qū)，按照社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)化工程建設(shè)的要求，各地的人力資源和社會(huì)保障部門聯(lián)合公安和金融等部門，進(jìn)行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，并不斷提高信息化服務(wù)水平，從而也使得城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)辦服務(wù)體系得到了進(jìn)一步的優(yōu)化和完善。

三、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

根據(jù)當(dāng)前中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，以及當(dāng)前中國所處的發(fā)展階段與環(huán)境條件來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展既面臨著信息化和市場(chǎng)化等一些有利的條件和機(jī)遇，同時(shí)也正面臨著人口老齡化和發(fā)展不平衡等困難與挑戰(zhàn)。為此，從該項(xiàng)制度的可持續(xù)發(fā)展角度看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)轉(zhuǎn)移和激勵(lì)機(jī)制方面存在的缺陷與不足，以及待遇水平的相對(duì)低下等，正是當(dāng)前面臨的主要問題。

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)系轉(zhuǎn)移不夠順暢

事實(shí)上，為了解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)轉(zhuǎn)移，保護(hù)勞動(dòng)者及城鄉(xiāng)居民的合法權(quán)益，并促進(jìn)人力資源的有序流動(dòng)與合理配置，早在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立以前，中國就已經(jīng)針對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工出臺(tái)了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)轉(zhuǎn)移的辦法和措施。在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)全面展開之后，基于逐步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的需要，國務(wù)院于2009年12月頒布了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》。該辦法規(guī)定，包括農(nóng)民工在內(nèi)的參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的所有人員，都可以在跨區(qū)域流動(dòng)就業(yè)時(shí)進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)[3]。然而，至此也只不過是僅僅解決了同一養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目以內(nèi)的關(guān)系轉(zhuǎn)移與接續(xù)的問題，并沒有涉及類似農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)企業(yè)職工之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移問題。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立之后，不同養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目之間的關(guān)系轉(zhuǎn)移則立即成為現(xiàn)實(shí)的問題(如圖1所示)。于是，《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》于2014年2月由人力資源和社會(huì)保障部與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布。自此，在各地早已展開的持續(xù)探索的基礎(chǔ)之上，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)才真正開始打通“城鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”之間的通道。不過，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)接本身顯然并非是目標(biāo)，一系列復(fù)雜的業(yè)務(wù)操作的背后直接涉及到不同地區(qū)、部門、群體的利益關(guān)系，而且基金的劃轉(zhuǎn)、繳費(fèi)年限的折算、待遇的支付，以及制度的完善與管理的健全等也都是極具挑戰(zhàn)性的艱巨任務(wù)。在這個(gè)過程中，轉(zhuǎn)移接續(xù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和不同群體利益的協(xié)調(diào)恰是重點(diǎn)和難點(diǎn)，從而不僅要出臺(tái)統(tǒng)一有效的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法和流程，同時(shí)還要能夠站在一定的高度上去進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)均衡。

圖1 城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的基本框架

例如，根據(jù)相關(guān)的調(diào)查與研究[4-5]，在由農(nóng)村向城鎮(zhèn)關(guān)系轉(zhuǎn)移過程中，對(duì)于個(gè)人賬戶基金的轉(zhuǎn)移和繳費(fèi)年限的折算，許多地方所出臺(tái)的政策與采取的措施相互之間有著很大的差異性。例如，北京自2009年出臺(tái)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法實(shí)施細(xì)則，規(guī)定在由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程中個(gè)人賬戶基金進(jìn)行轉(zhuǎn)移，1999年后繳納的保險(xiǎn)費(fèi)按照自由職業(yè)人員繳納的最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行折算；天津?qū)U費(fèi)年限的折算，則采用了用實(shí)際的“養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)額度”除以城鎮(zhèn)“靈活就業(yè)人員最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”的辦法；浙江杭州則將本地區(qū)職工平均工資水平納入考慮范圍，然后運(yùn)用靈活就業(yè)人員的繳費(fèi)水平(上年職工月平均工資×當(dāng)年靈活就業(yè)人員繳費(fèi)比例)來對(duì)實(shí)際的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)進(jìn)行折算，從而得到關(guān)系轉(zhuǎn)接后應(yīng)予記入的繳費(fèi)年限。因此，盡管各地都盡量將能夠反映實(shí)際繳費(fèi)水平和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的各種因素考慮進(jìn)來，但由此也造成了轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中很多標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。大量類似問題的存在，顯然是不利于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正走向統(tǒng)一、規(guī)范和公平的。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)的激勵(lì)機(jī)制不夠合理

養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展，需要以建立和健全科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制為必要前提，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)作為剛剛建立不久的一項(xiàng)新制度就更是如此。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的并軌，并沒有真正消除城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間存在的各種差異性，所涉及到的還只是沒有在城鎮(zhèn)和工業(yè)部門就業(yè)的一部分群體，而這個(gè)群體占所有社會(huì)成員的比重是相對(duì)較低的[5]。為此，在當(dāng)前中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展過程中，解決參保動(dòng)力不足和激勵(lì)機(jī)制不健全問題，實(shí)際上也就成為了消除城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差距和增進(jìn)社會(huì)公平的一個(gè)重要突破口。不過，在當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供給中，激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)顯然還存在著一些缺陷，如參保對(duì)象普遍傾向于選擇最低檔次的繳費(fèi)造成制度的可持續(xù)運(yùn)行受到影響，以及繳費(fèi)與收益的關(guān)聯(lián)性不足等等。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展，僅僅有政府的主導(dǎo)和規(guī)則的制定是不夠的，作為一種強(qiáng)制的社會(huì)保險(xiǎn)，它同時(shí)必需要能夠?yàn)閰⒈?duì)象提供超過繳費(fèi)義務(wù)的收益(可以包括安全感和各種服務(wù))。這也就是說，如果現(xiàn)行制度框架中的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)無法提供更多的收益，那么即使有強(qiáng)制力來保障制度的實(shí)施，也不可能達(dá)到預(yù)期的效果。當(dāng)然，這種更多的收益也許是可以獲得的，但是如果不能夠讓參保對(duì)象清晰地了解和掌握，那么同樣也還是無法解決“逆向選擇”的問題。從過去的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施情況來看，很多地方的城鄉(xiāng)居民都選擇了最低的繳費(fèi)檔次，而這必然會(huì)對(duì)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金產(chǎn)生重要的影響。例如，根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2015年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)為50 472萬人，基金收入為2 855億元，其中個(gè)人繳費(fèi)為700億元；去除實(shí)際領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的14 800萬人，正在履行繳費(fèi)義務(wù)的就是35 672萬人，這也就是說平均每人的繳費(fèi)額度為196.23元。很顯然，這種繳費(fèi)水平介于最低的兩個(gè)檔次100元和200元之間，而之所以會(huì)形成這種局面主要是因?yàn)槟壳暗闹贫戎兴峁┑募?lì)因素不足。例如，從2015年度已經(jīng)領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的情況來看，全年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出2 117億元，全部用作參保居民的養(yǎng)老待遇支付也僅意味著平均每人每年領(lǐng)取的額度為1 430元，即每月120元左右。因此，綜合對(duì)比眼前的支出與未來的收益，現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所提供的激勵(lì)水平顯然仍是不足的。

與此同時(shí)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為整個(gè)國家社會(huì)保障體系的重要組成部分，必然也要發(fā)揮收入再分配的功能，而通過財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠來保障該制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)固然必要且十分重要，但過于強(qiáng)調(diào)公平性也會(huì)導(dǎo)致效率受損并最終影響該項(xiàng)制度的可持續(xù)發(fā)展。從最近五年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支情況來看，個(gè)人繳費(fèi)的增長(zhǎng)遠(yuǎn)沒有整個(gè)基金收入的增長(zhǎng)快，這也就是說是集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼的增加支撐著基金規(guī)模的增長(zhǎng)。在前述個(gè)人繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制存在不足，而且政府財(cái)政補(bǔ)貼差別化程度不夠的情況下，這種模式顯然是不可持續(xù)的，甚至有學(xué)者認(rèn)為這也正是誘發(fā)“逆向選擇”行為的重要原因[6]。因此，對(duì)于現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的激勵(lì)機(jī)制，無論是從具體設(shè)計(jì)上看還是從實(shí)際的激勵(lì)效果來看，都還存在著不少問題，因而也就不足以保證現(xiàn)行制度的可持續(xù)發(fā)展。

3.養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平比較低下

當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)所提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平過低，不僅是直接導(dǎo)致激勵(lì)因素不足的重要原因，同時(shí)也更是影響和制約該項(xiàng)制度可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)根本因素。因?yàn)闊o論是從現(xiàn)行制度所提供養(yǎng)老待遇的絕對(duì)水平，還是替代率這一相對(duì)水平來看，都不足以支撐被保險(xiǎn)對(duì)象的基本生活保障所需。

在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的絕對(duì)水平方面，不僅存在著難以有效滿足生活保障需要的問題，同時(shí)也還存在著短期以內(nèi)待遇無法得到明顯提升的深層次問題。例如，2014年河北城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇平均為63.4元，2015年經(jīng)國家和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼提高至83.4元，這根本無法滿足在物價(jià)指數(shù)持續(xù)高企的條件下保障城鄉(xiāng)居民基本生活的目標(biāo)[7]；與此同時(shí)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的不足，不僅造成了該項(xiàng)制度的吸引力不夠，而且由于人口基數(shù)較大和財(cái)政已經(jīng)面臨的壓力，導(dǎo)致在現(xiàn)階段提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的困難也在逐步增大。例如，仍以河北為例，目前該省享受養(yǎng)老待遇的人數(shù)已經(jīng)達(dá)到了900萬人，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且普遍面臨著經(jīng)濟(jì)下行的壓力的情況下，即使每人每月僅增加1元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，也意味著政府財(cái)政每年就需要增加1億元左右的支出，從而就會(huì)給政府財(cái)政帶來巨大的壓力。

在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的相對(duì)水平方面，無論是與國際上養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的替代率水平相比，還是與國內(nèi)其他類型養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的替代率水平相比，都存在著極為明顯的差距。例如，當(dāng)前OECD國家由政府強(qiáng)制實(shí)施的養(yǎng)老金項(xiàng)目的替代率水平平均為57.3%，國際上普遍認(rèn)同的替代率標(biāo)準(zhǔn)則為60%[8]，而中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇所提供的替代率水平則遠(yuǎn)沒有達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。*2015年全國居民人均可支配收入為21 966元，其中城鎮(zhèn)居民為31 195元，農(nóng)村居民為11 422元。因此，如果根據(jù)上述平均月度養(yǎng)老金120元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行簡(jiǎn)單推斷，顯然也就意味著當(dāng)前中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所提供的養(yǎng)老金替代率處在一個(gè)很低的水平。具體地說，根據(jù)國內(nèi)相關(guān)的調(diào)查與研究結(jié)果，近年來城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保對(duì)象多選擇最低檔次的繳費(fèi)，因而，往往直接導(dǎo)致了養(yǎng)老金替代率水平的低下，并遠(yuǎn)低于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金替代率水平。同時(shí)，由于城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民面臨著不同的生活環(huán)境，城鎮(zhèn)居民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后所獲得的養(yǎng)老金待遇的實(shí)際水平，比農(nóng)村居民更低。例如，國內(nèi)有研究表明，2009年后的重慶農(nóng)村居民，在選擇100—500元的繳費(fèi)檔次時(shí)，所獲得的養(yǎng)老金替代率水平在27%—45%之間，而城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老金替代率水平則僅在8%—14%之間；同時(shí)，考慮同一時(shí)期的城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的生活消費(fèi)支出時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，僅占目前城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出的11%—35%左右[4]。

四、增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)性的政策建議

基于上文所總結(jié)的當(dāng)前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展所面臨的主要問題，當(dāng)前增強(qiáng)我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)性的主要政策建議如下：

1.完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)轉(zhuǎn)移政策

當(dāng)前完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)轉(zhuǎn)移政策，主要就是應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》與人力資源和社會(huì)保障部門已經(jīng)出臺(tái)的“銜接辦法”，進(jìn)一步完善接續(xù)轉(zhuǎn)移政策的設(shè)計(jì)思路、統(tǒng)一各地區(qū)的制度與政策框架，并加快完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)的建設(shè)。

在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)轉(zhuǎn)移政策的設(shè)計(jì)思路上，基于“流入地”和“流出地”及參保對(duì)象身份的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵就是要處理好“基金轉(zhuǎn)移”和“年限折算”的問題，而依照轉(zhuǎn)移時(shí)點(diǎn)的不同則有必要進(jìn)一步對(duì)不同的情況進(jìn)行區(qū)分。從城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移時(shí)點(diǎn)來看，可以將“即時(shí)多次轉(zhuǎn)移”和“領(lǐng)取待遇時(shí)一次性轉(zhuǎn)移”作為兩種最基本的情形。其中，“即時(shí)多次轉(zhuǎn)移”又可以分為同類養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目之間和不同類項(xiàng)目之間轉(zhuǎn)接的兩種基本情況，而“領(lǐng)取待遇時(shí)一次性轉(zhuǎn)移”則相對(duì)更為簡(jiǎn)單[4]。當(dāng)前，根據(jù)國內(nèi)各個(gè)地區(qū)實(shí)施城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)轉(zhuǎn)移的實(shí)踐情況來看，同類項(xiàng)目之間即時(shí)進(jìn)行轉(zhuǎn)接，而對(duì)于不同類項(xiàng)目之間在達(dá)到待遇領(lǐng)取條件時(shí)進(jìn)行一次性轉(zhuǎn)接，成為認(rèn)同度較高的做法。其最基本的理由就是，跨制度的轉(zhuǎn)接容易導(dǎo)致參保對(duì)象權(quán)益的受損，而且對(duì)于流出地和流入地的基金管理也形成了一定的沖擊和影響，而非跨制度的關(guān)系轉(zhuǎn)接則相對(duì)具有較好的可行性與可操作性。不過，我們認(rèn)為這種局面的形成主要還是與當(dāng)前中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“多軌制”與“碎片化”特點(diǎn)密切相關(guān)，伴隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)程的加快，參保對(duì)象的權(quán)益和調(diào)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)越來越明確，所以盡快的“刪繁就簡(jiǎn)”肯定應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前完善相關(guān)轉(zhuǎn)接政策的一個(gè)基本思路。

進(jìn)一步地，隨著城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接政策設(shè)計(jì)思路的逐步完善，將不同地區(qū)的形態(tài)各異的具體轉(zhuǎn)接辦法進(jìn)行統(tǒng)一，就變得更加必要和重要。如前所述，盡管國家層面上目前已經(jīng)有了人力資源和社會(huì)保障部門制定出臺(tái)的“銜接辦法”，但它在很大程度上仍然具有過渡性和臨時(shí)性，同時(shí)也無法針對(duì)各地區(qū)的具體情況就很多細(xì)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。例如，《城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》在銜接手續(xù)的辦理程序上，僅規(guī)定了15個(gè)工作日提出書面申請(qǐng)、提供信息、劃轉(zhuǎn)基金和15個(gè)工作日通知申請(qǐng)人等基本要求[9]，而對(duì)于具體應(yīng)如何核對(duì)、計(jì)算和劃轉(zhuǎn)基金則仍然是粗線條和十分模糊的。因此，要真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，就必須逐步對(duì)銜接的條件和時(shí)點(diǎn)，以及繳費(fèi)年限的計(jì)算和資金的具體轉(zhuǎn)移等進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范。另外，根據(jù)當(dāng)前中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋情況，持續(xù)完善相關(guān)的信息管理系統(tǒng)也顯得愈加重要。因?yàn)闊o論是便捷具體的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接手續(xù)和過程，還是規(guī)范關(guān)系轉(zhuǎn)接的流程和提高轉(zhuǎn)接的效率等，都需要以強(qiáng)化管理的手段和技術(shù)為基礎(chǔ)。同時(shí)，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和信息化發(fā)展不斷加速的環(huán)境中，加快城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接的信息化發(fā)展，也是減少人為因素影響和制度性障礙的重要保證。在這方面，當(dāng)前全國各地都已經(jīng)總結(jié)了不少經(jīng)驗(yàn)，關(guān)鍵則在于能否根據(jù)需要持續(xù)推進(jìn)。

2.改進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)

當(dāng)前，迫切需要對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行不斷地改進(jìn)。

第一，通過提高居民個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的增值回報(bào)率，來真正建立起“多繳多得”和“長(zhǎng)繳多得”的激勵(lì)機(jī)制。這實(shí)際上可以從兩個(gè)方面來著手改進(jìn)：一方面，應(yīng)當(dāng)從“頂層設(shè)計(jì)”層面入手來逐步改進(jìn)，還“個(gè)人賬戶”所應(yīng)具備的激勵(lì)功能和效果的本來面目。這可以通過提高個(gè)人賬戶利率水平和改革基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放來實(shí)現(xiàn)，如區(qū)分不同繳費(fèi)水平下個(gè)人賬戶計(jì)息的標(biāo)準(zhǔn)和方式，以及將基礎(chǔ)養(yǎng)老金與不同的繳費(fèi)檔次聯(lián)系起來。另一方面，負(fù)有補(bǔ)貼和管理責(zé)任的地方政府應(yīng)充分考慮自身的實(shí)際情況，來逐步改善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)，具體包括合理分擔(dān)補(bǔ)貼比例和逐步提高補(bǔ)貼水平，以及及時(shí)按照物價(jià)水平等的變化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇進(jìn)行合理的調(diào)整。

第二，通過強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營與管理，來持續(xù)地支撐城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。長(zhǎng)期以來，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營與管理，主要都是安全穩(wěn)定為第一要?jiǎng)?wù)，而在收益性方面的表現(xiàn)則相對(duì)較弱。對(duì)于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展而言，由于“城居?！焙汀靶罗r(nóng)?！苯⒌臅r(shí)間都不長(zhǎng)而兩者的并軌與統(tǒng)一則更是處于剛剛起步的階段，所以如果仍然按照“存入銀行”和“購買國債”的方式，雖然可以降低投資風(fēng)險(xiǎn)和取得穩(wěn)定的收益，但是卻不利于基金的保值增值。例如，從20世紀(jì)90年代以來城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金投資的情況看，平均收益水平僅為1%左右，而如果將通貨膨脹考慮在內(nèi)的話則甚至是多為不存在正收益的情形。同時(shí)，對(duì)于基金的“碎片化”管理狀況也應(yīng)當(dāng)盡快通過提高統(tǒng)籌層次，以及完善法人治理結(jié)構(gòu)等途徑予以改變[10]。

第三，通過積極拓展籌資渠道完善多元化籌資格局，從而提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度資金來源的穩(wěn)定性和持續(xù)性[11]。根據(jù)國務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集除了“個(gè)人繳費(fèi)”和“政府補(bǔ)貼”以外，對(duì)于“集體補(bǔ)助”的規(guī)定是“有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織”通過“村民會(huì)議民主確定”補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也鼓勵(lì)其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織、公益慈善組織和個(gè)人向參保居民提供繳費(fèi)資助[1]。因此，當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，需要加快多元化籌資格局的形成，而積極鼓勵(lì)前述各類集體和組織提供繳費(fèi)資助就成為迫切重要的途徑和手段。

3.穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平

結(jié)合當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的總體發(fā)展情況來看，“?；尽焙汀皬V覆蓋”的目標(biāo)正在得到快速的實(shí)現(xiàn)，但是“有彈性”和“可持續(xù)”的原則和標(biāo)準(zhǔn)的貫徹則仍然面臨著一系列的重大考驗(yàn)。為此，在前述業(yè)已述及的拓展籌資渠道形成多元化籌資格局以健全激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)上，迫切需要考慮的就是如何通過構(gòu)建穩(wěn)妥的制度待遇調(diào)整機(jī)制，來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的逐步提升。

在國務(wù)院2014年頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》中，對(duì)于“養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇及調(diào)整”的基本原則和關(guān)鍵因素，事實(shí)上都已經(jīng)做出了比較明確的規(guī)定。例如，基礎(chǔ)養(yǎng)老金設(shè)置最低標(biāo)準(zhǔn)，而這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)由中央確定，并明確地提出了要建立“正常調(diào)整機(jī)制”；同時(shí)，這個(gè)調(diào)整機(jī)制主要考慮的影響因素也就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)，而考慮到各個(gè)地區(qū)之間客觀存在的差異性，也明確了地方政府可以根據(jù)自身的實(shí)際來提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)。因此，當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整的指導(dǎo)思想已經(jīng)給出，接下來所要做的也就是要考慮如何具體貫徹上述的調(diào)整原則并將關(guān)鍵因素充分地考慮進(jìn)來。具體地，從當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的構(gòu)成上來看，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金水平的調(diào)整空間并不大，因?yàn)橐呀?jīng)有了不同的繳費(fèi)檔次設(shè)置，而且自愿選擇繳費(fèi)檔次也應(yīng)當(dāng)作為一條基本原則來對(duì)待，所以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平的調(diào)整，主要仍然是在基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇方面，而關(guān)鍵就在于建立和健全常規(guī)化的制度待遇動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。首先，應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金建立統(tǒng)一的調(diào)整周期和調(diào)整系數(shù)，如可以根據(jù)成都等部分地區(qū)“兩年一調(diào)整”的經(jīng)驗(yàn)，考慮與全國以及所在地區(qū)的物價(jià)水平進(jìn)行合理的掛鉤，從而保證基礎(chǔ)養(yǎng)老金的增長(zhǎng)速度不會(huì)低于通貨膨脹率。其次，適度增加中央和地方財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼水平，并綜合考慮各個(gè)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異。當(dāng)前，隨著財(cái)政部和人力資源社會(huì)保障部對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)助資金管理辦法等的逐步明確和細(xì)化[12]，具體的補(bǔ)貼原則和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)都得到了規(guī)范，接下來就是需要強(qiáng)化補(bǔ)貼資金的運(yùn)用和監(jiān)督檢查等等。最后，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的逐步提升，最終仍是需要綜合考慮基本生活保障、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和財(cái)政能力等各個(gè)方面的平衡，分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的同時(shí)也不應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)效率和公平性造成新的損害[13]。這就意味著，待遇水平的逐步提升是必要的，但同時(shí)也需兼顧財(cái)政負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)效率。否則，就是對(duì)社會(huì)保障要與社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)原則的背離。

[1] 國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見[EB/OL].中央人民政府門戶網(wǎng)站， http://www.gov.cn/zwgk/2014-02/26/content_2621907.htm.

[2] 人力資源和社會(huì)保障部.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行態(tài)勢(shì)良好[J].中國人力資源和社會(huì)保障，2014,(4)：19-21.

[3] 城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法[EB/OL].中央人民政府門戶網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zwgk/2009-12/29/content_1499072.htm.

[4] 褚福靈.城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接研究[M].北京：中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2013.25-64，94-95.

[5] 燕磊.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老制度并軌，專家呼吁建立健全激勵(lì)機(jī)制[EB/OL].中國新聞網(wǎng)， http://www.chinanews.com/gn/2014/02-13/5832479.shtml.

[6] 劉海英.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制研究——基于效率與公平雙重價(jià)值目標(biāo)的考量[J].蘭州學(xué)刊，2016,(2)：144-152.

[7] 我省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)形勢(shì)分析及下一步工作思路[EB/OL].河北省人民政府網(wǎng)站，http://www.hebei.gov.cn/phone/11062175/11068868/13191340/index.html.

[8] 吳永求.中國養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面問題研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2014.33-34.

[9] 城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法[EB/OL].人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站， http://www.mohrss.gov.cn/yanglaobxs/YLBXSzhengcewenjian/201402/t20140228_125006.htm.

[10] 鄭秉文.中國社?！八槠贫取蔽：εc“碎片化沖動(dòng)”探源[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2009,(3)：50-58.

[11] 齊紹瓊.完善城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度激勵(lì)機(jī)制的研究[J].財(cái)務(wù)與金融，2015,(5)：53-56.

[12] 財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部關(guān)于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)助資金管理有關(guān)問題的通知[EB/OL].國家財(cái)政部網(wǎng)站，http://www.mof.gov.cn/mofhome/mof/zhengwuxinxi/caizhengwengao/wg2015/201511wg/201603/t20160328_1926772.html.

[13] 李宏.新常態(tài)下的社會(huì)福利治理[N].光明日?qǐng)?bào)，2016-04-18.

(責(zé)任編輯：孟 耀)

Research on Sustainable Development of Urban and Rural Pension Insurance in China

ZHANG Xiang-da，ZHANG Sheng-hui

( College of Public Management , Dongbei University of Finance and Economics,Dalian 116025, China)

The establishment and development of urban and rural residents pension insurance system, which indicates that China’s old-age security system has entered a new stage.According to the development trend of the current environment and conditions, defects in transferring and incentive mechanism of urban and rural residents pension insurance relationship and the insufficiency, and the treatment level is relatively low, is the main problem of the sustainable development of influence and restrict the development of urban and rural residents pension insurance.Therefore, enhance the sustainability of urban and rural pension insurance, the key is to further improve the urban and rural residents pension insurance relations transferring policy, improved design of incentive mechanism, and steadily improve the level of treatment of urban and rural pension insurance.

urban and rural residents; endowment Insurance; sustainable development

2017-02-10

張向達(dá)(1964-)，男，內(nèi)蒙古赤峰人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要從事行政管理、社會(huì)保障與國民經(jīng)濟(jì)管理研究。E-mail:zxd@dufe.edu.cn張聲慧(1981-)，男，遼寧營口人，博士研究生，主要從事社會(huì)保障與國民經(jīng)濟(jì)管理研究。

F840.6

A

1008-4096(2017)03-0046-07