轉(zhuǎn)移支付對縣級政府基礎(chǔ)教育投入的激勵效應(yīng)分析

任宛竹++王在全++黃璇

摘要：基于農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)不足而轉(zhuǎn)移支付制度尚不健全的背景，文章選取了河北省下轄的130個縣級政府2001年-2012年的面板數(shù)據(jù)作為樣本，使用面板工具變量-兩步GMM方法分析了上級政府轉(zhuǎn)移支付對縣級基礎(chǔ)教育支出產(chǎn)生的影響。實證結(jié)果顯示，上級政府的轉(zhuǎn)移支付資金在促進(jìn)縣域基礎(chǔ)教育發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，對縣級基礎(chǔ)教育財政支出產(chǎn)生了顯著的激勵效應(yīng)。相較于地方自有收入的增加，轉(zhuǎn)移支付的增加可以更有效地刺激地方基礎(chǔ)教育財政支出的增長。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付;基礎(chǔ)教育;激勵不相容

一、 引言

1994年分稅制改革形成了我國現(xiàn)行的多級財政體制，在教育領(lǐng)域建立起地方負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的基礎(chǔ)教育供給制度，縣級政府是基礎(chǔ)教育的主要提供者與責(zé)任人。財權(quán)上行、事權(quán)下移使經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的地方政府缺乏承擔(dān)全部基礎(chǔ)教育支出的財政能力，對此我國建立起相對規(guī)范的基礎(chǔ)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，以期實現(xiàn)教育財政的縱向與橫向公平。

大量學(xué)術(shù)研究使用粘蠅紙效應(yīng)評價轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行機(jī)制的合理性——上級政府的轉(zhuǎn)移支付是否會導(dǎo)致下級政府教育支出的增加，是實現(xiàn)“一美元換一美元”的效應(yīng)，還是下級政府的支出被上級政府的轉(zhuǎn)移支付“擠出”，出現(xiàn)激勵不相容的現(xiàn)象。在教育領(lǐng)域，激勵不相容表明下級政府即使有財政能力，但是出于自身和轄區(qū)利益考慮，不愿在基礎(chǔ)教育上多花錢，使其支出行為發(fā)生偏離（范麗萍、李祥云，2000）。本文從這一角度出發(fā)，考察上級政府的轉(zhuǎn)移支付對縣域基礎(chǔ)教育供給的影響。文章首先對研究文獻(xiàn)進(jìn)行回顧，然后以河北省縣域基礎(chǔ)教育供給情況為例進(jìn)行實證分析，研究上級轉(zhuǎn)移支付對縣級基礎(chǔ)教育供給的影響，著重分析以下兩個問題：上級轉(zhuǎn)移支付是否有效增加了縣級基礎(chǔ)教育的供給數(shù)量，上級轉(zhuǎn)移支付與縣本級財政收入對縣級自有資金投入的影響有何不同。

二、 文獻(xiàn)綜述

西方國家財政理論發(fā)展起步早，財政轉(zhuǎn)移支付體系較為成熟，轉(zhuǎn)移支付對地方教育投入總量的影響多是積極的，多數(shù)實證研究表明上級政府的資助會對地方政府產(chǎn)生激勵作用或者較強(qiáng)的激勵-替代作用。McMahon（1970）使用1955年～1956年美國各州轉(zhuǎn)移支付截面數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付并沒有影響地方政府的教育投入，而使用1946年～1968年的時間序列數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)該影響比較顯著。Fisher和Papke（2000）在對美國的實證分析中發(fā)現(xiàn)地方自有收入增加1美元，教育支出增加0.05美元～0.1美元;而轉(zhuǎn)移支付增加1美元，教育支出增加0.25美元～1美元，大部分地區(qū)都處于較高值。但是在財政轉(zhuǎn)移支付體系仍需完善的我國，上級政府轉(zhuǎn)移支付對地方教育財政的影響，無論是在總體上與發(fā)達(dá)國家相比較，還是各個地域相比較，都存在明顯差異。我國轉(zhuǎn)移支付責(zé)任在中央、省兩級，省以下的財政安排由各省制定，加之各省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異較大，縣級政府對待轉(zhuǎn)移支付的財政行為因省而異，籠統(tǒng)研究所有縣級政府行為，很難得到一個普適的結(jié)論。故國內(nèi)文獻(xiàn)集中于對省內(nèi)各縣財政行為進(jìn)行研究。從已有文獻(xiàn)來看，我國部分地區(qū)如廣東、浙江、江西等地的轉(zhuǎn)移支付明顯刺激了縣級財政的教育支出，起到了激勵作用（曾明等，2008）。但多數(shù)研究表明上級轉(zhuǎn)移支付并未能給縣級基礎(chǔ)教育財政帶來足夠的激勵，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)擠出效應(yīng)（張歡等，2004;陳雪娟，2009）。其原因主要在于專項轉(zhuǎn)移支付配套資金要求不合理、監(jiān)管不到位，以及地方政府對轉(zhuǎn)移支付的強(qiáng)依賴心理（劉亮等，2008）。

三、 理論框架與模型設(shè)定

以Exp表示地方預(yù)算內(nèi)支出，Tr表示轉(zhuǎn)移支付，Y表示縣域自有收入。根據(jù)Tseng和Levin（1983）、成剛（2011）論述的下級政府的自有投入對上級政府轉(zhuǎn)移支付的反應(yīng)方式：

本文選取了河北省130個縣市2001年～2012年共12年的基礎(chǔ)教育財政轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)計數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)教育在校生數(shù)作為樣本數(shù)據(jù)，這兩項指標(biāo)由各縣財政局與教育局提供。其他統(tǒng)計指標(biāo)均采自歷年《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》和《中國縣（市）社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》。借鑒張光（2008）、成剛（2011）等對轉(zhuǎn)移支付擠出效應(yīng)的實證分析方法，將模型設(shè)定如下：

因變量為縣級財政自有資金的生均教育支出（EXP），表示該縣財政的預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)對基礎(chǔ)教育的投入情況。主要解釋變量為：人均地方本級財政收入（FIPC），表示當(dāng)?shù)氐呢斦顩r;生均基礎(chǔ)教育財政轉(zhuǎn)移支付（PCTP），若轉(zhuǎn)移支付對縣級政府基礎(chǔ)教育投入產(chǎn)生擠出效應(yīng)，則PCTP前的系數(shù)為負(fù)，若產(chǎn)生激勵效應(yīng)或激勵-替代效應(yīng)，則系數(shù)符號為正。控制變量Zit為以下指標(biāo)：第一，縣級政府教育投入的努力程度（ED），以縣級教育經(jīng)費(fèi)投入占財政總支出的比重表示。第二，總?cè)丝冢≒E）、在校生數(shù)（STU）、萬人在校生數(shù)（WSTU），總?cè)丝谧兞靠刂瓶h域社會狀況，在校生數(shù)和萬人在校生數(shù)作為絕對變量和相對變量，控制了縣域?qū)W生規(guī)模與密度，可以檢驗本地教育投資的規(guī)模報酬狀況。第三，人均GDP（PGDP），是否為省級以上貧困縣（POV），表示當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)因素對轉(zhuǎn)移支付狀況的影響。

四、 實證分析

1. 模型選擇。本文嘗試使用混合OLS、個體固定效應(yīng)模型、隨機(jī)效應(yīng)模型和面板工具變量法對方程進(jìn)行估計，通過對回歸結(jié)果和假設(shè)檢驗的分析，選擇面板工具變量--兩步GMM方法的估計結(jié)果作為最終報告結(jié)果并進(jìn)行進(jìn)一步的討論。模型選擇過程如下。

首先對方程進(jìn)行混合OLS回歸作為參照系，結(jié)果見表2（1）。同時考慮到每個縣的具體差異，可能存在不隨時間而變的遺漏變量，因此使用個體固定效應(yīng)模型對方程進(jìn)行回歸，結(jié)果見表2（2）。F檢驗強(qiáng)烈拒絕原假設(shè)，故使用個體固定效應(yīng)模型優(yōu)于混合OLS模型。

其次，考慮到個體效應(yīng)仍可能以隨機(jī)效應(yīng)的形式存在，使用隨機(jī)效應(yīng)模型對方程進(jìn)行回歸分析，結(jié)果見表2（3）并與固定效應(yīng)模型的回歸結(jié)果進(jìn)行比較，Hausman檢驗認(rèn)為固定效應(yīng)模型較隨機(jī)效應(yīng)模型更有效率，這暗示了縣域之間社會狀況與政府行為差異的系統(tǒng)性和確定性。然而，檢驗結(jié)果顯示無論使用固定效應(yīng)模型還是隨機(jī)效應(yīng)模型均有偏，模型存在內(nèi)生性問題。故對關(guān)鍵解釋變量進(jìn)行內(nèi)生解釋變量檢驗，χ2（1）統(tǒng)計量顯示該變量為內(nèi)生解釋變量。

生均基礎(chǔ)教育財政轉(zhuǎn)移支付作為內(nèi)生解釋變量的原因很可能是：第一，轉(zhuǎn)移支付與被解釋變量生均教育支出可能有互為因果的情況存在;第二，模型未觀測到的影響被解釋變量的因素同時與轉(zhuǎn)移支付相關(guān)。因此，本文引入面板工具變量法對模型進(jìn)行回歸。在工具變量的選擇上，本文選取了兩個變量：（1）每百人公共圖書館藏書（LIB），表示該縣科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展水平。在河北各縣多為“吃飯財政”的現(xiàn)狀下，科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展對轉(zhuǎn)移支付依賴程度較高，因此，該指標(biāo)數(shù)值越高說明該區(qū)域獲得的轉(zhuǎn)移支付水平較高;事實上，從數(shù)據(jù)中也可以看出，獲得轉(zhuǎn)移支付較多的貧困縣每百人公共圖書館藏書數(shù)目均處前列。（2）當(dāng)年該縣是否有縣委書記職位的更替（POL），根據(jù)王賢彬等（2009）、盧洪友等（2011）對官員更替的分析，對于即將離任的舊官員，由于缺乏晉升激勵，很可能在最后一年選擇不再有所作為，向上級爭取轉(zhuǎn)移支付的努力意愿較弱;對于新上任的官員，需要一段時間適應(yīng)新的工作崗位，與上級政府的議價能力不強(qiáng)。因此，存在縣委書記職位更替的年份中，該縣得到的基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付可能越少。這兩個變量均與當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付直接相關(guān)，但又不直接影響生均教育支出。

在過度識別的情況下，對面板數(shù)據(jù)進(jìn)行兩步GMM估計會更有效率，回歸結(jié)果見表2（4），第一階段回歸結(jié)果見表2（5）?；貧w結(jié)果通過識別不足檢驗與弱工具變量檢驗，從而可以認(rèn)為工具變量均與解釋變量有較強(qiáng)的相關(guān)性。Sargan統(tǒng)計量的P值無法拒絕原假設(shè)，認(rèn)為工具變量均為外生，與擾動項不相關(guān)。

2. 回歸結(jié)果討論。根據(jù)表2，模型通過F檢驗，整體擬合情況較好。對照表2（1）（2）（3），分析面板IV-GMM的估計結(jié)果（4）（5）。

（1）關(guān)鍵解釋變量分析。在引入工具變量后，生均基礎(chǔ)教育財政轉(zhuǎn)移支付系數(shù)變?yōu)轱@著，生均基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付每增加1元，縣級政府生均教育支出增加1.102元。這表明縣級政府在轉(zhuǎn)移支付的刺激下提高了對基礎(chǔ)教育投入的積極性，實現(xiàn)了“一美元換一美元”的效應(yīng)。這里需要討論的是專項轉(zhuǎn)移支付的配套資金政策是否會降低回歸結(jié)果的說服力，根據(jù)李祥云（2008）對轉(zhuǎn)移支付類別的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，專項轉(zhuǎn)移支付降低了教育服務(wù)的價格，增加了政府購買力，相較于一般性轉(zhuǎn)移支付能夠產(chǎn)生更大的收入效應(yīng)。然而在本文所選取的樣本期內(nèi)，專項轉(zhuǎn)移支付配套資金對回歸結(jié)果的影響較?。阂环矫?，河北省的教育財政轉(zhuǎn)移支付以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，要求配套資金支持的專項轉(zhuǎn)移支付資金僅占所有轉(zhuǎn)移支付金額的10%左右，總體比例較小;另一方面，由于省級政府在撥付專項轉(zhuǎn)移支付時均等化地規(guī)定了所有教育投資項目的財政配套比例，往往超過縣域財政承受能力，一些項目的配套資金無法到位，這就削弱了專項轉(zhuǎn)移支付的強(qiáng)制配套資金制度對本文回歸結(jié)果的影響。從而可以認(rèn)為，上級轉(zhuǎn)移支付對各縣的基礎(chǔ)教育財政產(chǎn)生了較好的激勵作用。兩個工具變量回歸系數(shù)驗證了前文假設(shè)——每百人圖書館藏書越多，該縣獲得的基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付越多，而縣委書記的更替則會對當(dāng)年基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生負(fù)面影響。人均財政收入在使用工具變量后，顯示出了對被解釋變量的正向影響但并不顯著。雖無法確切判斷粘蠅紙效應(yīng)是否真實存在，但也從一定程度上說明，相較于財政收入的增長，轉(zhuǎn)移支付的增加對縣級基礎(chǔ)教育財政的激勵作用更加顯著，地方政府更傾向于使用上級撥付資金投資于本地基礎(chǔ)教育。

（2）控制變量分析?？?cè)丝凇W(xué)生數(shù)、萬人在校生數(shù)均對生均教育支出產(chǎn)生了顯著的影響。后兩項指標(biāo)對生均教育支出的影響方向相反，這很可能是由于樣本期內(nèi)河北省基礎(chǔ)教育正處于規(guī)模報酬遞增時期，本級基礎(chǔ)教育財政支出總量增加，而生均預(yù)算內(nèi)教育支出逐漸下降。同時，由于在校學(xué)生總數(shù)呈逐年下降趨勢，學(xué)生密度逐漸上升，促使基礎(chǔ)教育投資的產(chǎn)出效率提高。縣級政府教育投入的努力程度和人均GDP從回歸結(jié)果看并沒有顯著地影響被解釋變量，這很可能是因為地方政府教育投資的努力程度主要受到地方經(jīng)濟(jì)和財政水平的限制，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，教育投資的來源變得更加多元化，弱化了經(jīng)濟(jì)因素對教育支出的影響力。是否為貧困縣作為虛擬變量出現(xiàn)，但在模型中其回歸系數(shù)同樣不顯著，這表明貧困縣可能并不是上級政府在進(jìn)行教育資金轉(zhuǎn)移支付時的重要決策因素。對貧困縣的投入力度不明顯，可能有違轉(zhuǎn)移支付的橫向公平原則。

五、 結(jié)論

本文選取了河北省下轄的130個縣級政府2001年～2012年的面板數(shù)據(jù)作為樣本研究對象，對面板數(shù)據(jù)進(jìn)行IV-GMM估計，采用每百人公共圖書館藏書和當(dāng)年是否有縣委書記任職交替兩個變量作為人均基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付的工具變量，分析了上級政府教育財政轉(zhuǎn)移支付對縣級基礎(chǔ)教育支出產(chǎn)生的影響。實證結(jié)果顯示，上級政府的轉(zhuǎn)移支付資金在促進(jìn)縣域基礎(chǔ)教育發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，對縣級教育財政投入產(chǎn)生了顯著的激勵效應(yīng)。相較于地方自有收入的增加，上級轉(zhuǎn)移支付的增加可以更有效地刺激地方基礎(chǔ)教育財政支出的增長。然而值得注意的是，本文使用的人均財政收入變量并未涵蓋政府的表外收入，如土地收入、融資平臺借債收入等，由于樣本期正是表外收入高速膨脹的時期，因此，對這一問題的進(jìn)一步分析有必要納入政府性基金收入以及地方政府債務(wù)等因素，這是本文今后的一個努力方向。

我國基礎(chǔ)教育發(fā)展仍處于規(guī)模經(jīng)濟(jì)階段，教育投資需求量大，轉(zhuǎn)移支付的激勵作用顯著，這有利于帶動地方政府投資基礎(chǔ)教育的積極性。然而，基礎(chǔ)教育投資周期長，需要幾屆政府的努力才能看到結(jié)果，如果地方政府追求短期經(jīng)濟(jì)效益所帶來的政績而非長期社會效益，則很可能缺乏在教育領(lǐng)域的投資熱情。因此，健全轉(zhuǎn)移支付體制、制定切合實際的專項轉(zhuǎn)移支付政策，并將公共服務(wù)納入官員考核體系，才能有效提高縣級政府對基礎(chǔ)教育的支付意愿與努力水平。

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作者簡介：王在全（1970-），男，漢族，山東省蒙陰縣人，北京大學(xué)社會經(jīng)濟(jì)與文化研究中心教授，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向為市場經(jīng)濟(jì);任宛竹（1987-），女，漢族，河北省衡水市人，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，研究方向為地方公共財政;黃璇（1986-），女，漢族，山東省日照市人，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，研究方向為公共政策評估及環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)。

收稿日期：2017-05-18。