淺析我國種植業(yè)環(huán)境污染防治立法完善問題

徐磊

種植業(yè)一直以來都在在我國農業(yè)中占有特殊地位，而種植業(yè)的發(fā)展對環(huán)境造成了嚴重的污染。在借鑒國外發(fā)達國家和地區(qū)的經驗基礎上，結合我國國情提出提高我國種植業(yè)生產污染防治立法在環(huán)境立法中的地位，完善我國農業(yè)生產污染防治的法律體系已迫在眉睫、刻不容緩。

種植業(yè)發(fā)展環(huán)境污染立法完善

我國種植業(yè)主要的污染來源分為兩類，一類是種植業(yè)自身的污染，有藥源性污染、肥源性污染、煙霧性污染、白色污染等。另一類是其他外來污染因素，主要是工業(yè)污染和農民生活垃圾造成的污染。種植業(yè)的環(huán)境污染問題不僅使受到有毒有害物質污染的農副產品嚴重危害城鄉(xiāng)人民的身體健康，而且使環(huán)境問題變得更加嚴峻。因此，保護和改善農業(yè)環(huán)境，建立完善的環(huán)境污染防治立法體系更為重要。

一、我國當前種植業(yè)環(huán)境污染防治立法現狀

（一）種植業(yè)環(huán)境污染防治法律的主要規(guī)定

第一，根本法的規(guī)定?！吨腥A人民共和國憲法》在第26條第1款中，規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。這一條款為農業(yè)生產污染防治確立了憲法層面的法律依據。

第二，具體法律的規(guī)定?！董h(huán)境保護法》第33條規(guī)定：“各級人民政府應當加強對農業(yè)環(huán)境的保護，促進農業(yè)環(huán)境保護新技術的使用，加強對農業(yè)污染源的監(jiān)測預警，統籌有關部門采取措施，防治土壤污染和土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破壞、水土流失、水體富營養(yǎng)化、水源枯竭、種源滅絕等生態(tài)失調現象，推廣植物病蟲害的綜合防治”，這一條款概括了對農村環(huán)境保護采用的措施。除此之外的其他環(huán)境保護單行法律，也或多或少的涉及到種植業(yè)生產污染防治的各個方面。例如《清潔生產促進法》第22條規(guī)定，“農業(yè)生產者應當科學地使用化肥、農藥、農用薄膜和飼料添加劑，改進種植和養(yǎng)殖技術，實現農產品的優(yōu)質、無害和農業(yè)生產廢物的資源化，防止農業(yè)環(huán)境污染”。這些規(guī)定一定程度上抑制了農業(yè)發(fā)展環(huán)境的惡化。

第三，行政法規(guī)和規(guī)章的相關規(guī)定。法律盡管位階較高，效力范圍更廣，但是法律中的有些規(guī)定過于原則化，缺乏具體的指導內容。這個時候根據各法律行政法規(guī)制定頒布的部門規(guī)章則能發(fā)揮其效力，對具體的污染防治進行規(guī)范與指導。例如，《農藥管理條例》該條例主要針對的是農業(yè)生產污染中的農藥污染，對農藥的登記、生產、經營、使用以及違反的罰則各個方面有作出了詳細的規(guī)定。還有2006年發(fā)布《農產品產地安全管理辦法》第22條規(guī)定：“農產品生產者應合理使用肥料、農藥、宵藥、飼料和詞料添加劑、農用薄膜等農業(yè)投入品。禁止使用國家明令禁止、淘汰的或者未經許可的農業(yè)投入品。農產品生產者應當及時清除、回收農用薄膜、農業(yè)投入品包裝物等，防止污染農產品產地環(huán)境。”這些規(guī)章更為具體的規(guī)定種植業(yè)生產過程中環(huán)境污染防治的措施。

（二）我國當前種植業(yè)污染防治法律存在的問題

盡管我國農業(yè)生產污染防治的立法工作取得了相當大的進展并獲得了較好的效果，但是從總體上來看，我國在這個領域的法律只是個起步階段，仍然存在很多立法方面的不足。主要表現在幾個方面。

第一，缺乏系統的立法體系，可操作性差。我國有關農村環(huán)境及種植業(yè)生產污染防治的法律規(guī)定，多數是散落在各個環(huán)境保護單行法律或是國務院頒布的系列行政法規(guī)、部門規(guī)章或者是諸如《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》這類的政策性文件之中且多是以相似的、原則性的、抽象性的規(guī)定，實踐中容易造成案件的法律適用難，可操作性不強等問題。而法規(guī)互相之間缺乏必要的協調，不僅使相應資源不能得到更有效的保護，也容易引起管理工作的一些混亂?，F階段，我國缺乏整體的種植業(yè)環(huán)境保護法律法規(guī)。

第二，部分立法指導思想滯后。我國有部分環(huán)境保護立法是自20世紀80年代初通過實施的，而當時仍然處于計劃經濟體制支配地位的背景下，法律規(guī)范的明顯特征就是維護行政權力的權威性，體現平等、有償、自愿等市場經濟原則的法律規(guī)范比較薄弱。1992年起我國開始實行市場經濟，計劃經濟體制下很多內容具有濃厚的行政隸屬色彩，已經不能適應市場經濟的要求，立法指導思想缺乏先導性，明顯滯后。

第三，法律實施監(jiān)督體系不完備。我國農業(yè)環(huán)境問題還存在著農業(yè)環(huán)境管理體制不完善、現行執(zhí)法部門以及農業(yè)生產者監(jiān)督力度不足的現象。輔助型管理是我國農業(yè)環(huán)境管理領域的主要原則，另外，我國也存在著多部門與多層次相互管理的管理體制。在這種管理體制下不僅容易造成執(zhí)法者主體的分散，形成勢利割據的局面還造成了環(huán)境保護機構的重復建設造成了資源的浪費。權利的相互分散使得沒有一個集中的、統一的權力機構去從整體監(jiān)督農業(yè)環(huán)境保護權力的行使，這就使得基層農業(yè)環(huán)保機構成為地方權力機構的附庸，無法從根本上發(fā)揮其本該有的作用。

第四，法律規(guī)范的綠色化新制度有所缺失。雖然我國農藥管理基本法的《農藥管理條例》出臺，標志著我國農藥管理法律制度綠色化發(fā)展階段的到來，但是深入探究此條例會發(fā)現有大量的規(guī)范是根據以往的社會實踐總結出來的。而隨著我國現代農業(yè)的發(fā)展，《農藥管理條例》在農業(yè)的綠色化發(fā)展規(guī)范上面有所欠缺，農藥的經營許可制度，相關的職業(yè)資格以及農戶的注冊登記等制度仍較為傳統。我國至今還沒有出臺《化肥管理條例》，國家對于化肥的管理主要集中于化肥的原料、價格、運輸、稅收、補貼、進出口等幾個方面，環(huán)境保護政策十分缺乏。因此，在農業(yè)的綠色化新制度方面，我國的相關法律規(guī)范仍有待改善。

二、國外種植業(yè)環(huán)境立法概況

日本在生態(tài)農業(yè)發(fā)展方面制定了一系列法律制度。日本生態(tài)農業(yè)的提出，始于20世紀70年代，1979年日本農林水產省制定并頒布了一項“新政策”——《食品、農業(yè)、農村基本法》，它的頒布使日本在農業(yè)環(huán)境保護領域走在了世界前端?！妒称贰⑥r業(yè)、農村基本法》著重于農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、農產品的物資供應、農業(yè)綜合發(fā)展。《家畜排泄物法》、《肥料管理法》、《可持續(xù)農業(yè)法》推進不間斷式農業(yè)生產方式，鼓勵生產者主要采用不破壞土壤的生產方式開展農業(yè)活動，盡量不用或少用農業(yè)化學物品。日本生態(tài)農業(yè)的發(fā)展解決了其在農業(yè)種植方面的一系列問題，改善了生態(tài)環(huán)境，促進了農業(yè)生產以及農業(yè)設施的發(fā)展。而且，日本進一步完善了肥料經營與使用的標準，要求特殊肥料生產廠商以及銷售廠商在開始從事此項事業(yè)前，至少要提前兩個星期向所在地的都道府縣知事提交書面報告，內容包括廠商名稱和地址、法人代表資料、肥料名稱、生產條件，農戶購買特殊肥料也要登記注冊。此種做法，規(guī)范了肥料市場的秩序，也加強了對肥料使用的監(jiān)管。這些法律措施以及國家的優(yōu)惠政策使得種植業(yè)的發(fā)展有一條清晰的規(guī)則遵守，同時可操作性較強，為日本生態(tài)農業(yè)的發(fā)展奠定了基礎。

此外，瑞典的一些有關種植業(yè)環(huán)境污染防治的法律法規(guī)也值得我們借鑒。從 1969年開始，瑞典政府致力于制定各項環(huán)境保護法規(guī)來規(guī)制農業(yè)環(huán)境污染，1999年出臺的《農業(yè)環(huán)保法》，明確規(guī)定“污染者補償原則”、節(jié)省能源和原料的“生態(tài)環(huán)境原則”，包含環(huán)境影響評估、保護自然環(huán)境、環(huán)境質量標準、其他危害環(huán)境的活動等。瑞典農業(yè)環(huán)境法規(guī)中比較重視政府的監(jiān)督效力，規(guī)定一切活動都必須依照環(huán)保法實施。瑞典政府規(guī)定，凡是在農業(yè)生產活動中使用農藥、化肥等造成環(huán)境污染的都必須征稅或收費。稅收和收費一方面為治理環(huán)境污染和保護農業(yè)資源籌集了資金，另一方面會影響農業(yè)生產者的生產成本，為了更低的投入更高的產出，農民就會更多的使用牲畜等有機肥料而非工業(yè)用的農藥、化肥，因此，這樣做不僅增加了土壤的有機質含量，提高了土壤的肥力，更減少了農藥化肥的使用，有效的改善了農業(yè)生態(tài)環(huán)境。

可以看出這兩個國家有一個共同點即都建立了一整套的農業(yè)環(huán)境污染防治立法體系，對農業(yè)的生產方針、實施措施、實施目標、所需設施以及其他必要事項都做了具體的規(guī)定；同時明確規(guī)定政府作為中間層的社會職責以及監(jiān)督管理的職能；此外，民間都存在有農業(yè)協作體等農業(yè)社會組織，對農業(yè)的發(fā)展進行指導。這些都是改善農業(yè)環(huán)境污染的有效法律措施，值得我們進行利用，結合本國特殊情況加以創(chuàng)新。

三、我國種植業(yè)環(huán)境污染防治立法構想

第一，完善農業(yè)環(huán)境立法，改變農業(yè)立法過于原則性的問題。為了適應我國農業(yè)現代化的快速發(fā)展，需進一步加強農業(yè)立法。完善現有的農業(yè)立法，修訂一部專門的《化肥管理條例》規(guī)制化肥等化學藥劑的濫用。然后在適應我國農業(yè)快速發(fā)展的國情下，應農業(yè)發(fā)展的要求，對農業(yè)現代化過程中出現的新情況、新問題即使反思與總結，最后使其解決辦法上升為法律規(guī)范；

第二，更新立法觀念，完善農業(yè)面源污染防治法律體系。更新立法觀念，建立城鄉(xiāng)統籌的污染防治法律機制，針對農村特點開展立法，污染防治與經濟發(fā)展相結合。健全農村面源污染防治的具體制度，如建立面源污染防治的規(guī)劃制度、環(huán)境監(jiān)督制度、農村污染物污染物處理制度和防止城市污染專家等制度，尤其需要制定一部農業(yè)保護法和相關的農業(yè)環(huán)境保護條例。

第三，建立符合中國國情的現代農業(yè)環(huán)境稅收制度。在發(fā)展現代農業(yè)的同時，征收一定的環(huán)境稅可在一定程度上抑制環(huán)境污染的加重。我國現代農業(yè)環(huán)境所出現問題在農藥、化肥等化學物質的使用上相對比較突出，當前我國出現的大面積土地承包專業(yè)大戶種植農作物、果樹、蔬菜等，在利益的驅使下，大面積、每月不間斷的噴灑農藥和化肥的現象已屢見不鮮，為了有效的扼制農戶忽視保證農產品安全生產的責任外，對于超標使用農藥、化肥類化學物質征收污染環(huán)境稅勢在必行，而且應該以法律的形式在《農產品質量安全法》中明確責任追究形式，否則，我國的農產品安全將無法保障，農業(yè)環(huán)境也不能得到改善。

第四，建立嚴格的化肥農藥市場管理機制。建立肥料產品農業(yè)準入制度和退出機制，規(guī)范市場經營的秩序以及經營者的行為；建立農藥和化肥的經營登記制度，細化肥料使用管理主體的權利，明確肥料使用管理中企業(yè)、經銷商、使用者的權利；對農藥登記、生產、經營、使用的各個環(huán)節(jié)將加大監(jiān)管力度，以確?，F有綠色化條款的貫徹落實；對不符合法律規(guī)范的行為加大處罰力度，對違法生產、經營、銷售的行為給予嚴厲處罰，不斷健全處罰機制。

第五，建立科學合理的環(huán)保監(jiān)督制度。一方面，健全農村的環(huán)境保護機構，落實農村環(huán)境治理的監(jiān)管者。比如在縣級環(huán)保機構設立專門的農村環(huán)境治理小組，專門從事農村環(huán)境的整治和管理，將分散在環(huán)保局、農業(yè)局、林業(yè)局、水利部等各個部門的職能融合在一起，著重加強對農村環(huán)境防治的政策指導。另一方面，需要在法律上確定農業(yè)面源污染的綜合協調機構，改過去的“九龍治水”為在一個主要領導部門的牽頭下，其他各個部門予以配合，進而實現環(huán)保、農業(yè)、水利和國土資源部門等各個部門的協同參與，突破過去的各種職能部門各自為政，管理權限相互交叉的混亂局面，并對各部門的沖突予以協調，而其他各個管理部門的職責則以污染對象為標準進行劃分。各部門職責明確之后，還要配以嚴格的責任追究制度，保證各個部門能夠按照法定權限和職責管制農業(yè)面源污染。

農業(yè)環(huán)境污染的立法問題還需要我們更進一步的研究?，F有的理論使我們有了深厚的研究基礎，因此我們還有進一步的研究空間，為我國農業(yè)環(huán)境立法的完善提供切實可行的方案。

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基金項目：本文為南京農業(yè)大學大學生創(chuàng)新訓練計劃資金資助項目（1622A06）“生態(tài)文明背景下江蘇農業(yè)環(huán)境立法的完善”的成果之一。