南海海難搜救合作的制度困境及其出路

翟仲

囿于南海國家加入構成當前國際海上搜救合作的國際條約法律體系的各項國際條約的情況各不相同，以及各國尚未形成統(tǒng)一的針對海難搜救合作的區(qū)域性條約的現(xiàn)狀，南海海難搜救合作國際法律制度面臨著較為嚴峻的困難亟待解決。對此，應當加快制定南海海難搜救合作區(qū)際性條約和雙邊條約，并堅定推進南海國家間的國際合作。而在這之中，中國作為在南海海域具有重要地位的大國，理應發(fā)揮積極的作用。

南海海難搜救國際合作法律制度國際條約

基于海難事故頻發(fā)的現(xiàn)實，南海海域沿岸國和周邊國家確有必要就該海域的海難搜救開展國際合作，從而為該海域的航行安全提供充分的、可靠的救濟途徑。不過，盡管《聯(lián)合國海洋法公約》、《國際海上搜尋救助公約》和《國際海上安全人命公約》等國際條約構成了當前國際海上搜救合作的國際條約法律體系，并且，南海國家單獨或共同加入了上述一項或幾項國際條約，但是，由于各國加入上述國際條約的情況各不相同，并且，在各國之間也未形成統(tǒng)一的針對海難搜救合作的區(qū)域性條約，因此，南海海難搜救合作國際法律制度仍然面臨著較為嚴峻的困難亟待解決。

一、南海國家加入國際條約的情況各不相同

在南海搜救領域，由于南海國家所參與締結的國際條約并不一致，因此國家間的權利義務難以統(tǒng)一。雖然中國、新加坡、越南、菲律賓、泰國、印度尼西亞、馬來西亞、柬埔寨八個國家是1974年《國際海上人命安全公約》的締約國，但泰國和菲律賓沒有加入該條約的1978年議定書，而泰國、菲律賓和印度尼西亞三國不是該條約1988年議定書的加入國。除此之外，南海沿岸國中的菲律賓、文萊和馬來西亞并沒有加入1979年《國際海上搜尋救助公約》，因此也難以受到該條約中具體規(guī)定的約束。南海周邊國家加入的國際條約互不一致，使得南海沿岸國對于搜救合作的權利義務嚴重不對等，加劇了南海周邊搜救態(tài)勢仍舊保持各國各行其是，缺乏相互配合的局面，影響了區(qū)域間搜救合作水平的提升，同時也限制了條約在區(qū)域合作實踐中的具體發(fā)揮。

國家選擇是否加入條約的權利是一個國家行使主權的范疇，也是一個國家的內政問題，因為國際法上并沒有關于國家必須加入國際條約的國際義務，因此屬于國家可以自由處理的事項。非締約國擁有拒絕加入國際條約的權利，任何其他國家不能干涉，但相關國家可以共同制定一項區(qū)際性條約或建立多項雙邊協(xié)定從而代替或進一步深化該條約所規(guī)定的權利義務，并與該條約的非締約國一起合作推動雙邊或多邊協(xié)定的立法工作。中國應與所有東盟國家一起加快建立南海搜救合作的區(qū)際性條約，或與南海沿岸國之間達成一系列雙邊協(xié)議從而建立地區(qū)性質的搜救合作模式，以確保南海沿岸國之間有一套統(tǒng)一的行動模式和操作指南，確保南海國家之間關于搜救合作方面的權利義務處于一致而對等的狀態(tài)。

二、缺乏統(tǒng)一的針對南海海難搜救合作的區(qū)域性條約

2014年“3·8”馬航H370失聯(lián)搜索是中國首次在境外海域組織的如此遠距離、大規(guī)模的海上搜救行動，事發(fā)海域的周邊國家也紛紛參與到了本次尋找失事客機的搜救任務中。然而，這次搜救合作本質上只是一次臨時合作，因為事發(fā)地位于印度洋而中國并沒有締結相關搜救協(xié)議，因此導致相關國家之間配合不足，各方僅靠信息發(fā)布來協(xié)調合作，使得搜救工作進度緩慢。雖然“3·8”馬航客機搜救的涉及海域并非南海，但對于南海搜救合作同樣具有借鑒意義。無機制下的臨時合作，無論是從信息通報、搜救協(xié)調等方面都暴露了很多不足，如果有搜救合作協(xié)議，無疑可以提高境外搜救的效率，對于解決一些敏感問題也很關鍵。

而在南海海域，周邊沿岸國家并沒有簽訂專門適用于南海搜救合作的區(qū)際國際協(xié)議，從而極大地延緩了南海搜救合作的發(fā)展進程。南海國家間的區(qū)際國際協(xié)議，屬于區(qū)際國際法的范疇。沒有區(qū)際國際法規(guī)則的支撐，單憑普遍國際法是很難與地區(qū)實際情況緊密結合的，相關國家只有通過建立區(qū)際國際法對上述問題予以詳盡補充，制定專門適用于本海域開展搜救合作的國際法規(guī)范，才能夠真正建立屬于本海域搜救合作的具體模式，從而使得搜救合作貼合海域實際，更好地維護本海域的航行安全與航行秩序。而目前，在南海搜救合作領域中并沒有一項可以專門適用的區(qū)際國際法，導致南海周邊國家的海上搜救合作欠缺地區(qū)法律基礎，從而無法適應南海地區(qū)巨大的航行安全需求和安全保障需求，不利于地區(qū)的政治穩(wěn)定和經貿發(fā)展。2002年中國和南海周邊國家簽署的《南海各方行為宣言》成為了穩(wěn)定南海國際秩序的基石，然而對于該文件的效力問題，學者們的觀點不一致，有學者認為其不屬于法律文件，而只是南中國海有關國家間的政治承諾書，有的學者認為此宣言是兼具政治與法律性質的文件，從而屬于國際法規(guī)范。不僅如此，該文件也并未涉及國家間在搜救合作領域的權利義務規(guī)定，因此《南海各方行為宣言》不能規(guī)范南海各國間具體的搜救合作，只有通過簽訂有關海上搜救合作的國際法協(xié)議才能夠從根本上促進當事國之間的海上搜救合作。而在雙邊條約和區(qū)際性條約的比較中，雙邊條約僅局限于條約簽訂方，而且多項雙邊條約的存在又加劇搜救合作問題的復雜性，難以促進南海搜救資源的整合與合作水平的提升，因此區(qū)際性條約最能夠規(guī)范海域搜救的整體情況，進而全面提升南海搜救各國的搜救能力水平。

三、加快制定南海海難搜救合作區(qū)際性條約和雙邊條約

國際社會有兩種關于閉海和半閉海國家的海上搜救合作模式：一種是簽訂單一條約型，如黑海國家間簽訂的《黑海沿岸國關于海上搜尋與救助服務的合作協(xié)議》；另一種是簽訂多種雙邊協(xié)定型，譬如波羅的海周邊國家和地中海周邊國家間就以多項雙邊協(xié)議共同建立起海域的搜救秩序。前者是建立區(qū)際國際法，而后者則是以多項雙邊協(xié)定共同建立區(qū)域秩序。論效力性和統(tǒng)一性，肯定是建立區(qū)際國際條約最具規(guī)范力度。建立南海搜救合作的區(qū)際國際條約最能夠統(tǒng)一南海沿岸國各方的搜救行動，方便搜救活動的聯(lián)合開展，進而提高南海海域整體的海上搜救水平。而且，區(qū)際國際條約也是調整區(qū)域關系的大方向、大趨勢所在，因此建立區(qū)際國際法應該是區(qū)域間國家共同努力的合作方向。然而，由于建立區(qū)域國際法的要求太高、成本太高，短期之內難以迅速實現(xiàn)。尤其是南海海域被多個沿岸國家所包圍，且相互之間缺乏信任基礎，又有領土糾紛懸而未決，因此難以就搜救合作于短期內迅速達成一致?？刹扇u進式辦法，先以簽訂雙邊協(xié)定的方式確立南海部分海域的搜救合作制度，進而系統(tǒng)整合建立統(tǒng)一的搜救合作規(guī)范；也可以先建立宏觀的區(qū)際國際法規(guī)范，進而通過雙邊協(xié)議補充區(qū)際國際法中未具體規(guī)定的內容。但無論采取何種形式，都需要南海周邊國家改變目前無動于衷的姿態(tài)，盡快完善南海搜救合作的國際法制度建設，早日簽訂南海搜救合作的國際法協(xié)議。

目前在涉及南海搜救合作的雙邊國際協(xié)議中，比較有代表性的是中國和越南在2003年簽訂的《中國防城港至越南下龍灣高速客輪線搜尋救助合作協(xié)議》，從而為中越海上搜救合作甚至南海沿海國家間的海上搜救合作機制提供了可借鑒的經驗模式。在條約的基礎上，雙方的海上搜救相關部門也進行了高層次互訪、交流和合作，從而為雙邊搜救合作奠定基礎。在2006年12月廣西海上搜救中心組織代表團赴越南，與越南海防、廣寧省等海上搜救機構就中越雙方北部灣海上搜救區(qū)域性協(xié)作問題廣泛交換了意見，形成了會議紀要，建立了海上搜救通信聯(lián)系和行動協(xié)作渠道。中國和越南通過簽訂雙邊協(xié)定的方式為雙邊搜救合作建立扎實牢固的法律基礎，進而有效地整合了北部灣地區(qū)的搜救力量和搜救資源，共同促進了海域搜救工作效率的提升。雙邊協(xié)議的效力僅限于雙方當事國之間，只有雙方國家參與條約的制定，因此無論是從協(xié)調難度還是從規(guī)范水平上看，簽訂雙邊條約的難度都要比簽訂多邊協(xié)議要小得多，因此更加適用于多方利益存在嚴重分歧，達不成一致意見的情形。目前波羅的海和地中海沿岸國家采取的是以多項雙邊協(xié)定建立海域搜救合作的模式，也是受制于海域沿岸國眾多，難以達成統(tǒng)一意見的情況。因此，似乎先從簽訂雙邊協(xié)議出發(fā)，盡快建立南海地區(qū)搜救合作秩序較為符合南海海域各國的實際利益。但是，多項雙邊協(xié)定會破壞區(qū)域規(guī)則的協(xié)調一致性，難以促成區(qū)域內達成統(tǒng)一的國際法規(guī)則，且程序繁瑣，協(xié)調成本極高，不利于南海海域搜救合作的規(guī)范統(tǒng)一。尤其對于中國這種被海洋鄰國所環(huán)繞的國家，若紛紛與海洋鄰國簽訂雙邊協(xié)議規(guī)范海上搜救秩序，不僅成本極大，代價極高，而且若多項雙邊條約之間存在沖突，則更為加劇了問題的復雜性。因此，雙邊協(xié)定可以作為建立區(qū)際搜救合作條約的奠基石或補充條款，但建立區(qū)際條約最為符合地區(qū)各國的根本利益，而且建立區(qū)際國際法也是國際法發(fā)展的大方向所在，中國應當在大力推動建立南海搜救合作的雙邊條約和區(qū)際條約的同時，正確處理好雙邊條約和區(qū)際條約二者之間的關系，并結合二者的優(yōu)劣做出系統(tǒng)安排。

四、堅定推進南海國家間的國際合作

南海搜救離不開南海沿岸各國的參與，中國應大力推動國際交流合作，進而為南海國家共同簽訂搜救合作條約鋪平道路。建立雙邊乃至多邊合作條約的進程不是一蹴而就的，需要當事國之間建立起相互信任的堅實基礎。對此，中國應在如下領域堅定不移地推進國際合作，構建南海諸國間穩(wěn)定而可靠的信賴關系。具體而言：

其一，以目前南海地區(qū)的合作機制為基礎，通過多邊談判與協(xié)商推動搜救合作建設。中國可依據(jù)目前已成熟的“中國—東盟海事磋商機制”和中國與東盟“10+1”交通部長會議加強與南海沿岸國之間的聯(lián)系互動。其二，確立海上搜救合作的領導機構與搜救責任區(qū)域的劃分。雖然受海域劃界的影響，難以將搜救區(qū)域的劃分工作落實到實處，但劃分搜救區(qū)域是加強海上合作必不可少的中心環(huán)節(jié)。對此，應堅持1979年《國際海上搜尋救助公約》中關于搜救責任區(qū)劃分時“不涉及也不影響劃界”的原則，盡可能將海上搜救排除在海域劃界爭端之外。其三，加強人員交流與能力培訓制度，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平?？梢哉归_相關技術合作與執(zhí)法能力培訓，在增進相互了解的同時提高南海周邊國家的搜救能力，符合南海各方的根本利益。其四，與南海周邊國家定期開展常規(guī)搜救演習。定期開展搜救演習能夠在實踐中促進南海沿岸國之間的相互協(xié)調和配合，也是檢驗南海海域搜救合作效率的最佳平臺。其五，完善搜救基金制度建設。在2011年的東亞峰會上，我國提出設立30億元的“中國—東盟海上合作基金”，為開展南海搜救合作提供了相當可觀的資金保障。

五、結語

針對當前南海海難搜救合作國際法律制度所面臨的嚴峻困難，中國作為在該海域具有重要地位的大國，理應發(fā)揮積極的作用。2002年，中國與東盟共同簽訂《南海各方行為宣言》，為南海地區(qū)發(fā)展互利共贏的合作關系奠定基礎。在《南海各方行為宣言》的框架下，中國又與東盟國家建立了“中國—東盟海事磋商機制”，制定了《落實中國—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關系聯(lián)合宣言的行動計劃》，并一致同意加強落實“《南海各方行為宣言》高官會議”，為構建南海海難搜救合作機制創(chuàng)造了良好的條件。

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