新挑戰(zhàn)與新應(yīng)對(duì):社會(huì)保險(xiǎn)籌資機(jī)制的變遷及其在中國的發(fā)展

劉冬梅

新挑戰(zhàn)與新應(yīng)對(duì):社會(huì)保險(xiǎn)籌資機(jī)制的變遷及其在中國的發(fā)展

劉冬梅

社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展至今已有100多年的歷史，受制度變遷的影響，其籌資機(jī)制與最初的設(shè)計(jì)相比已經(jīng)出現(xiàn)了很大的不同，表現(xiàn)出多元化甚至異化的特點(diǎn)。目前社會(huì)保險(xiǎn)制度面臨的最大問題是：在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)下，社會(huì)保險(xiǎn)這種應(yīng)工業(yè)化社會(huì)要求而生的保障機(jī)制，是否還能保持其核心原則和基本構(gòu)造，并繼續(xù)在社會(huì)保障制度中占據(jù)重要地位。對(duì)“后福利國家”時(shí)期社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展?fàn)顩r的研究表明，社會(huì)保險(xiǎn)籌資與待遇發(fā)放機(jī)制的路徑依賴慣性仍然存在，但是邊際性調(diào)整是難以避免的。社會(huì)保障的私有化趨勢未來是否會(huì)對(duì)我國的社會(huì)保險(xiǎn)制度產(chǎn)生質(zhì)變性影響，目前尚難判斷。

社會(huì)保險(xiǎn)； 籌資機(jī)制； 制度變遷

20世紀(jì)70年代，福利國家制度的黃金時(shí)期，Wannagat*Georg Wannagat(1916-2006)，德國社會(huì)法學(xué)家，1969-1984年任聯(lián)邦德國社會(huì)法院院長。提出了德國社會(huì)保險(xiǎn)的成熟定義：社會(huì)保險(xiǎn)是“由國家組織的、根據(jù)自治管理原則建立的、公法性質(zhì)的強(qiáng)制性保險(xiǎn)，目的是為大多數(shù)勞動(dòng)人口在勞動(dòng)能力受損、死亡和失業(yè)的情況下提供保障”(Georg Wannagat,1965:25)。由此可以歸納出社會(huì)保險(xiǎn)的兩個(gè)核心原則：一是保險(xiǎn)性；二是國家主導(dǎo)的社會(huì)團(tuán)結(jié)。社會(huì)保險(xiǎn)這一保障形式自創(chuàng)制至今已一百多年，在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和覆蓋人群等方面都有了進(jìn)一步擴(kuò)展，籌資與待遇機(jī)制也出現(xiàn)了新的變化。尤其是在中國這樣的發(fā)展中國家，在本國國情的決定性作用和主流發(fā)展觀念的影響下，社會(huì)保險(xiǎn)籌資機(jī)制的“異化”越來越明顯。社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的巨大變遷之下，社會(huì)保險(xiǎn)還能保持它的核心原則嗎？還能保持其在社會(huì)保障制度中的重要地位嗎？回顧社會(huì)保險(xiǎn)籌資機(jī)制的發(fā)展歷史，有助于理解中國乃至世界各國當(dāng)前存在的“社會(huì)保險(xiǎn)”形態(tài)，并對(duì)其未來發(fā)展趨勢有更清晰的認(rèn)識(shí)。

一、 社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)典形態(tài)

(一) 產(chǎn)生背景：工業(yè)化國家應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)工人社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的保障機(jī)制

19世紀(jì)末，歐洲已處于資本主義工業(yè)化的繁盛時(shí)期，但是與社會(huì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步同時(shí)出現(xiàn)的，還有舊的社會(huì)接納機(jī)制的坍塌和勞工階層生存環(huán)境的惡化。其表現(xiàn)形式，是無產(chǎn)階級(jí)化的工人及其家庭無力應(yīng)對(duì)因勞動(dòng)機(jī)會(huì)或勞動(dòng)能力喪失而導(dǎo)致的收入喪失。疾病、傷殘、年老等以前被認(rèn)為是個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)，在工業(yè)化社會(huì)中逐漸被認(rèn)識(shí)到并不是個(gè)人能夠解決的困境，而是已經(jīng)演化成了普遍的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并引起了劇烈的社會(huì)動(dòng)蕩。

當(dāng)時(shí)，為應(yīng)對(duì)勞工群體所面臨的工業(yè)社會(huì)生存風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)產(chǎn)生了互助性質(zhì)的和商業(yè)性質(zhì)的預(yù)防機(jī)制。最早出現(xiàn)的是各種行會(huì)設(shè)立的內(nèi)部互助基金，由行會(huì)成員的定期繳費(fèi)構(gòu)成，當(dāng)成員遭遇生活困境時(shí)，可以從基金獲得物質(zhì)幫助。19世紀(jì)中期，城市也被法律賦予了建立地區(qū)性互助基金的權(quán)限。采礦行業(yè)也按照城市行會(huì)的形式成立了礦工互助基金，并具備了一定的強(qiáng)制性。如普魯士的法律規(guī)定，必須為所有礦業(yè)工人建立自治性質(zhì)的互助基金，雇主和被保險(xiǎn)人都要承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，繳費(fèi)由雇主從薪水中直接代扣。由于當(dāng)時(shí)的礦工互助基金會(huì)已經(jīng)具備了義務(wù)性、雇主繳費(fèi)和自治管理的特征，因此后來被公認(rèn)為是社會(huì)保險(xiǎn)的前身。行業(yè)與地區(qū)性互助基金會(huì)屬于私法上的社團(tuán)法人，要受到國家的準(zhǔn)入和登記制度約束。除此之外，私營企業(yè)性質(zhì)的商業(yè)保險(xiǎn)也在19世紀(jì)獲得發(fā)展，保險(xiǎn)精算技術(shù)進(jìn)一步成熟。

然而盡管當(dāng)時(shí)已經(jīng)有上述商業(yè)性質(zhì)的、行業(yè)性質(zhì)的或地區(qū)自愿合作性質(zhì)的私法上的“保險(xiǎn)”方式，卻未能有效解決勞工的生存風(fēng)險(xiǎn)問題。以德國為例，19世紀(jì)70年代，德國工人數(shù)量達(dá)到800萬左右，但只有200多萬人加入了某個(gè)互助組織，且各種互助基金會(huì)林立，數(shù)量達(dá)到1萬多個(gè)，規(guī)模小導(dǎo)致抗風(fēng)險(xiǎn)能力小，各基金會(huì)的待遇種類和條件也大不相同(Detlev Z?llner,1981:61)。德國統(tǒng)一后，為了解決勞工問題造成的社會(huì)不穩(wěn)定，通過國家強(qiáng)制力將這些私法性質(zhì)的保險(xiǎn)方式轉(zhuǎn)化為公法性質(zhì)的、統(tǒng)一的保障機(jī)制，逐漸被認(rèn)為是可行的解決方案，并于19世紀(jì)末首先在工傷和醫(yī)療保險(xiǎn)上獲得了立法突破。

(二) 社會(huì)保險(xiǎn)的基本特征

社會(huì)保險(xiǎn)在工業(yè)化時(shí)期由歐洲國家從私法性質(zhì)的保險(xiǎn)形式改造而來的歷史，決定了它的基本特征：

1.特定群體的預(yù)防性機(jī)制

在現(xiàn)代社會(huì)保障中，社會(huì)保險(xiǎn)被認(rèn)為是社會(huì)預(yù)防制度(察赫，2014：107)的重要類型之一(在其發(fā)源地德國則是最主要的類型)。預(yù)防制度與其他社會(huì)保障制度的主要區(qū)別在于它是由有同樣預(yù)防能力和預(yù)防需要的人構(gòu)成的共同體，社會(huì)保險(xiǎn)與其他預(yù)防制度的主要區(qū)別則在于它是由繳費(fèi)而非稅收支持。具體而言，社會(huì)保險(xiǎn)是特定的社會(huì)群體(最開始是產(chǎn)業(yè)工人群體)為了預(yù)防相同的生存風(fēng)險(xiǎn)而形成的保障機(jī)制，這一制度建立在預(yù)防未來風(fēng)險(xiǎn)的共同需要上，前提是存在可以被典型化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，主要資金來源是群體成員的繳費(fèi)。由于履行繳費(fèi)義務(wù)的前提是具備繳費(fèi)能力，所以群體成員的預(yù)防能力對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)制度來說十分關(guān)鍵(Peter A.K?hler,1979:33)。由于存在預(yù)防需要和繳費(fèi)能力之間的聯(lián)系，社會(huì)保險(xiǎn)基本是一種封閉型制度，所覆蓋的總是某些特定的群體。不具備繳費(fèi)能力的人，難以進(jìn)入這種機(jī)制；有繳費(fèi)能力但并無社會(huì)預(yù)防需要的人，無需進(jìn)入這種機(jī)制，如德國醫(yī)療保險(xiǎn)就免除了高收入職工的保險(xiǎn)義務(wù)。

2.保險(xiǎn)技術(shù)、社團(tuán)主義與國家責(zé)任的結(jié)合

如前所述，社會(huì)保險(xiǎn)并非完全是一種全新創(chuàng)制，而是對(duì)業(yè)已存在的多種私法性質(zhì)的保障機(jī)制進(jìn)行公法性改造的產(chǎn)物。19世紀(jì)末德國制定醫(yī)療保險(xiǎn)法時(shí)，已經(jīng)存在為數(shù)眾多的醫(yī)療互助機(jī)構(gòu)，且部分已經(jīng)強(qiáng)制化。因此“通過法律創(chuàng)建新制度已經(jīng)是不必要的，這部法律只不過是既有規(guī)則的法律化”(Z?llner,1981:89)。由于有這樣“自發(fā)”的發(fā)展路徑，社會(huì)保險(xiǎn)的“多源性”十分明顯：保險(xiǎn)技術(shù)出自于商業(yè)保險(xiǎn)；雇主繳費(fèi)產(chǎn)生于雇主義務(wù)；行政管理與國家補(bǔ)貼源自于國家責(zé)任；基金的自治管理則來自于社團(tuán)自治傳統(tǒng)(Z?llner,1981:92)。但是，雖然社會(huì)保險(xiǎn)的組織結(jié)構(gòu)與私法性質(zhì)的互助機(jī)構(gòu)相近，也繼承了私營保險(xiǎn)的一些原則與技術(shù)，主要是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)—繳費(fèi)—待遇之間關(guān)系的計(jì)算，然而國家在其中承擔(dān)的不僅是規(guī)制的任務(wù)，還扮演著更為積極和決定性的角色，如挑選能夠采取保險(xiǎn)手段的風(fēng)險(xiǎn)類型、構(gòu)建制度框架，并對(duì)繳費(fèi)率和待遇予以確定等。

3.收入、繳費(fèi)與待遇的對(duì)應(yīng)關(guān)系

除了前面提到的預(yù)防能力與繳費(fèi)之間的關(guān)聯(lián)，社會(huì)保險(xiǎn)還存在繳費(fèi)與待遇之間的關(guān)聯(lián)。在社會(huì)保險(xiǎn)制度中，待遇的獲得不是基于公民身份而是基于繳費(fèi)的歷史，繳費(fèi)多少通常與被保險(xiǎn)人的勞動(dòng)收入相關(guān)。一旦風(fēng)險(xiǎn)實(shí)化，則根據(jù)個(gè)人繳費(fèi)的記錄確定待遇資格和待遇水平。這在養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)中表現(xiàn)得最為突出。社會(huì)保險(xiǎn)待遇包括貨幣待遇、實(shí)物待遇和服務(wù)待遇，通常以現(xiàn)金給付為主。預(yù)防能力、繳費(fèi)和待遇之間的這種關(guān)系反映出的是個(gè)人對(duì)勞動(dòng)生活的參與度，社會(huì)保險(xiǎn)將這種勞動(dòng)參與轉(zhuǎn)化為可預(yù)期的保障，并以此激發(fā)出人們對(duì)勞動(dòng)生活和社會(huì)團(tuán)結(jié)更積極地參與(察赫，2014：266)。因此，社會(huì)保險(xiǎn)不僅是自由市場經(jīng)濟(jì)的一種制約機(jī)制，還在一定程度上具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生活的功能。

二、 社會(huì)保險(xiǎn)的籌資機(jī)制

(一) 資金來源

社會(huì)保險(xiǎn)在特定風(fēng)險(xiǎn)下提供的物質(zhì)保障，主要是以雇主和雇員的繳費(fèi)籌措而來。因此，在這個(gè)意義上，社會(huì)保險(xiǎn)確實(shí)是一種“保險(xiǎn)”，也即是通過面臨共同風(fēng)險(xiǎn)的人群的合理繳費(fèi)，為將來的可能需要提供一種集體保障(察赫，2014：259)。資金來源的不同，是社會(huì)保險(xiǎn)與其他由稅收支持的社會(huì)保障方式的主要區(qū)別之一。需要注意的是，被保險(xiǎn)人與保險(xiǎn)義務(wù)人并非完全重合，如在為雇傭勞動(dòng)者提供的社會(huì)保險(xiǎn)中，雇主的繳費(fèi)義務(wù)甚至大于雇員。尤其是工傷保險(xiǎn)，其設(shè)立目的是替代雇主的工傷損害賠償責(zé)任，因此由雇主單獨(dú)承擔(dān)繳費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)中有遺屬保障的內(nèi)容，醫(yī)療保險(xiǎn)則可以設(shè)計(jì)成由一人繳費(fèi)，其他家庭成員共享保障。

社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)支持原則，使得社會(huì)保險(xiǎn)基金可以與國家稅收預(yù)算體系分離，成為財(cái)政獨(dú)立的保障制度。當(dāng)然，社會(huì)保險(xiǎn)并非只能完全由繳費(fèi)支持，國家財(cái)政補(bǔ)貼也是一種常見的補(bǔ)充性資金來源。實(shí)際上，由于社會(huì)保險(xiǎn)基金(主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn))支出經(jīng)常處于上升狀態(tài)，原有的收支平衡難以保持，國家補(bǔ)貼越來越成為持續(xù)的和重要的資金來源。國家不采取提高繳費(fèi)率而是用財(cái)政補(bǔ)貼的方式填補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)資金缺口，主要是為了保持繳費(fèi)率的穩(wěn)定，避免因繳費(fèi)率上升導(dǎo)致的保險(xiǎn)義務(wù)人負(fù)擔(dān)加重，從而引起企業(yè)經(jīng)營成本的上漲。此外，在某些特殊情況下，也可能出現(xiàn)國家為無力負(fù)擔(dān)繳費(fèi)的人代繳保險(xiǎn)費(fèi)的情形。然而，國家補(bǔ)貼來自稅收，補(bǔ)貼的增加也意味著全體納稅者負(fù)擔(dān)的增加，而其中有些人并非社會(huì)保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人(Peter Axer,2012:714)。由于社會(huì)保險(xiǎn)是對(duì)特定社會(huì)群體提供超出基本生活保障待遇的制度，這種由整個(gè)社會(huì)共同承擔(dān)(部分)社會(huì)保險(xiǎn)支出的做法其實(shí)強(qiáng)調(diào)了“中產(chǎn)階級(jí)的特權(quán)”，使社會(huì)保險(xiǎn)這一設(shè)計(jì)中潛在的不平等因素被強(qiáng)化，也使收入—繳費(fèi)—待遇之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系更不嚴(yán)格。

(二) 社會(huì)團(tuán)結(jié)原則對(duì)保險(xiǎn)原則的制約

社會(huì)保險(xiǎn)中之所以出現(xiàn)了對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)原則的背離，其原因在于它有更重要和更本質(zhì)的要求：社會(huì)團(tuán)結(jié)。社會(huì)保險(xiǎn)的目的不僅是對(duì)個(gè)人提供風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，更要維護(hù)社會(huì)的整體安全與平衡，實(shí)現(xiàn)公民的社會(huì)權(quán)利。這一原則首先表現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)并非嚴(yán)格與個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)狀況相對(duì)應(yīng)。如醫(yī)療保險(xiǎn)與商業(yè)健康保險(xiǎn)的不同之處在于：醫(yī)療保險(xiǎn)并不根據(jù)個(gè)人的健康狀況確定繳費(fèi)，而只根據(jù)工資水平；商業(yè)保險(xiǎn)拒絕為保險(xiǎn)關(guān)系成立前已經(jīng)存在的疾病提供治療費(fèi)用，而醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)此同等給予待遇；商業(yè)保險(xiǎn)遵循個(gè)體收支對(duì)等原則，對(duì)個(gè)人交費(fèi)和保險(xiǎn)賠付之間的平衡進(jìn)行精確的計(jì)算。社會(huì)保險(xiǎn)雖然也要遵循收支平衡原則，但通常并不進(jìn)行個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)與繳費(fèi)的精算，而是采取整體對(duì)等原則，從總體上進(jìn)行估算(Raimund Waltermann,2012:59)。待遇水平與繳費(fèi)多少之間通常也不存在嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

社會(huì)保險(xiǎn)的現(xiàn)收現(xiàn)付方式同樣體現(xiàn)出對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)原則的背離。如商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取基金積累制，獲得養(yǎng)老金須經(jīng)個(gè)人繳費(fèi)的長期積累。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)則遵循代際契約原則，采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，用這一代的繳費(fèi)為上一代支付養(yǎng)老金。因此養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立時(shí)，對(duì)當(dāng)時(shí)已退休的人也即時(shí)生效，以避免出現(xiàn)目前的退休者因沒有之前的繳費(fèi)積累而無法獲得養(yǎng)老金的困境(察赫，2014：254)。但是這一原則也導(dǎo)致當(dāng)社會(huì)老齡化問題發(fā)生時(shí)，由于繳費(fèi)者與待遇獲得者之間的原有平衡被打破，基金收支平衡難以維持，如果不以其他保障方式補(bǔ)充或替代養(yǎng)老保險(xiǎn)，就必須通過提高繳費(fèi)、延遲養(yǎng)老金獲得年齡或增加財(cái)政補(bǔ)貼等內(nèi)部調(diào)整方式緩解基金支付壓力。

以上清晰體現(xiàn)出商業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)不同：商業(yè)保險(xiǎn)是企業(yè)經(jīng)營行為，其目的是為了獲得贏利；社會(huì)保險(xiǎn)是國家的社會(huì)政策，其目的是為了保障社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等。社會(huì)保險(xiǎn)中的保險(xiǎn)原則是國家治理手段，而非經(jīng)營獲利手段。

(三) 基于籌資機(jī)制的社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制

由于社會(huì)保險(xiǎn)的資金來源以繳費(fèi)為主，理論上可以不影響國家的財(cái)政結(jié)構(gòu)，因此具有較大的財(cái)務(wù)自主性及相應(yīng)的制度自主性。社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)構(gòu)成社會(huì)保險(xiǎn)基金，并通常由獨(dú)立于國家行政體系之外的專門經(jīng)辦組織進(jìn)行管理。當(dāng)然，由國家機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行管理的方式也并非不可行，俾斯麥就曾經(jīng)希望建立國家機(jī)構(gòu)性質(zhì)的保險(xiǎn)經(jīng)辦組織，但由于當(dāng)時(shí)強(qiáng)大的自由主義思潮而遭到了議會(huì)否決，最后選擇了基于社團(tuán)自治傳統(tǒng)的管理機(jī)制。在德國，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為公法法人，遵循由雇主和雇員代表共同自治管理的原則。但是社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)政策性質(zhì)，使得國家干預(yù)不可避免地逐漸深入，自治管理的空間實(shí)際上越來越狹窄。然而由于繳費(fèi)機(jī)制的存在，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)至少在形式上仍然可以保持其自治。但是，如果社會(huì)保險(xiǎn)基金的主要資金來源不再是保險(xiǎn)義務(wù)人的繳費(fèi)而是稅收，則國家財(cái)政資金在社會(huì)保險(xiǎn)中原來的補(bǔ)貼角色就會(huì)發(fā)生根本性的改變，也就改變了社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政和管理權(quán)限基礎(chǔ)。

表1 德國醫(yī)療保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)制

資料來源：Raimund Waltermann(2012)

社會(huì)保險(xiǎn)基金在整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制中的基礎(chǔ)性作用，是社會(huì)保險(xiǎn)與其他由稅收支持的社會(huì)保障方式的另一個(gè)重要區(qū)別。上圖以德國醫(yī)療保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)制為例，說明社會(huì)保險(xiǎn)基金的基礎(chǔ)地位。其他由國家稅收直接支持的社會(huì)保障類型，并不一定需要形成基金，管理結(jié)構(gòu)也相對(duì)簡單。與之對(duì)應(yīng)，待遇發(fā)放原則也會(huì)有明顯區(qū)別。

(四) 社會(huì)保險(xiǎn)籌資的局限性與替代方式

社會(huì)保險(xiǎn)以繳費(fèi)作為主要籌資來源、不占用財(cái)政資源的特征曾經(jīng)促進(jìn)了社會(huì)保險(xiǎn)被許多國家采納為重要的預(yù)防制度。但是隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度的自我擴(kuò)張，它被要求必須覆蓋更多的人群、提供更好的待遇。同時(shí)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)(如老齡化、醫(yī)療費(fèi)用持續(xù)上漲等)不斷出現(xiàn)，社會(huì)保險(xiǎn)基金維持收支平衡的困難越來越明顯，而基于雇員工資的繳費(fèi)籌資是有限度的，這導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)越來越難以維持其財(cái)務(wù)自主性。社會(huì)保險(xiǎn)籌資局限性的主要緩解手段，一是增加對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼，二是與其他替代方式結(jié)合形成混合型保障制度，三是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)待遇進(jìn)行削減。

社會(huì)保險(xiǎn)當(dāng)然并非是抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的唯一方式。社會(huì)保險(xiǎn)是外化的、公法性質(zhì)的預(yù)防制度。在對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)接受度較差的社會(huì)，如濟(jì)貧法傳統(tǒng)較強(qiáng)的英語國家，由于原有的利益格局和社會(huì)合意，強(qiáng)制繳費(fèi)原則易受到強(qiáng)大社會(huì)集團(tuán)的有效抵制，而采取由稅收支持的預(yù)防制度阻力會(huì)相對(duì)較小，因此英國在二戰(zhàn)后舍醫(yī)療保險(xiǎn)而建立了國民健康服務(wù)制度。在有些國家，如美國，自由主義的影響尤其強(qiáng)大，政府干預(yù)能力更弱，導(dǎo)致公法性質(zhì)的社會(huì)預(yù)防制度不占主導(dǎo)地位，私法上的類似保障方式如商業(yè)保險(xiǎn)等因此獲得了更大的發(fā)展空間。

社會(huì)預(yù)防也并不排斥繳費(fèi)或稅收支持的各種制度的混合。事實(shí)上，現(xiàn)代福利國家多是采取混合型制度解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題，并在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)促進(jìn)之間建立起了緊密的連接(察赫，2014：107-114)。以養(yǎng)老保障為例，可能出現(xiàn)以下組合：以稅收支持的國民年金作為基礎(chǔ)保障、強(qiáng)制繳費(fèi)支持的社會(huì)保險(xiǎn)作為職業(yè)保障、儲(chǔ)蓄性質(zhì)的企業(yè)年金和自愿的商業(yè)保險(xiǎn)作為補(bǔ)充保障、基本生活保障作為托底制度。

與社會(huì)保險(xiǎn)平行的各種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制如表2所示。

表2 社會(huì)保險(xiǎn)及其替代預(yù)防機(jī)制

三、 社會(huì)保險(xiǎn)籌資機(jī)制在中國的“異化”

(一) 中國的特殊道路

20世紀(jì)80年代，中國選擇引入社會(huì)保險(xiǎn)與剛起步的市場經(jīng)濟(jì)制度配套時(shí)，國內(nèi)的政治、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境與歐洲工業(yè)化時(shí)期相比有很大的不同。當(dāng)時(shí)，中國通過社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，已在30年左右的時(shí)間內(nèi)集中力量初步完成了工業(yè)化。但是代價(jià)是造成了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)保障方式與水平上都差異巨大的城鄉(xiāng)分隔體系，工業(yè)化與城市化并不同步，絕大部分人口仍是農(nóng)村人口。社會(huì)保險(xiǎn)這種主要適用于工業(yè)人口的保障方式，最初是為了配合城市勞動(dòng)力供應(yīng)的市場化改革而引入的，是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“勞動(dòng)保險(xiǎn)”方式的替代。因此與勞動(dòng)合同制相伴而生的，首先是失業(yè)保險(xiǎn)，以解決顯性出現(xiàn)的失業(yè)問題。養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)也逐漸替代了原有的退休工資制和公費(fèi)醫(yī)療制度。社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)張至其他群體的過程也很快開始了。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的瓦解，以集體經(jīng)濟(jì)為資金來源的合作醫(yī)療體系崩潰，國家在家庭繳費(fèi)制的基礎(chǔ)上為農(nóng)村人口建立了新農(nóng)村合作醫(yī)療。由于城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)未采取家庭成員共保原則，國家又為非職工的城鎮(zhèn)居民建立了居民醫(yī)療保險(xiǎn)。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)也分別建立起來，并很快開始了整合的過程。2015年，在“破除雙軌制”呼聲的壓力下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度改為養(yǎng)老保險(xiǎn)。至此，中國僅用了30多年的時(shí)間，就似乎進(jìn)入了“全民社會(huì)保險(xiǎn)”的時(shí)代(如表3所示)。

表3 中國的社會(huì)保險(xiǎn)種類及建立時(shí)間

然而，中國的社會(huì)保險(xiǎn)從理念到模式上都非傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)的完全復(fù)制。除了在產(chǎn)生背景上與工業(yè)化時(shí)期歐洲的巨大差別，中國還受到1980年代以來占據(jù)世界主流的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念——新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的深刻影響，并因?qū)Α案＠麌椅C(jī)”的警惕，而在20世紀(jì)90年代設(shè)計(jì)了一個(gè)十分強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任且待遇水平最低化的方案。當(dāng)時(shí)確立的社會(huì)保險(xiǎn)制度基本原則有：資金來源以企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)為主，個(gè)人負(fù)擔(dān)比例隨著收入水平的提高逐漸提高；社會(huì)保險(xiǎn)待遇限制在適當(dāng)水平，以保障被保險(xiǎn)人的基本生活水平為目標(biāo)；發(fā)展企業(yè)保障、團(tuán)體互助、家庭保障和商業(yè)保險(xiǎn)，建立多層次的保障制度(中國經(jīng)濟(jì)體制改革總體設(shè)計(jì)課題組，1992：29)。該方案與世界銀行所提倡的自由主義社會(huì)保障模式(Ramia et al.,2008:4)基本吻合，核心宗旨是要求個(gè)人承擔(dān)更多的自我保障責(zé)任，國家只提供最基礎(chǔ)的保障(Gsta Esping-Andersen,1990)。

1996年，世界銀行向中國政府提交了關(guān)于中國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的正式報(bào)告，建議在社會(huì)保險(xiǎn)中引入積累制的個(gè)人賬戶，與社會(huì)統(tǒng)籌基金共同構(gòu)成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(世界銀行，1998)。即城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)由三個(gè)支柱構(gòu)成：現(xiàn)收現(xiàn)付制的基本保險(xiǎn)、基金積累制的個(gè)人賬戶和自愿性質(zhì)的企業(yè)年金。中國政府采納了這個(gè)建議，依此模式建立了統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于職工的繳費(fèi)全部流入基金積累制的個(gè)人賬戶，養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)收現(xiàn)付能力，也即其“社會(huì)保險(xiǎn)性”受到削弱。中國的制度設(shè)計(jì)者對(duì)個(gè)人賬戶這種自我責(zé)任方式的高度認(rèn)同，導(dǎo)致甚至在最應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)共濟(jì)的職工醫(yī)療保險(xiǎn)中，也設(shè)計(jì)了一個(gè)毫無共濟(jì)功能、廣受詬病卻至今仍未取消的個(gè)人賬戶。

在很長一段時(shí)間內(nèi)，社會(huì)保障制度都是基于服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提來設(shè)計(jì)的。1997年中共十五大報(bào)告中，社會(huì)保障仍然被歸于“國有企業(yè)改革的配套措施”。直到十七大，才明確提出要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)人人享有基本生活保障和基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。然而如何在一個(gè)農(nóng)村人口仍占大多數(shù)的國家實(shí)現(xiàn)人人享有？在這之后為其他人群建立的預(yù)防機(jī)制仍然傾向于采取“社會(huì)保險(xiǎn)”并強(qiáng)調(diào)個(gè)人繳費(fèi)。但是很清楚的是，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與居民醫(yī)療保險(xiǎn)不可能進(jìn)行強(qiáng)制繳費(fèi)，只能是自愿性質(zhì)，這使得社會(huì)保險(xiǎn)籌資的強(qiáng)制性特征不能保持了；大多數(shù)居民(尤其是農(nóng)村居民)的收入狀況也難以支持社會(huì)保險(xiǎn)的正常繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，如果想要達(dá)到合理的保障水平，只能通過加強(qiáng)政府的財(cái)政責(zé)任，社會(huì)保險(xiǎn)籌資的財(cái)政自主特征也因此而被大幅削弱了。

(二) 社會(huì)保險(xiǎn)籌資機(jī)制在中國的多元化發(fā)展

如果我們堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)典定義，就會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)今中國的社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)際上已經(jīng)偏離傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)甚多。以下即按覆蓋人群上的區(qū)別，對(duì)我國社會(huì)保險(xiǎn)籌資機(jī)制逐一進(jìn)行分析。

1.城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)

企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是強(qiáng)制繳費(fèi)+國家補(bǔ)貼的籌資方式。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及廣大退休人員的基本生活，在待遇支付上具有較大剛性，因此國家通過法律明確承諾承擔(dān)國有企業(yè)和事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制成本，以及承擔(dān)基本養(yǎng)老金支付不足時(shí)的財(cái)政兜底責(zé)任(《社會(huì)保險(xiǎn)法》第13條)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行方式為“統(tǒng)賬結(jié)合”：用人單位繳費(fèi)進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金，采取現(xiàn)收現(xiàn)付制；勞動(dòng)者繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶，采取基金積累制，也即是強(qiáng)制儲(chǔ)蓄。但實(shí)際上世界銀行的設(shè)計(jì)并未能在中國順利運(yùn)行。由于現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)統(tǒng)籌部分在大部分地區(qū)不夠支付當(dāng)期養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶中的資金只好被挪用，導(dǎo)致大規(guī)模的個(gè)人賬戶空賬現(xiàn)象。世界銀行之后又推出了“名義賬戶制”(Holzmann&Palmer,2006)，但其實(shí)這并非是一種新的設(shè)計(jì)，而不過是給“個(gè)人繳費(fèi)記賬”這種在養(yǎng)老保險(xiǎn)中已經(jīng)存在的記賬方法換個(gè)名稱而已。至于用來補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率不足的企業(yè)年金，由于是自愿性質(zhì)，大多數(shù)企業(yè)出于用工成本原因不愿加入，所以也未能發(fā)揮多大作用?！叭е钡酿B(yǎng)老保障設(shè)計(jì)，實(shí)際上仍基本是以現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)保險(xiǎn)形式運(yùn)行。

醫(yī)療保險(xiǎn)籌資來自用人單位和勞動(dòng)者的繳費(fèi)，采取的是特殊的“以收定支”原則，強(qiáng)調(diào)基金的收支平衡，在待遇支付上十分保守。職工醫(yī)保不報(bào)銷大部分門診費(fèi)用，而是仿照養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)了一個(gè)個(gè)人賬戶。職工的繳費(fèi)全部進(jìn)入個(gè)人賬戶，用人單位的繳費(fèi)也有一部分進(jìn)入個(gè)人賬戶，僅能用于被保險(xiǎn)人個(gè)人的部分門診和住院開支，因此這部分資金不具有社會(huì)保險(xiǎn)的共濟(jì)功能。醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的過小和對(duì)待遇支付的控制過嚴(yán)導(dǎo)致醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷率不高，不能充分化解被保險(xiǎn)人的疾病風(fēng)險(xiǎn)，使家庭醫(yī)療開支成為市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“三座大山”之一。因此，醫(yī)療保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)也與社會(huì)保險(xiǎn)的核心原則存在較大偏離。目前，醫(yī)療保險(xiǎn)基金的一部分又被轉(zhuǎn)移給商業(yè)大病保險(xiǎn)，導(dǎo)致基金的實(shí)際待遇支付能力進(jìn)一步下降。

企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)費(fèi)率加起來達(dá)工資總額的41%左右，與德國社會(huì)保險(xiǎn)的總費(fèi)率大致差不多。但是由于中國的工資構(gòu)成比較復(fù)雜，實(shí)際上大部分企業(yè)是按照基礎(chǔ)工資甚至最低工資進(jìn)行繳費(fèi)，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門監(jiān)管也不嚴(yán)格，有不少小企業(yè)想辦法少繳甚至不繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，因此社會(huì)保險(xiǎn)基金遠(yuǎn)未達(dá)到其設(shè)計(jì)籌資能力。目前經(jīng)濟(jì)下行壓力大，政府部門強(qiáng)調(diào)要給企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，手段之一就是降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例。這些都會(huì)直接影響基金的籌資能力和相應(yīng)的待遇支付能力，后果就是進(jìn)一步削弱了社會(huì)保險(xiǎn)的保障作用，并加重了國家財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。

2.城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)都屬于自愿性質(zhì)的“社會(huì)保險(xiǎn)”，采取的是自愿繳費(fèi)+高額財(cái)政補(bǔ)貼的籌資方式。以居民醫(yī)療保險(xiǎn)為例，2003年制度正式建立時(shí)繳費(fèi)為每人每年10元，財(cái)政補(bǔ)貼20元。從2009年開始，財(cái)政補(bǔ)貼逐年大幅度提高，2017年達(dá)到450元，而個(gè)人繳費(fèi)僅為180元*參見人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部(2017).關(guān)于做好2017年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)工作的通知(人社部發(fā)〔2017〕36號(hào)).中華人民共和國人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng):http://www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk/201704/t20170428_270179.html.2016-08-01.。居民醫(yī)療保險(xiǎn)籌資機(jī)制的進(jìn)步之處是取消了個(gè)人賬戶，被保險(xiǎn)人的門診開支也可獲得一定比例的報(bào)銷，較充分地發(fā)揮了醫(yī)?；鸬墓矟?jì)功能。但是，這種主要由國家財(cái)政支持的社會(huì)保險(xiǎn)是否還可以被繼續(xù)稱為“社會(huì)保險(xiǎn)”，值得商榷。

居民養(yǎng)老保險(xiǎn)則完全喪失了“社會(huì)統(tǒng)籌”也即共濟(jì)性，雖然國家政策仍然聲稱“實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”*參見國務(wù)院(2009).國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(國發(fā)〔2009〕32號(hào)).中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zwgk/2009-09/04/content_1409216.html.2016-08-01.。但個(gè)人繳費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼全部進(jìn)入個(gè)人賬戶，采取基金積累制，實(shí)際上就是一種儲(chǔ)蓄賬戶。養(yǎng)老金待遇由個(gè)人賬戶養(yǎng)老金+基礎(chǔ)養(yǎng)老金構(gòu)成，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金完全由財(cái)政支付，具有的是由稅收支持的國民年金的性質(zhì)。

由此可見，社會(huì)保險(xiǎn)的“保險(xiǎn)性”和“義務(wù)性”在城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)中已經(jīng)十分稀薄，社會(huì)保險(xiǎn)異化成了一種籌資上亦由國家負(fù)主要責(zé)任的基于公民身份的預(yù)防制度，其中少量繳費(fèi)和所獲待遇的對(duì)應(yīng)關(guān)系十分松散。相對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的高額征繳成本，有時(shí)候免除繳費(fèi)未必會(huì)給地方財(cái)政造成多大的壓力，反而節(jié)省了征繳所需的人力物力。2013年，昆明市官渡區(qū)就曾在做過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，免除了該區(qū)居民的全部醫(yī)保繳費(fèi)(胡洪江、楊文明，2013)。

3.公務(wù)人員社會(huì)保險(xiǎn)

隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休工資制度改為養(yǎng)老保險(xiǎn)，國家公務(wù)人員(包括軍人)的保障方式也基本上“社會(huì)保險(xiǎn)化”了。然而，這一群體與國家之間的法律關(guān)系，既不同于用人單位和勞動(dòng)者之間的勞動(dòng)關(guān)系，也不僅是因公民身份而形成的基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而是屬于一種公法性質(zhì)的服務(wù)關(guān)系。為這一人群設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)，單位和個(gè)人的繳費(fèi)全都來自于國家財(cái)政，因此實(shí)際上并不具有“強(qiáng)制性”；職業(yè)年金等補(bǔ)充保障手段也來自于國家財(cái)政，因此也不具有“自愿性”。事實(shí)上，公務(wù)人員養(yǎng)老保障完全可以繼續(xù)通過退休工資這種“內(nèi)化”方式解決，為了不影響人員流動(dòng)，再通過一個(gè)銜接機(jī)制與其他群體的保障方式建立起連接即可。采用社會(huì)保險(xiǎn)的籌資和待遇計(jì)發(fā)方式，從管理成本來說并不比原來的方式更有優(yōu)勢，好處僅在于待遇上更透明、更易與其他群體的社會(huì)保險(xiǎn)待遇進(jìn)行比較。曾經(jīng)引起激烈批評(píng)的養(yǎng)老“雙軌制”，其實(shí)質(zhì)也并非是因制度的不同造成的待遇不平等，而是由于企業(yè)職工養(yǎng)老保障并未達(dá)到其設(shè)計(jì)替代率，導(dǎo)致普通企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的退休工資相比處于較低水平。機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度改成養(yǎng)老保險(xiǎn)后，職業(yè)年金制度也同時(shí)運(yùn)行，兩者相加，待遇水平應(yīng)該不會(huì)受到大的影響。而企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)如果不改變繳費(fèi)基數(shù)過低、企業(yè)年金缺失的狀況，仍然會(huì)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)在待遇水平上存在較大差距。

(三) 小結(jié)

社會(huì)保險(xiǎn)在中國的經(jīng)歷，部分印證了察赫在《傳統(tǒng)社會(huì)團(tuán)結(jié)和現(xiàn)代社會(huì)保障》(察赫，2014：350)一文中對(duì)發(fā)展中國家引入現(xiàn)代社會(huì)保障制度時(shí)普遍存在的特殊困難的描述。在發(fā)展中國家，由于一國內(nèi)不同地區(qū)、不同人群之間存在較大幅度的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件落差，社會(huì)保險(xiǎn)這種工業(yè)社會(huì)的保障形式只能覆蓋少數(shù)城市就業(yè)人口，傳統(tǒng)保障形式仍需發(fā)揮重要作用。如果國家希望為所有國民建立普遍的現(xiàn)代社會(huì)保障，則必然要采取多元化的保障機(jī)制。在中國，由于市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)預(yù)防機(jī)制皆從“社會(huì)保險(xiǎn)”出發(fā)進(jìn)行設(shè)計(jì)，要求具有繳費(fèi)性質(zhì)以強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，所以保障機(jī)制的多元化集中體現(xiàn)在了“社會(huì)保險(xiǎn)”籌資機(jī)制的多元化上，繳費(fèi)作為必要條件與其他籌資方式結(jié)合形成了新的“社會(huì)保險(xiǎn)”構(gòu)造。這種多元化甚至已超出了經(jīng)典社會(huì)保險(xiǎn)定義所設(shè)定的邊界，因此可以稱之為社會(huì)保險(xiǎn)的異化。

四、 社會(huì)保險(xiǎn)籌資機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

(一) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩和新風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)

除了因國情原因?qū)е碌哪Ｊ秸{(diào)整，社會(huì)保險(xiǎn)還要經(jīng)受社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的考驗(yàn)。二戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，福利制度進(jìn)入黃金時(shí)代，籌資能力增強(qiáng)，待遇種類和水平都得到提升。而在經(jīng)濟(jì)下行和經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，國家財(cái)政緊縮，通常會(huì)試圖縮減社會(huì)保障開支，強(qiáng)調(diào)個(gè)人自我保障。社會(huì)狀況的變遷也會(huì)導(dǎo)致新風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，為社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)機(jī)制帶來新的負(fù)擔(dān)可能性，如社會(huì)老齡化和低出生率使得老年照料問題凸顯出來。甚至社會(huì)保險(xiǎn)自身也有可能成為新的風(fēng)險(xiǎn)源，如養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)生活的切實(shí)保障作用使得社會(huì)平均壽命大大提高，養(yǎng)老支出和醫(yī)療費(fèi)用上漲，反過來影響了養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的收支平衡。除此之外，全球化導(dǎo)致的資本流動(dòng)和新的技術(shù)發(fā)展使得傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)難以繼續(xù)成為正規(guī)就業(yè)的穩(wěn)定基石，失業(yè)和靈活就業(yè)現(xiàn)象增加，這對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)基礎(chǔ)也造成了破壞(Gsta Esping-Andersen,1996; Peter Taylor-Gooby,2004)。

以上問題自20世紀(jì)70年代首先在西方發(fā)達(dá)工業(yè)國家中出現(xiàn)，并引發(fā)了“福利國家危機(jī)”的激烈討論。由于自那時(shí)起盛行至今的新自由主義發(fā)展理念的影響，各國福利制度多以私有化為調(diào)整方向，如縮減公共事業(yè)開支、公共設(shè)施私有化等(David Harvey,2007)。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，除了采取提高財(cái)政補(bǔ)貼、降低待遇水平、延長待遇獲得年限等邊際性調(diào)整措施外，非精算的現(xiàn)收現(xiàn)付制也受到?jīng)_擊。在世界銀行的推動(dòng)下，有些國家開始傾向于引入基金積累制養(yǎng)老金，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。發(fā)展中國家的社會(huì)保障尚在形成期，就打上了私有化的烙印，最著名的例子是智利在世界銀行的要求下建立的完全積累制養(yǎng)老金制度。從20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)初，這股強(qiáng)勁的養(yǎng)老金私有化浪潮波及30多個(gè)國家，中國亦在其中(鄭春榮，2014)。

(二) 新挑戰(zhàn)中產(chǎn)生的社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)

在各種新風(fēng)險(xiǎn)、新發(fā)展理念、新保障手段的沖擊下，傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)由于其自身特性的限制，似乎日益變成一種過時(shí)的制度。以稅收作為資金來源的、較為靈活的保障類型越來越表現(xiàn)出重要性。然而，即便是在這樣的福利緊縮時(shí)期，社會(huì)保險(xiǎn)仍然有所作為，為新出現(xiàn)的老齡化風(fēng)險(xiǎn)提供了一種保障機(jī)制。

社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)出現(xiàn)前，由于西方社會(huì)家庭小型化和婦女普遍就業(yè)，家庭已經(jīng)難以承擔(dān)對(duì)失能和半失能老人的照料工作，而相當(dāng)一部分老年人的收入不足以支付護(hù)理費(fèi)用，各國主要通過國民健康制度或社會(huì)救助解決一部分老年護(hù)理需要。上世紀(jì)70年代，德國社會(huì)老齡化已達(dá)到一定程度，社會(huì)救助制度在老年護(hù)理方面的支出迅速增加。地方政府不堪重負(fù)，產(chǎn)生了把財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到預(yù)防制度上去的動(dòng)機(jī)。聯(lián)邦勞動(dòng)部門建議設(shè)立新的社會(huì)保險(xiǎn)，然而當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)開始放緩，要求減輕雇主用工負(fù)擔(dān)以維持企業(yè)國際競爭力的呼聲，使得新增的保險(xiǎn)繳費(fèi)成為反對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)方案的最大理由。商業(yè)保險(xiǎn)公司和雇主組織希望采取商業(yè)保險(xiǎn)方式。但是與養(yǎng)老保險(xiǎn)初建時(shí)的情況類似，商業(yè)保險(xiǎn)采取的基金積累制要求必須長期繳費(fèi)才能獲得保險(xiǎn)給付，無法解決當(dāng)時(shí)已十分迫切的老年護(hù)理問題。在對(duì)各種方案進(jìn)行了20多年的討論后，德國于1994年成為首個(gè)建立社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)的國家。

這一新的險(xiǎn)種仍然保持了社會(huì)保險(xiǎn)的基本特征：采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，有獨(dú)立的護(hù)理保險(xiǎn)基金，資金來源是雇主和雇員的繳費(fèi)。但是“福利緊縮時(shí)代”的影響是顯而易見的：首先，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)的要求得到了回應(yīng)，國家通過取消一個(gè)公共假日減輕了雇主的繳費(fèi)責(zé)任。其次，護(hù)理待遇從德國社會(huì)保險(xiǎn)通常采用的“充分滿足需要原則”轉(zhuǎn)向了“預(yù)算原則”，設(shè)定了待遇上限。保險(xiǎn)基金只承擔(dān)部分費(fèi)用支出，超出部分須通過其他途徑解決。實(shí)際上，30%以上的被保險(xiǎn)人仍然需要社會(huì)救濟(jì)的幫助，退休金、家庭財(cái)產(chǎn)和護(hù)理保險(xiǎn)加起來仍無法支付全部護(hù)理費(fèi)用(Gerhard Igl,2012)，老年護(hù)理的資金來源實(shí)際上是個(gè)人財(cái)產(chǎn)、家庭內(nèi)部互助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)共同形成的復(fù)合體系。

德國社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)的建立并不意味著福利緊縮時(shí)代少有的福利擴(kuò)張，而只是把應(yīng)對(duì)老齡化風(fēng)險(xiǎn)的籌資機(jī)制從國家財(cái)政(部分地)向預(yù)防制度轉(zhuǎn)移了。護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)行后，針對(duì)老年護(hù)理的社會(huì)救助支出比例由1994年的80%降低到了1998年的31%(G?tze & Rothgang,2012:63-100)。但是，社會(huì)護(hù)理險(xiǎn)的產(chǎn)生，再次證明了社會(huì)政策的強(qiáng)烈路徑依賴特征：習(xí)慣于以社會(huì)保險(xiǎn)解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題的國家，由于制度慣性，在遭遇新風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，仍有很大可能再次采取社會(huì)保險(xiǎn)方案，即使必須作出調(diào)整。日本和韓國在仿效德國建立社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)時(shí)，調(diào)整的幅度更大，除了設(shè)置嚴(yán)格的待遇上限，一部分待遇由財(cái)政直接支付，還取消了保險(xiǎn)基金中的雇主繳費(fèi)部分，代之以國家財(cái)政補(bǔ)貼(戴衛(wèi)東，2015；沈潔，2014：72-87)。

然而，新自由主義社會(huì)政策對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的改造不止于此。護(hù)理保障制度的一個(gè)重要特征是由兩大部分構(gòu)成，一是解決護(hù)理資金來源的籌資機(jī)制，二是多方面、多層次的龐大護(hù)理服務(wù)機(jī)制。護(hù)理待遇通常以服務(wù)待遇為主，日本索性完全取消了貨幣待遇。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩時(shí)期，日本和韓國引入社會(huì)護(hù)理險(xiǎn)的一個(gè)重要目的，是想通過社會(huì)保險(xiǎn)的籌資和待遇給付功能，推動(dòng)老年護(hù)理服務(wù)業(yè)的發(fā)展，以增加就業(yè)崗位，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。即是所謂的“生產(chǎn)型福利道路”：將消費(fèi)型的福利支出轉(zhuǎn)為產(chǎn)出型的福利支出。在這種情況下，社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)本身就成了護(hù)理服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中的籌資機(jī)制。也即，以維護(hù)社會(huì)安全為目的的公法性社會(huì)保險(xiǎn)制度，被用來直接服務(wù)于私法性質(zhì)的老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)。社會(huì)保險(xiǎn)外化于市場經(jīng)濟(jì)之外、對(duì)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮制約與平衡作用的設(shè)計(jì)本意因而被偏離了，新自由主義道路試圖在“公共品”領(lǐng)域也為資本的運(yùn)行開辟新天地。這是一種更深意義和更大范圍上的異化。

(三) 中國的問題

21世紀(jì)第二個(gè)十年，在歷經(jīng)30多年高速經(jīng)濟(jì)增長后，伴隨著全球金融危機(jī)的加深，中國開始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”時(shí)期。與后工業(yè)化國家遭遇的“福利制度困境”相比，中國的狀況與之既具有相似性，也有獨(dú)特性：城市化進(jìn)程被早期的工業(yè)化戰(zhàn)略推后，社會(huì)老齡化被計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期較高水平的醫(yī)療保障和計(jì)劃生育政策提前。在措施上，也同樣試圖采取縮減社會(huì)保障開支、延遲退休、強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)精算等相似的邊際性調(diào)整。值得重視的是，2012年以來，中國在社會(huì)政策上出現(xiàn)了加快、加深私有化的傾向。如醫(yī)療保障上，醫(yī)?；鸬囊徊糠直徽D(zhuǎn)移給商業(yè)保險(xiǎn)公司設(shè)立大病商業(yè)醫(yī)保*參見國務(wù)院辦公廳(2015).關(guān)于全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)的意見(國辦發(fā)〔2015〕57號(hào)).中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/02/content_10041.htm.2016-08-01.，還出現(xiàn)了由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)*參見衛(wèi)生部、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等(2012).關(guān)于商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦服務(wù)的指導(dǎo)意見(衛(wèi)農(nóng)衛(wèi)發(fā)〔2012〕27號(hào)).中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/gzdt/2012-04/20/content_2118668.htm.2016-08-01.；養(yǎng)老保障方面，政府支持商業(yè)保險(xiǎn)公司推行以房養(yǎng)老*參見國務(wù)院(2013).國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(國發(fā)〔2013〕35號(hào)).民政部職業(yè)技能鑒定指導(dǎo)中心網(wǎng)站：http://jnjd.mca.gov.cn/article/zyjd/zcwj/201310/20131000534003.shtml.參見國務(wù)院辦公廳(2015).關(guān)于促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)加快發(fā)展若干政策措施的通知(國辦發(fā)〔2015〕45號(hào)).中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-06/15/content_9845.htm.2016-08-01.；護(hù)理保障方面，曾嘗試以商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)作為主要籌資來源，并以社會(huì)資本為老年護(hù)理的主要服務(wù)提供者，積極推動(dòng)老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，希望化老齡化壓力為產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力并成為新的就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)*參見國務(wù)院(2013).關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(國發(fā)〔2013〕35號(hào)).http://jnjd.mca.gov.cn/article/zyjd/zcwj/201310/20131000534003.shtml.2016-08-01.。2015年以來，弱化勞動(dòng)保障、降低企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的做法，又進(jìn)一步削弱了企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)籌資機(jī)制的基礎(chǔ)。

上述措施能否達(dá)到其目的？對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的未來又會(huì)帶來怎樣的影響？其他國家福利制度私有化調(diào)整的結(jié)果也許可以作為鏡鑒：在西方后工業(yè)化國家，由于既有社會(huì)利益集團(tuán)的抵抗，社會(huì)保障雖然受到削弱，但并未出現(xiàn)根本性變化(Gsta Esping-Andersen,1996:24-27)。即便在新自由主義道路主要發(fā)起國之一的英國，其社會(huì)保障的核心領(lǐng)域，如國民健康制度和公共教育等，也基本未受影響(David Harvey,2007:91)。在拉美和東歐，世界銀行的養(yǎng)老金私有化改革方案曾得到普遍的接受，然而若干年之后，由于基金積累制暴露出來的轉(zhuǎn)制和管理費(fèi)用高昂、覆蓋率低、投資回報(bào)率不足、經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期虧損嚴(yán)重等問題，在2005年之后，私有化改革基本停止，許多國家開始重返現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)保險(xiǎn)(鄭春榮，2014)。

社會(huì)保險(xiǎn)的路徑依賴慣性在中國也仍然存在。2016年7月，在經(jīng)過商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)的不成功嘗試后，中國終于開始進(jìn)行社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)的地方試點(diǎn)。不過，其“緊縮性”比之德國和日本、韓國的護(hù)理保險(xiǎn)更進(jìn)一步：原則上不產(chǎn)生新的保險(xiǎn)繳費(fèi)，護(hù)理保險(xiǎn)籌資也不來自國家稅收，而是試圖通過“優(yōu)化職工醫(yī)保統(tǒng)帳結(jié)構(gòu)、劃轉(zhuǎn)職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金結(jié)余、調(diào)劑職工醫(yī)保費(fèi)率等途徑”，從醫(yī)療保險(xiǎn)基金中抽出。護(hù)理待遇只面向“長期失能人員”，且支付水平應(yīng)控制在70%?！吧a(chǎn)型福利”的傾向十分明顯，要求協(xié)同推進(jìn)護(hù)理服務(wù)體系，“促進(jìn)長期護(hù)理服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，鼓勵(lì)該領(lǐng)域的就業(yè)創(chuàng)業(yè)*參見人力資源社會(huì)保障部辦公廳(2016).關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(人社廳發(fā)〔2016〕80號(hào)).中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/2016-07/08/content_5089283.htm.2016-08-01.。

社會(huì)政策的路徑依賴慣性在中國能否強(qiáng)大到像在歐洲那樣，令社會(huì)保險(xiǎn)的變化在較長一段時(shí)期內(nèi)主要表現(xiàn)為邊際性調(diào)整？目前尚難判斷。社會(huì)保險(xiǎn)是由國家主導(dǎo)運(yùn)行的保障制度，但在歐洲國家中，“社會(huì)”力量在社會(huì)保險(xiǎn)籌資、管理及制度維護(hù)上也發(fā)揮著十分重要的作用。正是這種力量抵抗著新自由主義對(duì)社會(huì)政策的侵蝕，使得社會(huì)保險(xiǎn)仍然在相當(dāng)程度上保持了其傳統(tǒng)特征和地位。而在中國，歷史傳統(tǒng)造成的“社會(huì)”缺失，使得國家在決定對(duì)福利制度進(jìn)行改造時(shí)，來自相關(guān)社會(huì)利益群體的反對(duì)很難形成有效的阻力。近幾年成為社會(huì)爭議熱點(diǎn)的一些措施，如延遲退休和以房養(yǎng)老的推行，即是一個(gè)注解。因此，如果國家繼續(xù)堅(jiān)持社會(huì)保障的私有化和產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)產(chǎn)生進(jìn)一步質(zhì)變性影響的可能性就會(huì)增大。當(dāng)然，社會(huì)保險(xiǎn)本身就曾是一種經(jīng)“改造”而來的制度，只要仍遵循“勞動(dòng)力去商品化”目的和社會(huì)平等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于保障方式的調(diào)整甚至“異化”，也即是社會(huì)保險(xiǎn)定義的“名不符實(shí)”，我們可以持開放的態(tài)度。但是，如果社會(huì)政策的調(diào)整偏離了保障公民社會(huì)權(quán)利、實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等的目標(biāo)，成為資本逐利的工具，則是一種值得警惕的趨勢。

五、 結(jié)語：回顧與展望

中國社會(huì)保險(xiǎn)制度的未來發(fā)展趨勢，要放到本國社會(huì)保障制度和市場經(jīng)濟(jì)制度的整體發(fā)展歷史中，才能看得更為清晰。從1980年代社會(huì)保險(xiǎn)制度的最初試驗(yàn)到20世紀(jì)末，社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)一直強(qiáng)調(diào)要服從經(jīng)濟(jì)增長的前提。這期間國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人民生活水平顯著提高，然而同時(shí)也出現(xiàn)了高失業(yè)率、貧富分化加劇等市場化改革帶來的弊端。這一趨勢直到本世紀(jì)第一個(gè)十年才有所緩解。2004年，“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”被寫入憲法修正案，社會(huì)保障正式脫離市場經(jīng)濟(jì)的配套制度的附屬地位，成為國家的一項(xiàng)基本制度。2005年，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組發(fā)表了醫(yī)療衛(wèi)生改革“基本不成功”的研究報(bào)告(國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2005)后，國家社會(huì)政策的傾向出現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)變。最顯著的轉(zhuǎn)變是醫(yī)療保障領(lǐng)域的公益化改革，城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)也于此時(shí)期迅速建立起來。2008年，王紹光在《大轉(zhuǎn)型：1980年代以來中國的雙向運(yùn)動(dòng)》一文中指出，在1990年代的“市場社會(huì)”夢魘后，中國已經(jīng)出現(xiàn)了蓬勃的反向運(yùn)動(dòng)，并正在催生一個(gè)“社會(huì)市場”，他借用波蘭尼的“大轉(zhuǎn)型”一詞來形容在中國出現(xiàn)的這種市場與社會(huì)的雙向作用，并樂觀地認(rèn)為社會(huì)政策的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)(王紹光，2008：129)。

然而歷史從來都不是直線發(fā)展的，下一次轉(zhuǎn)折來得更快。2012年以來，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的新一輪私有化改革，令尚未立穩(wěn)的公益化措施陷于停滯。社會(huì)保險(xiǎn)中的養(yǎng)老、醫(yī)療和護(hù)理領(lǐng)域在更深的私有化和產(chǎn)業(yè)化設(shè)計(jì)下，再次被要求用來服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，且試圖以市場經(jīng)濟(jì)原理同化社會(huì)領(lǐng)域的跡象更為明顯。

一個(gè)國家選擇什么樣的社會(huì)保障方式，最終是由政治決定。然而不應(yīng)忽視，現(xiàn)代公民國家對(duì)平等權(quán)和社會(huì)權(quán)的重視，使得國家的社會(huì)保障責(zé)任越來越趨于剛性。社會(huì)保險(xiǎn)在性質(zhì)和作用上的異化，不代表本來由社會(huì)保險(xiǎn)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任可以就此消除。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)既然已被確認(rèn)為個(gè)人沒有能力解決的困境，私法保障形式也早已被證明無法解決問題，那么社會(huì)保險(xiǎn)籌資與待遇給付能力的削弱，只是把責(zé)任轉(zhuǎn)移到了社會(huì)救濟(jì)等其他形式的公共支出上。國際上對(duì)社會(huì)保障私有化的長期觀察表明，私有化方案的實(shí)現(xiàn)，通常需要國家以稅收優(yōu)惠作為支持，這其實(shí)加重了公共支出；私有化方案對(duì)于降低企業(yè)經(jīng)營成本的作用，其負(fù)面效果是收入的兩極分化和社會(huì)不平等的加劇，反過來又會(huì)威脅到社會(huì)安全，同樣加重了維持社會(huì)穩(wěn)定的公共支出(Gsta Esping-Andersen,1996:31-34)。這種現(xiàn)象在中國也已能觀察得到。私有化方案帶來的唯一好處是對(duì)資本市場發(fā)展的促進(jìn)作用，而這也許是新自由主義社會(huì)政策的真正目的。

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■責(zé)任編輯：李 媛

New Challenges and New Measures: The Transformation of the Financing Mechanism of Social Insurance and Its Development in China

LiuDongmei

(Central South University)

It has been over one hundred years since the social security system began in the world.With the social economy transformation,the financing mechanism of social security had changed a lot when comparing with the origin mechanism,whose characters have appeared diversification and dissimilation nowadays.Based on the background of social insurance emerging in the world,this article introduced the principles of financing mechanism of social insurance and its elementary characters.Therefore,it presented how to deal with the challenge when the economy development slows down,and including detailed measures.Lastly,the author analyzed those special problems of financing mechanism of social insurance which happened in China and its development tendency.

social insurance; financing mechanism; system transformation

10.14086/j.cnki.wujss.2017.04.006

2016-08-01

中國法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究課題(CLS(2015)D132)

DF4;F840.61;F8

A

1672-7320(2017)04-0043-11

■作者地址：劉冬梅，中南大學(xué)法學(xué)院；湖南 長沙 410012。