理性思考：關于政府采購制度

當前，改革公共支出管理，推行政府采購制度，降低政府采購成本，減少社會福利額外損失，有效抑制政府采購活動中的各種奢侈浪費、腐敗現(xiàn)象，消除政府采購過程中的尋租行為，保護本國產(chǎn)品和企業(yè)，是盡快建立我國公共財政框架體系的重要舉措。政府采購制度的實行在發(fā)達國家已有二百多年的歷史，而且發(fā)達國家是在市場經(jīng)濟發(fā)育比較成熟、市場體系比較完善的情況下實現(xiàn)政府采購制度的。在我國，雖然《政府采購法》業(yè)已出臺，但政府采購制度尚面臨著許多主、客觀方面的問題，亟待加以解決。

一、關于政府采購市場的開放

在我國市場體系尚待完善的情況下，作為政府采購主體之一的微觀經(jīng)濟基礎——企業(yè)沒有真正形成“自主經(jīng)營，自負盈虧”的硬約束機制；政府采購實體和采購主管部門的職能還沒有徹底轉(zhuǎn)變，還不能適應采購市場的市場化需要。各種市場主體的競爭環(huán)境和競爭條件不對等，各類市場競爭主體的市場機會亦不均等，不平等競爭失去其公正性，致使競爭機制失效。作為政府采購客體的要素市場發(fā)育不充分，市場組織化程度低，市場的信號機制不健全，市場體系不完善與市場秩序混亂并存。在此種情況下，開放政府采購市場應考慮：1.對民族產(chǎn)業(yè)適當傾斜。美國是世界上綜合國力最強的國家，其雄厚的資本積累、高度發(fā)達的現(xiàn)代化生產(chǎn)力水平是中國所不及的。但美國仍制定有《購買美國產(chǎn)品法》，以限制外國產(chǎn)品進入美國市場。日本也是綜合國力較強的國家，但日本在承諾開放本國大米市場的同時，制定了嚴格的檢疫標準，以將外國的大米拒于國門之外。世界上其他國家對開放政府采購都采取了不同程度的限制措施。近年來，隨著世界各國平均關稅水平的降低，非關稅壁壘日益顯現(xiàn)其有效性。各國通過法律手段保護國內(nèi)的生產(chǎn)和就業(yè)，限制外國競爭者的“入侵”。作為發(fā)展中國家的中國，更應通過法律手段有效地保護國內(nèi)的政府采購市場，促進國內(nèi)工業(yè)的發(fā)展；2.注意市場開放的漸進性和秩序性。隨著我國加入世界貿(mào)易組織，最終開放我國的政府采購市場和加入《政府采購協(xié)議》將是大勢所趨。因此，政府采購市場的開放是歷史的必然。但市場的開放一定要有漸進性和秩序性。日本、韓國、香港等國家和地區(qū)都是在本國或本地區(qū)外向型經(jīng)濟達到非常高的程度時才加入《政府采購協(xié)議》的，美國在加入《政府采購協(xié)議》后，在電信領域仍不對歐盟國家開放。因此，應根據(jù)我國的經(jīng)濟發(fā)展水平和各行業(yè)的發(fā)展狀況，確定市場開放的程度。對于有一定的競爭優(yōu)勢、能與跨國公司相抗衡，并能抵擋住外資“入侵”的行業(yè)和部門可以適當開放。

二、政府采購項目范圍

市場體系完善的程度及政府采購制度的成熟度決定著政府采購項目和范圍的確定。從長遠看，所有用財政性資金安排并達到規(guī)定金額的采購，除涉及國家安全及另有規(guī)定的項目外，均應納入政府采購的范圍。國際通行做法是按其性質(zhì)將采購實用項目分為貨物、工程和服務三大類。但鑒于我國政府采購的機制還不夠完善，各方面普遍缺乏政府采購的管理經(jīng)驗，因此應在部分省、市已經(jīng)實行的政府采購項目的基礎上，對適宜于實行政府采購的財政支出的主要項目可先試點后推廣，逐步擴大。近期要加大預算改革力度。一是擴大部門預算編制范圍，進一步細化預算項目，同時編制政府采購預算，反映部門年度采購活動，為政府采購工作的開展創(chuàng)造條件。二是加快建立國庫集中支付制度的步伐。今后，凡屬于政府采購范圍的支出項目，采購資金由財政部門集中支付，資金由國庫單一賬戶直接支付到供應商賬戶上?，F(xiàn)在各地實行政府采購的項目，主要包括：統(tǒng)一購車、統(tǒng)一保險、統(tǒng)一維修、定點購油、定點招待辦會等。在這些方面的政府采購試點成功的同時，近期可考慮在以下幾方面推行：1.對財政撥款的基建項目實行“交鑰匙”工程。即由使用單位向政府財政、計委按照規(guī)定程序公開招標，擇優(yōu)選擇施工單位，待工程竣工驗收合格后，交付使用；2.大中型維修。即由使用單位年初提出計劃，按規(guī)定程序招標競標，按優(yōu)選擇施工單位。凡達到規(guī)定數(shù)額的設備采購，均應列入政府采購范疇；3.公、檢、法、司、工商、稅務等行政執(zhí)法部門的著裝。從原料的購進、加工到產(chǎn)品的分發(fā)都統(tǒng)一集中管理，不再由各系統(tǒng)單獨制作。這樣既可以節(jié)約采購成本、制造成本、降低費用，又可以防止各單位相互攀比，擅自提高著裝標準造成浪費。對單位金額不大，但成批量的大宗教學、科研、體育、計劃生育、廣播電視、農(nóng)林水利、衛(wèi)生、公安以及辦公自動化等方面的儀器設備，也應納入集中采購范圍。

三、政府采購的“門檻價”

所謂“門檻價”，即支出單位的采購規(guī)模達到規(guī)定的金額必須進行政府統(tǒng)一招標采購的價格，也是公開性招標的最低限額。在國際上，許多國家都規(guī)定，凡是政府部門、國有企業(yè)以及某些對公共利益影響重大的私人企業(yè)所進行的采購項目，達到一定金額的都必須實行招標。加拿大的《政府采購法》規(guī)定，政府部分采購只要超過5000加元，就必須由采購中心辦理，采購中心的商品多達1.6萬種，而經(jīng)過事前競爭確定的重點采購商品就有1萬種。美國法律規(guī)定，中央政府部門進行貨物或服務采購，金額達到13萬美元特別提款權(quán)的必須進行招標。美國的地方法律規(guī)定更為嚴格，如印第安納州規(guī)定，2.5萬美元以上的政府開銷行為必須“唱標”，采購工作的全部過程要制成微縮膠卷留檔備查。我國政府采購制度也應有門檻價的限定。由于我國各地區(qū)之間的財政狀況及經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，因此，政府采購的門檻價也不應搞“一刀切”。政府采購的“門檻價”要體現(xiàn)政府采購制度本身的政策意圖，并隨著財政經(jīng)濟形勢的變化作適時的調(diào)整，其調(diào)整權(quán)限在財政部。

四、政府采購實體與采購管理體制

從目前看，政府采購實體應確定為財政撥款或使用財政性資金的行政單位和事業(yè)單位。具體包括各類權(quán)力機關、行政機關、司法機關和事業(yè)單位等，不應包括國有企業(yè)。從一個較長時期看，如將國有企業(yè)納入政府采購范圍，等于擴大了我國政府采購市場，將來在國際貿(mào)易中會使國家的利益受到損害。

從我國的現(xiàn)實國情看，我國應實行適度集中采購體制，這樣有利于提高財政資金使用效率和中央政府的宏觀調(diào)控能力。但由于我國地域遼闊，城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展狀況很不均衡，同時考慮到預算分級管理的需要，在采購體制方面也應給地方一定的管理權(quán)限，以充分發(fā)揮地方的積極性。特別是在各地方、各部門還存在預算外資金的情況下，在采購執(zhí)行上可適當發(fā)揮各部門的作用，即在對主要商品和勞務進行集中采購的前提下，對小型采購可由各部門在財政部門的監(jiān)督下自行完成。endprint

五、關于采購機構(gòu)的設置問題

政府采購是一項系統(tǒng)性、專業(yè)性較強的工作，必須有專門的機構(gòu)和人員具體實施。初步設想可建立分層次的政府采購運作機制。1.成立政府采購委員會或工作領導小組。其成員由財政、工商、紀檢、審計、技術(shù)監(jiān)督等部門組成。主要職責是負責政府采購工作的推動和政策的協(xié)調(diào)，并負責監(jiān)督政府采購制度的正確執(zhí)行和規(guī)范。2.確定具體的執(zhí)行機構(gòu)。借鑒國際經(jīng)驗并結(jié)合我國現(xiàn)實國情，現(xiàn)階段我國應將財政部門作為采購的執(zhí)行機構(gòu)，以便與現(xiàn)行財政部門的職責范圍相銜接。其職責主要是：政府采購政策、法規(guī)的制定、修改和解釋；中央本級政府采購年度總規(guī)模的確定及各采購項目預算的審查批準；全國性供應商資格的審查和批準；中央部門采購政策事務的協(xié)調(diào)；全國政府采購信息的收集、發(fā)布及統(tǒng)計；對中央和省級大型采購項目招標過程及實施情況的監(jiān)督和稽查；對中央級采購投訴的處理等。省級財政部門以財政廳為省級政府采購的主管機構(gòu)。為適應政府采購范圍的逐步擴大，可結(jié)合機構(gòu)改革，在財政系統(tǒng)內(nèi)部設置專門機構(gòu)負責政府采購工作，統(tǒng)管政府采購事宜，以推動政府采購工作的深入發(fā)展。3.政府采購的具體操作及監(jiān)督機構(gòu)?？煽紤]設置如下機構(gòu)：一是設立政府采購的承擔主體。政府采購的承擔主體應是接受財政監(jiān)督并獨立于財政之外的公司或其他經(jīng)濟實體，同時接受財政和使用單位雙向委托，對每項采購內(nèi)容根據(jù)性質(zhì)特點聘用有關方面的專業(yè)技術(shù)人才，進行采購的具體操作。二是建立獨立招標中心，收集招投標雙方的信息，對招投標提供專業(yè)服務。三是設立政府采購的社會中介組織，對政府采購事務及招投標過程進行審計監(jiān)督，對項目的社會和經(jīng)濟效益進行考評，以保證政府采購的公正性和有效性，可委托現(xiàn)有的社會中介組織承擔。

六、政府采購方式及供應商資格

政府采購的方式應盡可能采取公開招標方式，輔之以選擇性招標和限制性招標采購方式，應把非招標采購的數(shù)額和范圍限定在盡可能小的程度。另外，招標采購過程由招標、投標、開標、評標、決標及合同授予等階段組成。供應商是指在中國境內(nèi)外注冊的企業(yè)、公司及其他提供貨物、工程和服務的自然人和法人。政府必須從符合條件的供應商處采購。其采購方式根據(jù)具體情況確定，可以是：競爭性招標方式、公開招標方式、協(xié)商和競爭招標結(jié)合方式、競爭性的協(xié)商談判方式、單方面招標方式等。從我國目前的情況來看，對供應商資格應主要限定在本國，這也是政府進行宏觀調(diào)節(jié)、保護本國市場及民族工業(yè)的重要舉措。

七、建立政府采購信息系統(tǒng) 統(tǒng)一政府采購信息發(fā)布渠道

為了提高政府采購活動的透明度，方便供應商及時獲得采購信息，財政部已經(jīng)對政府采購信息的發(fā)布途徑、方式等作出統(tǒng)一規(guī)定。同時還準備建成報紙、雜志、電子網(wǎng)絡三位一體的信息發(fā)布渠道。此外，還應開展對政府采購人員的專業(yè)培訓，提高其專業(yè)水平，舉辦對供應商的政府采購知識講座，以幫助供應商掌握政府采購的基本知識以及參與政府采購活動的要求與技巧等等。

八、建立政府采購監(jiān)督機制

政府采購的確有利于防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，但它有賴于一系列監(jiān)督約束機制的建立和完善。從經(jīng)濟學的角度講，監(jiān)督機制是通過提高相關責任人的違規(guī)風險成本或預期風險損失，以促使政府采購規(guī)則得到應有的重視和有效的執(zhí)行。在實行政府采購制度時，建立和完善監(jiān)督約束機制是現(xiàn)實需要。根據(jù)我國政府采購各參與主體之間的相互關系，可考慮建立四個層次。一是內(nèi)部監(jiān)督機制：各參與主體的自我監(jiān)督和相互監(jiān)督；二是法律監(jiān)督機制：國家《政府采購法》及其實施細則、各地方政府采購管理辦法和規(guī)章、財政部門制定的政府采購監(jiān)督檢查工作的配套法規(guī)等法規(guī)體系；三是各級紀檢、監(jiān)察及審計等部門的外部監(jiān)督；四是社會監(jiān)督即各類社會中介組織的監(jiān)督。同時，強化對政府采購的預算管理，提高政府采購計劃的約束力；建立供應商市場準入制度，加強對投標主體的監(jiān)督；建立評委庫制度，加強對招標投標環(huán)節(jié)的監(jiān)督；建立商品采購、驗收、付款三個環(huán)節(jié)相互分離，財政、政府采購中心和采購實體相互制約機制，多層次、多環(huán)節(jié)、縱橫交錯和一體化的政府采購監(jiān)督網(wǎng)絡體系。endprint