現(xiàn)代職業(yè)學校制度建設現(xiàn)狀實證分析

張志軍

摘 要 在國家加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的戰(zhàn)略部署下，現(xiàn)代職業(yè)學校制度建設提上議事日程。以實地訪談和網絡問卷方式采集四川省30所代表性職業(yè)學校的調查數(shù)據(jù)為樣本進行實證分析，發(fā)現(xiàn)當前職業(yè)學校制度建設問題突出、發(fā)展不均衡，具體表現(xiàn)在學校制度建設呈現(xiàn)總體滿意但仍存障礙，制度框架初步建立但問題依然突出，以及對職業(yè)教育的現(xiàn)代性認知不足等。

關鍵詞 現(xiàn)代職業(yè)教育；現(xiàn)代職業(yè)學校；制度建設；管辦評

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）14-0008-05

一、調查背景及目的

《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）中明確提出，要逐步建設現(xiàn)代學校制度，推進政校分開、管辦分離，落實和擴大學校辦學自主權[1]；《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（以下簡稱《決定》）亦提出，政府要加強對職業(yè)院校的規(guī)范管理和監(jiān)督指導，完善現(xiàn)代職業(yè)學校制度[2]。課題組對四川省職業(yè)學校制度建設的現(xiàn)狀進行梳理與分析，試圖找到與國家現(xiàn)代職業(yè)教育的宏觀戰(zhàn)略層面上的總要求和社會（企業(yè)）的職業(yè)規(guī)格之間的差距，探討職業(yè)院校法人治理結構構建及如何處理好政府、社會與職業(yè)學校三者關系。

二、調查思路及方法

課題組確立了基于導向性、政策性、問題性調研三個維度，設計訪談提綱，實施調研工作，然后找準問題并進行原因分析，最后提出建議的邏輯思路。

導向性調研：省內職業(yè)學?，F(xiàn)代制度建設現(xiàn)狀調研。摸清四川省不同類型和層次的職業(yè)院?，F(xiàn)代制度建設的現(xiàn)狀以及與國家戰(zhàn)略發(fā)展要求的差距；找準產業(yè)結構背景下的各院?，F(xiàn)代職業(yè)學校制度建設中存在的問題。

政策性調研：省外職業(yè)學校現(xiàn)代制度建設現(xiàn)狀調研。首先，重點調查當前部分省份制訂的指導各職業(yè)院校制度建設的政策與國家戰(zhàn)略要求之間的矛盾，以及目前的政策與學校發(fā)展中的矛盾；其次，了解職業(yè)教育與國家產業(yè)結構調整人才需求對接，職業(yè)教育與企業(yè)人才培養(yǎng)質量標準、規(guī)格匹配對接，職業(yè)教育與社會發(fā)展需求的人力資源開發(fā)對接，職業(yè)教育與人的全面可持續(xù)發(fā)展需求對接，職業(yè)教育與培訓、終身教育學習需求的對接等方面存在的問題。

問題性調研：以某職業(yè)學校為典型案例分析現(xiàn)代制度建設現(xiàn)狀。課題組以某學院為典型案例，深入梳理和剖析在現(xiàn)代職業(yè)教育背景下學校在制度建設方面存在的問題，比如目前學校制訂的《章程》與過去的學校管理制度的區(qū)別，解決發(fā)展中的哪些問題，與國家建設現(xiàn)代職業(yè)教育體系和《決定》的發(fā)展性內容的符合度及可操作性等，以及在處理諸如學校與企業(yè)、學校與政府、工作與學習、企業(yè)文化與校園文化、國際化與本土化等各種關系中的不適應性制度。

三、調查情況概述

為了保證樣本的科學性和全面性，本次調查采用實地訪談和網絡問卷兩種方式進行，區(qū)域層面涵蓋發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)，學校層面包含國家示范、國家骨干、省級示范及一般性質的職業(yè)學校，主體性質層面包括教育行政主管部門、職業(yè)學校和企業(yè)，樣本共計1900 份。具體分布如表1所示。

四、基本數(shù)據(jù)分析

（一）對當前中國職業(yè)教育管理制度的認識

從數(shù)據(jù)來看，人們對當前職業(yè)教育管理制度的總體滿意度達到88.05%，足以證明近年來中國職業(yè)教育發(fā)展還是取得了較好的效果，但是不夠滿意的比例也達到49.67%，接近一半，說明人們對當前職業(yè)教育發(fā)展抱有更高的期待。

（二）對職業(yè)教育“管辦評”分離制度建立的認識

在政府、學校和企業(yè)三者關系的問題上，54.3%的調研對象完全贊同教育部關于進一步推進建立“管辦評”分離的制度，他們認為這樣有利于促進職業(yè)教育的內涵建設和特色發(fā)展；有36.42%的調研對象由于“管辦評”的邊界不明晰呈現(xiàn)擔憂心理而持不完全贊同的觀點，認為形式上的分離不會有太大的影響和效果；3.31%的調研對象完全不贊同“管辦評”分離制度，認為可能導致辦學混亂和不均衡發(fā)展。而且，數(shù)據(jù)預示，推進職業(yè)教育“管辦評”分離制度可能遇到的障礙是認識問題、責任問題、利益問題和權力問題，四個因素基本均衡，可見“管辦評”分離制度的建設任重而道遠。

（三）對職業(yè)教育管理現(xiàn)狀的認識

關于政府在職業(yè)學校管理的功能和定位方面，人們普遍認為當前政府或教育行政單位存在干預過多、管理過細、模式統(tǒng)一和評價單一等現(xiàn)象，致使學校辦學失去活力和自主權。91.39%的調研對象認為應該賦予職業(yè)學校辦學自主權，但對其內涵的認知存有較大分歧：65.56%的調研對象認為辦學自主權是指政府指導、學校主導、社會督導三方共同辦學的模式；30.46%的調研對象認為是職業(yè)學校作為獨立法人，依法獨立行使學校教育決策、管理以及組織教育教學活動的權力；還有少數(shù)人認為辦學自主權就是職業(yè)學校不受政府任何干涉獨自實施辦學行為。顯然，人們對自主權的認知還是基于傳統(tǒng)的教育觀念，對職業(yè)教育的現(xiàn)代性認識模糊，較少從理性層面思考依法辦學的內涵。

（四）對現(xiàn)代職業(yè)學校制度的認識

1.對現(xiàn)代職業(yè)學校制度的內涵認識

92.72%的調研對象認為好的內部管理制度要充分體現(xiàn)有效性、民主性和規(guī)范性。為此，63.58%的調研對象認為學校的重大決策應該召開教代會、黨代會和職代會，讓一線教職員工廣泛參與學校治理和建設，彰顯民主性；19.87%的調研對象認可黨政聯(lián)席會的集體決策制；只有5.96%的調研對象認為由領導直接決定?？梢姡搪殕T工主動參與學校治理的訴求在增強。無論外部還是內部管理制度，大多數(shù)受訪人員認為，都要體現(xiàn)制度化和人本化，回應現(xiàn)代職業(yè)學校制度的根本屬性。一方面，制度化彰顯依法治校，不以領導意志隨意改變。另一方面，人本化是凸顯以人為本，回歸教育和管理的價值理性，關注學生成長成才。

2.對職業(yè)學校制度的評價

當問及對當前職業(yè)學校制度滿意度時，45.03%的調研對象表示滿意，44.37%的調研對象表示一般，還有10.6%的調研對象表示不滿意，核心問題集中在制度設計不合理、權責利邊界不明晰和制度雖多但缺乏系統(tǒng)性。還有受訪者指出，學校制度不完善，存在較多漏洞以及監(jiān)督機制缺失導致制度落實不到位。令人意外的是，只有61.59%的調研對象了解學校的教學管理和評價制度，38.41%的調研對象不太清楚甚至不清楚學校相關制度。數(shù)據(jù)表明，部分學校制度的出臺和完善可能先天存在實質性的程序不合法和內容不合理問題，很難得到教職員工的普遍認同，致使教師對學校的相關制度漠不關心或熟視無睹。

3.對現(xiàn)代職業(yè)學校辦學質量評價制度的認知

關于現(xiàn)代職業(yè)學校辦學質量評價制度的認識，46.36%的調研對象認為制度設計的目標導向要充分保障基于滿足企業(yè)的需求開展校企合作等系列的教育教學活動；37.09%的調研對象認為職業(yè)教育要具有前瞻性和可持續(xù)性，防止功利化和工具化傾向，辦學主體應該以教師和學生為中心實現(xiàn)人本主義的教育宗旨；15.89%的調研對象認為學校培養(yǎng)出的人才是為國家和社會建設服務的，理應符合國家和政府的人才標準。在辦學質量評價主體上，大多數(shù)支持“辦評”分離，44.37%的調研對象認為畢業(yè)生質量是辦學質量的核心指標，質量話語權應當掌握在用人單位方；31.79%的調研對象認為辦學質量是一個綜合指標，應該由專業(yè)評估第三方對學校進行全方位評估。

（五）對現(xiàn)代職業(yè)教育辦學主體的認識

在職業(yè)教育辦學主體上，85.45%的調研對象認同辦學主體多元化，不僅各級政府、行業(yè)部門和企業(yè)（集團）可參與辦學，具有法人資格的社會團體和公民個人也有資格按照規(guī)程參與辦學。學校、企業(yè)和社會組織可以優(yōu)勢互補、資源整合。因此，職業(yè)教育集團化和混合所有制辦學模式是現(xiàn)代職業(yè)教育未來發(fā)展的方向。

（六）對影響當前職業(yè)教育認同因素的認識

關于職業(yè)教育的社會認可度偏低問題，35.1%的調研對象認為問題根源在于學校層面，因為培養(yǎng)的人才規(guī)格與社會需求不匹配；30.46%的調研對象認為根源在于社會層面，由于腦力勞動和體力勞動身份差別的傳統(tǒng)偏見，職業(yè)學校畢業(yè)生大多從事一線的體力勞動，職位和身份低；25.83%的調研對象認為根源在于國家層面，在職業(yè)學校學歷教育體系中存在“天花板”設計，職業(yè)學校畢業(yè)生學歷層次太低，面臨入職門檻瓶頸和公平競爭障礙；只有7.95%的調研對象認為是因為職業(yè)學校畢業(yè)生薪酬待遇普遍偏低導致社會認可度不高。

五、調查結論

（一）制度建設總體滿意，仍存較多障礙

調研顯示，各職業(yè)學校無一例外建立了學校章程，確立了依法治校的治理理念，擺脫了過去隨心所欲的決策方式，基本規(guī)范了辦學主體的日常行為，跨出了歷史性的第一步。不可否認的是，政府干預過多和學校人治的現(xiàn)象及痕跡依然存在，改革之路仍然任重道遠。

1.管辦評分離制度缺位

《綱要》對現(xiàn)代學校制度的內涵進行了明確的界定：“推進政校分開、管辦分離。適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系?！比欢?，現(xiàn)行制度的“二元悖論”還無法讓教育行政部門對學校事務管理過多的情況成為歷史。因為作為法人資格的學校主體在教育行政部門的天然管轄權下，自主安排和自律改革的空間被壓扁，決定權受到極大限制，管辦邊界不清、職責不明的矛盾關系成為制約現(xiàn)代學校制度建設的主要因素。

2.中高職銜接存在壁壘

目前中高職銜接制度落實情況不容樂觀。首先表現(xiàn)在招生制度設計存在瓶頸，“在當前高考中有專門面向中職畢業(yè)生的對口高職招生，但高職招生的大多數(shù)學生還是來自普通高中的畢業(yè)生，有相當一部分有高職教育需求的中職畢業(yè)生無法正常進入高職教育階段繼續(xù)學習”[3]。大部分高職院校為中職學生打開學歷提升的渠道僅僅是單獨招生（繼續(xù)教育除外），而且投放名額極少，阻隔了中職學生繼續(xù)深造的機會。其次，中高職學校既缺乏歷時性的課程序列對接，又缺乏共時性的師資對口安排。最終結果是，要么中職學校培養(yǎng)的規(guī)格達不到高職院校的生源要求，要么高職院校的課程安排和教學內容重復設置。

3.師資隊伍建設制度不健全

首先表現(xiàn)在師資數(shù)量嚴重短缺。由于人事編制、學歷等門檻的限制，企業(yè)專業(yè)技術人員和優(yōu)秀的職業(yè)院校畢業(yè)生很難進入學校，加之薪資待遇偏低和人才引進激勵措施缺失，優(yōu)秀的專業(yè)人才一般不會把學校作為就職的第一選擇。其次，師資結構不合理。從調查數(shù)據(jù)來看，目前我國高職院校中“雙師型”教師及外聘教師比例離教育部規(guī)定的相關要求相去甚遠。再則，師資培養(yǎng)不力。盡管近年來國家先后出臺了一些在職教師的培養(yǎng)培訓政策，由于師資短缺和經費緊張，普通教師得不到及時充電，對行業(yè)的動態(tài)發(fā)展缺乏應有的了解。此外，服務能力有限。當前職業(yè)學校以就業(yè)為導向，普遍存在重教學輕科研的現(xiàn)象。一方面教學任務繁重，教師無暇科研工作；另一方面淡薄的科研氛圍根本無力涵養(yǎng)科研能力的培育，教師參與科研工作的主動性不強。加之，較多教師長期存在科研“高大上”的認知而產生畏懼，不善于從身邊去發(fā)現(xiàn)企業(yè)技術難題和實際生產技術問題，致使社會服務能力得不到認同。

4.保障經費落實不到位

經費落實是學校正常運行的重要保障。近年來，中央和地方政府加大了職業(yè)教育經費投入，年均增長17%以上，大大緩解了職業(yè)教育辦學困難問題，但仍有部分?。▍^(qū)、市）尚未落實“制定本地區(qū)職業(yè)學校學生人數(shù)平均經費標準”的法定要求。有的地方雖制定了標準，但水平偏低。由于經費不落實，無力引進優(yōu)秀人才，也就無法保證畢業(yè)生質量滿足社會的需求。

（二）職業(yè)學校制度框架初步建立，問題依然突出

1.依法治校迫在眉睫，治理能力薄弱

教育部在《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃（2015-2018年）》中指出，當前職業(yè)院校在管理理念、能力和信息化水平等方面離現(xiàn)代化要求和標準仍有不小差距。具體表現(xiàn)在一些院校對學校章程的重要性、重大決策的民主性、制度執(zhí)行的有效性、績效評價的科學性等問題上認識不清、落實不夠，尤其在招生、學籍、課程教學、實習、安全、經費管理等方面存在突出問題，迫切需要職業(yè)院校圍繞重點領域開展專項治理，進一步更新管理理念、完善制度標準、創(chuàng)新運行機制、改進方式方法、提升管理水平，不斷提高職業(yè)院校管理規(guī)范化、精細化、科學化水平[4]。

2.頂層設計亟待完善，內部制度分散

當前大多數(shù)職業(yè)學校并不缺乏制度，而且試圖把各項制度落實到位，也盡力做到依制度辦事，但是在制度的最初設計上未加入民主性、人本性的因素，先天就存在合法性問題，更談不上制度自信，制度推行勢必阻礙重重。同時，制度的頂層設計不夠系統(tǒng)，各項制度零散重疊，甚至相互矛盾、相互消解，未形成合力，嚴重制約制度的有效實施。當下，現(xiàn)代學校章程的建立是現(xiàn)代職業(yè)學校制度建設的關鍵一步，是確保辦學定位明確化、頂層設計系統(tǒng)化、各項制度（包括校內外制度）有效化、治理體系有序化局面的前提。

3.辦學定位同質嚴重，培養(yǎng)目標偏移

厘清學校的辦學定位是建立現(xiàn)代學校章程的首要任務。然而，當前較多職業(yè)學校的辦學定位并不明確，至少不精準。從一些學校章程和專業(yè)人才培養(yǎng)目標的描述來看，其表述內容“高大上”，特色不鮮明，同質化相當嚴重。一方面，學校沒有基于自身的優(yōu)劣勢和地域情況辦學。為規(guī)避辦學風險和責任，專業(yè)設置往往跟隨大流，一味追求辦學效益，忽略辦學質量，人才輸出達不到用人單位的要求以及供給遠大于需求，許多專業(yè)開辦一兩輪后普遍夭折甚至全軍覆沒。另一方面，職業(yè)學校忽略生源條件、師資條件和內涵狀況，強烈表達辦學層次升格的訴求，致使工作重心發(fā)生偏移，在教學和科研之間左右搖擺，加之傳統(tǒng)的功利化辦學理念必然導致人才培養(yǎng)目標的工具化傾向，“重技能輕人文”思想泛濫，專業(yè)技能教學和職業(yè)素質教育嚴重脫節(jié)，大學生的就業(yè)競爭力式微已經顯現(xiàn)。

4.教育教學制度滯后，現(xiàn)代手段薄弱

現(xiàn)代教育教學制度是保證現(xiàn)代職業(yè)學校辦學質量的核心要素?！盎ヂ?lián)網+”賦予職業(yè)教育更多的挑戰(zhàn)，也給予更好的機遇，意味著職業(yè)學校在教育教學內容、教學形式與手段、評價機制等方面要主動融入互聯(lián)網思維，充分利用現(xiàn)代手段，緊貼學生的特點和訴求，引導學生愿學好學。然而，職業(yè)學校顯然還沒有做好迎接“互聯(lián)網+”的準備，內部制度建設未及時跟進，尤其科學合理的教學評價標準制度的缺失，導致教學過程呈現(xiàn)四“零”四“無”的尷尬局面：對一些學生來說，零預習、零期待、零疑問、零舉手；對一些老師來說，無設計、無載體、無互動、無表情。這樣的教學形式和要求，教學效果可想而知。

5.校企合作零散單一，規(guī)范運行缺失

從現(xiàn)實情況來看，“由于校企雙方的目標導向、利益訴求等都不盡一致，校企協(xié)同推進技術技能積累的工作存在著校企雙方協(xié)同層次低、范圍窄、融合程度不夠、動力不足等一系列問題”[5]。首先，校企合作缺乏動力。企業(yè)在人力資源供大于求的境遇下，其主動性明顯不夠。加之，政府有關部門對校企合作沒有提供切實有效的政策支持和引導，現(xiàn)有法律法規(guī)對企業(yè)參與職業(yè)教育的責權利缺乏明確、可操作性強的規(guī)定，校企合作雙方無法突破現(xiàn)有資源和財產權益邊界形成的制度障礙（除民辦學校外），多方辦學無法達成。其次，校企合作缺乏深度。在人員上僅基于雙方的暫時需求“偶遇”相交，短時間內還能保持彼此人員有所來往，隨著雙方熱情遞減，校企合作框架協(xié)議逐漸淪落為一紙空文；在目標上重訂單輕培養(yǎng)，追求眼前利益，忽視教育規(guī)律；在資源上，實習基地等不能在校內或企業(yè)間實現(xiàn)共用共享，資產利用效益偏低。其三，校企合作缺乏連續(xù)性。連續(xù)性意味著長期合作，涉及培養(yǎng)、就業(yè)、實習和科研等各個層面。然而，目前很多學校建立校企合作，更多的把企業(yè)視為就業(yè)的“救命稻草”。而置于“協(xié)辦方”的企業(yè)不僅無力消化源源不斷的畢業(yè)生，還擔心大批量的集中式實習實訓而干擾其正常生產經營秩序、影響經濟效益，不堪重負致使企業(yè)缺乏熱情和耐心，合作也難以為繼，僅礙于協(xié)議和情面而勉強接受，卻無法提供真實的崗位給學生實踐，學生學不到真本領。結果，學生埋怨學校不盡心，學校埋怨企業(yè)不負責，企業(yè)埋怨學校不理解。

6.質量評價模糊不力，診斷機制單一

職業(yè)學校大都制定了教學質量評價制度和考核方式，但過于宏觀和主觀，沒有切實可行的考核標準和客觀的觀測變量，實施起來模糊不力。而且，教學質量診斷機制單一。單從各個專業(yè)和課程的人才培養(yǎng)規(guī)格和標準不一來說，由校級教學職能部門自上而下實施考核注定是一種形式。加之，教學各方擁有較少的主動權，更未引進第三方機構參與評價，很難客觀反映教師的教學質量。即使每年職業(yè)院校的人才質量評估報告對專業(yè)和課程的教學質量進行了深入的分析，但教學管理部門由于設置的評價標準未得到大多數(shù)師生的認同，沒有底氣更沒勇氣與績效掛鉤，即使有所體現(xiàn)也激勵不足，最終其反饋意見往往得不到二級院系和教師的足夠重視和及時處理。在評價主體方面，雖然一部分職業(yè)學校成立了教學質量評估小組，但多由本校離退休教授組成，人員結構單一，特別是缺乏基層教學組織如教研室相應的配合，從而無法形成有機銜接、客觀有效的教學質量診斷機制和評價體系。

（三）現(xiàn)代職業(yè)教育制度相關理論研究薄弱

職業(yè)教育相關人員尤其是職業(yè)學校決策者對現(xiàn)代職業(yè)教育的制度和政策了解不夠，直接體現(xiàn)為未對現(xiàn)代職業(yè)教育和學校制度建設做好準備，未對學校辦學方向和專業(yè)建設等方面主動調整。據(jù)統(tǒng)計，相當一部分的職業(yè)學校領導和教師不了解當前職業(yè)教育政策和制度，在調研中，部分學校領導對現(xiàn)代章程理解膚淺，認為“章程”不外乎規(guī)章制度的簡稱而已，更不用說深入理解“現(xiàn)代職業(yè)學校制度”。還有人認為，建立現(xiàn)代職業(yè)學校制度不外乎搞一套新的制度辦法來，實在創(chuàng)造不出新東西，在形式上舊瓶換新裝即可。這些認識沒有真正把握“現(xiàn)代性”的特征，僅把“現(xiàn)代”視為與“過去”決裂相對于“歷史”的時間概念。如果單從時間軸觀測，現(xiàn)代性失去了應有的意義和價值，況且我們也很難找到一個節(jié)點就認定建立了“現(xiàn)代職業(yè)學校制度”。再說，任何一個國家的職業(yè)學校制度，都是動態(tài)變化的，“現(xiàn)代”隨時成為“過去”，但這并不意味我們無法定義現(xiàn)代性的特征。所謂的“現(xiàn)代職業(yè)學校制度”，就是將各國各層次職業(yè)學校制度中那些比較“現(xiàn)代”、好的要素抽取出來之后的一個觀念上的綜合，一種理想的狀態(tài)。這些共同的要素，就是“依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”，在國外的語境中，不外乎“中立”、“自治”、“分權”、“民主”、“制約”而已[6]。從這個角度來講，“現(xiàn)代學校制度建設迫切需要突破以往‘人治取向和單純的‘法治取向，轉向基于利益相關者共同參與制度建設的‘治理取向”[7]。從制度本身來看，“現(xiàn)代職業(yè)學校制度”也不是某種單一的制度或某種具體的制度，而是多種制度相融相生的體系。

簡而言之，建立“現(xiàn)代職業(yè)學校制度”，不是簡單的放權，是一個系統(tǒng)工程，核心的問題就是解決學校內外部權力的產生、授予、行使和制約的問題，改革的關鍵在于改變現(xiàn)行的權力關系，從而使職業(yè)學校真正實現(xiàn)“依法、自主、民主、監(jiān)督”的“現(xiàn)代”制度體系和運行機制[8]。

參 考 文 獻

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[2]國務院.關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的決定[Z].國發(fā)[2014]19號，2014-06-22.

[3]陳鵬，龐學光.大職教觀視野下現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構建[J].教育研究，2015（6）：70-78.

[4]教育部.關于印發(fā)《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃（2015-2018年）》的通知[Z].教職成[2015]7號，2015-09-01.

[5]徐霄紅.創(chuàng)新校企協(xié)同的技術技能積累模式[J].中國高教研究，2016（5）：97-100.

[6]周川.“現(xiàn)代大學制度”及其改革路徑問題[J].江蘇高教，2014（6）：22-26.

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