我國(guó)金融爭(zhēng)議解決機(jī)制的不足及對(duì)策

張世君+趙佳慧

金融爭(zhēng)議解決機(jī)制內(nèi)涵及特點(diǎn)

金融爭(zhēng)議，又稱金融糾紛，系指在金融商品交易與金融服務(wù)過程中所產(chǎn)生的各類民商事糾紛。根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，金融爭(zhēng)議可以細(xì)化為不同的類別，如依據(jù)爭(zhēng)議主體不同，可分為金融機(jī)構(gòu)間的爭(zhēng)議、金融機(jī)構(gòu)與非金融業(yè)法人間的爭(zhēng)議，以及金融機(jī)構(gòu)與自然人（金融消費(fèi)者）之間的爭(zhēng)議；依據(jù)金融機(jī)構(gòu)所處行業(yè)的不同，可分為銀行業(yè)爭(zhēng)議、保險(xiǎn)業(yè)爭(zhēng)議以及證券業(yè)爭(zhēng)議等。本文所指的金融爭(zhēng)議主要是指金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間因購買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)所產(chǎn)生的糾紛。當(dāng)前，隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展，各類新型金融產(chǎn)品和金融服務(wù)層出不窮，大量金融糾紛也隨之涌現(xiàn)。如何能夠快速、有效地解決金融爭(zhēng)議，最大程度保障金融消費(fèi)者利益，同時(shí)也維護(hù)我國(guó)金融市場(chǎng)健康穩(wěn)定，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

目前，就爭(zhēng)議處理機(jī)制的公正程度和法律效力而言，比較合適的有兩類，即訴訟與仲裁。就前者而言，其不足是顯然的。首先，訴訟程序耗時(shí)長(zhǎng)、成本高。金融業(yè)發(fā)展日新月異，市場(chǎng)變化較為頻繁，金融爭(zhēng)議的處理效率將直接影響到市場(chǎng)的穩(wěn)健與高效。而法院對(duì)于案件的受理、審理、判決需要遵循訴訟流程，審理期限相對(duì)較久，成本較高。其次，司法訴訟中，金融消費(fèi)者往往要承擔(dān)較多的舉證責(zé)任。而金融消費(fèi)者所掌握的信息和專業(yè)知識(shí)均有限，過重的舉證責(zé)任使消費(fèi)者尋求救濟(jì)之路變得異常崎嶇。最后，審判人員的專業(yè)知識(shí)普遍欠缺。雖然我國(guó)各地紛紛組建金融審判庭處理金融糾紛，但相關(guān)審判員多為法律專業(yè)背景出身，對(duì)金融知識(shí)了解比較有限，審判的專業(yè)效率會(huì)受一定程度的影響。

就仲裁機(jī)制而言，其優(yōu)點(diǎn)在于具有較強(qiáng)的法律效力，而且高效、靈活，其公正性也能得到當(dāng)事人的認(rèn)可。因此，目前我國(guó)各地均設(shè)有仲裁機(jī)構(gòu)并可受理各類金融糾紛。但盡管如此，仲裁在解決金融爭(zhēng)議領(lǐng)域的普及度仍不普遍。究其原因，主要有以下兩點(diǎn)：第一，仲裁實(shí)行一裁終局并且要基于雙方當(dāng)事人的一致同意才可啟用。故金融機(jī)構(gòu)在其為金融消費(fèi)者提供的格式條款中，多不會(huì)將仲裁定為爭(zhēng)議解決的首選方式，仲裁在解決金融糾紛中的適用余地也因此受到較多限制。第二，仲裁相較于訴訟，其收費(fèi)偏高且為預(yù)繳制，對(duì)爭(zhēng)議數(shù)額不大的金融消費(fèi)者而言，構(gòu)成了一種成本上的負(fù)擔(dān)，從而抑制了其主動(dòng)適用仲裁解決金融消費(fèi)爭(zhēng)議的積極性。

我國(guó)金融爭(zhēng)議解決機(jī)制的不足之處

在我國(guó)金融實(shí)踐中，部分金融消費(fèi)者會(huì)在發(fā)生金融爭(zhēng)議后去金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)部門進(jìn)行投訴或申訴。對(duì)于簡(jiǎn)易的金融爭(zhēng)議，該途徑不失為一個(gè)高效便捷的方法。但針對(duì)較為復(fù)雜的爭(zhēng)議，可能產(chǎn)生兩方面的問題。一方面，相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)解決爭(zhēng)議的專業(yè)能力多有不足。盡管多數(shù)金融機(jī)構(gòu)都會(huì)設(shè)置一些糾紛解決的機(jī)構(gòu)或投訴熱線，但這些機(jī)構(gòu)皆為金融機(jī)構(gòu)中的邊緣化部門，其解決爭(zhēng)議的專業(yè)水準(zhǔn)和實(shí)際權(quán)限極為有限。另一方面，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)的部門處理爭(zhēng)議結(jié)果的公平性無法保障。由于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的爭(zhēng)議解決部門隸屬于金融機(jī)構(gòu)，在相關(guān)問題的處理上，其很難擺脫自己所屬機(jī)構(gòu)的影響，無法確保公平公正。

為克服這一問題，我國(guó)金融監(jiān)管部門（中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，后文簡(jiǎn)稱“一行三會(huì)”）均下設(shè)了金融消費(fèi)（投資）者保護(hù)機(jī)構(gòu)，如各類金融消費(fèi)者保護(hù)局等等。然而，囿于我國(guó)現(xiàn)行法律制度，雖然這些部門均有處理消費(fèi)者投訴的職能，但其處理投訴的行為在法律性質(zhì)上屬于行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)察行為。其主要的法律功能在于審查被投訴金融機(jī)構(gòu)在程序上是否違法違規(guī)，而非一般的裁決行為。監(jiān)管部門更多只是將投訴轉(zhuǎn)交給被投訴金融機(jī)構(gòu)的有關(guān)部門進(jìn)行處理，并要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)給予消費(fèi)者以答復(fù)。相較于金融消費(fèi)者直接向金融機(jī)構(gòu)投訴，二者在結(jié)果上并無本質(zhì)的差別。

目前，也有部分消費(fèi)者請(qǐng)求消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解金融爭(zhēng)議。但問題在于金融爭(zhēng)議能否受《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《消法》）的調(diào)整，這引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界的不同看法。不乏有人認(rèn)為，我國(guó)《消法》第二條明確規(guī)定：“消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，其權(quán)益受本法保護(hù)。”該法條中所列明消費(fèi)者的購買目的必須是“為生活消費(fèi)需要”，其應(yīng)是關(guān)乎消費(fèi)者的衣、食、住、行等生活需求。但在金融市場(chǎng)領(lǐng)域，大量消費(fèi)者購買金融產(chǎn)品或服務(wù)的行為更大程度上是一種金融投資行為，或者說是一種獲取收益的商事交易行為，其行為的目的和本質(zhì)已脫離了“生活消費(fèi)需要”的范圍。因此，將金融爭(zhēng)議納入《消法》的范圍，確實(shí)存在適用的難度。在說理不足的情況下，強(qiáng)行加以適用，反而可能削弱法律的權(quán)威性。況且，即便金融爭(zhēng)議可以受《消法》的調(diào)整，消費(fèi)者協(xié)會(huì)的調(diào)解協(xié)議同樣不具有法律上的強(qiáng)制力，對(duì)當(dāng)事人的保護(hù)力仍不足。這種尷尬局面，在我國(guó)的銀行業(yè)協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)以及保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)中同樣存在。前述機(jī)構(gòu)也都具有調(diào)解金融爭(zhēng)議的職能，但由于這些行業(yè)協(xié)會(huì)本身僅是一種行業(yè)自律組織，其所做出的調(diào)解結(jié)果與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)的一樣，均無法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，權(quán)威性較弱。

完善我國(guó)金融爭(zhēng)議解決機(jī)制的路徑

前文已述，無論是訴訟及仲裁，抑或調(diào)解和投訴，均有力所不逮之處。鑒于金融爭(zhēng)議涉及人數(shù)眾多，觸及利益較廣，故應(yīng)盡快完善我國(guó)金融爭(zhēng)議解決機(jī)制。而國(guó)外已經(jīng)比較成熟的金融申訴專員制度值得我們探索和嘗試。金融申訴專員制度（FinancialOmbudsman Service，下稱FOS），是指為解決金融爭(zhēng)議而成立專門的第三方裁判機(jī)構(gòu)，并聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)的金融申訴專員來客觀處理爭(zhēng)議的一套系統(tǒng)性體制。其最早起源于瑞典，20世紀(jì)90年代得到飛速發(fā)展。由于FOS機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)的申訴專員均為專業(yè)人士，故其解決糾紛堪稱專業(yè)和高效。同時(shí)，F(xiàn)OS機(jī)構(gòu)的第三方身份亦可保障其裁決的客觀與公正，來自法律的明確授權(quán)也使得其權(quán)威性不容忽視。世界多國(guó)均結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況，陸續(xù)在實(shí)踐中對(duì)英國(guó)經(jīng)驗(yàn)加以借鑒適用。我國(guó)亦可有所借鑒，在金融業(yè)內(nèi)構(gòu)建金融申訴專員制度，以高效地解決各類金融爭(zhēng)議。

目前，國(guó)外金融申訴專員制度主要有兩種運(yùn)行模式：一種是綜合型金融申訴專員制度，即由FOS機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理銀行、證券、保險(xiǎn)等糾紛，以英國(guó)、加拿大、澳大利亞以及我國(guó)香港地區(qū)為代表。另一種是分業(yè)型模式，即在金融領(lǐng)域的不同行業(yè)分別設(shè)置FOS機(jī)構(gòu)處理各自行業(yè)內(nèi)的爭(zhēng)議，以加拿大、日本為代表。我國(guó)大陸地區(qū)現(xiàn)行金融監(jiān)管模式為分業(yè)監(jiān)管，若推行統(tǒng)一的金融申訴專員制度，須得到“一行三會(huì)”的共同支持和認(rèn)可。在當(dāng)前的情況下，并不是最現(xiàn)實(shí)可行的辦法。如果在“一行三會(huì)”的監(jiān)督和指導(dǎo)下，分別在不同的金融行業(yè)建立FOS機(jī)構(gòu)可能更易成功。當(dāng)然，這并不排除未來我國(guó)有建立統(tǒng)一型金融申訴專員制度的可能。隨著金融市場(chǎng)的深入發(fā)展，各金融行業(yè)的聯(lián)系一定會(huì)更為緊密。若未來我國(guó)金融監(jiān)管實(shí)現(xiàn)混業(yè)監(jiān)管，那將為建立綜合性金融申訴專員制度奠定良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

建議我國(guó)未來的FOS機(jī)構(gòu)可設(shè)立理事會(huì)作為決策部門，對(duì)本行業(yè)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)依法定程序任命，其他理事由監(jiān)管機(jī)構(gòu)聘任，每屆任期為五年，期滿可以連任。理事會(huì)主要有如下職責(zé)：制定和修改章程、理事會(huì)議事規(guī)則、金融申訴規(guī)則；審議提出執(zhí)行官員的人選、審定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和變更的方案；設(shè)立申訴專員名冊(cè)，決定申訴專員的聘任和解聘；審定年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)預(yù)決算報(bào)告等。FOS機(jī)構(gòu)可考慮下設(shè)一名執(zhí)行官員，主要負(fù)責(zé)管理機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營(yíng)并領(lǐng)導(dǎo)各執(zhí)行部門展開工作。執(zhí)行官員由理事會(huì)提名，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照法定程序任命，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。同時(shí)，F(xiàn)OS機(jī)構(gòu)還應(yīng)設(shè)置其他執(zhí)行部門，主要負(fù)責(zé)具體實(shí)施各項(xiàng)日常工作，如立案處、調(diào)解處、案件審理處、對(duì)外聯(lián)絡(luò)處、綜合處、財(cái)務(wù)處等。除了執(zhí)行部門，F(xiàn)OS機(jī)構(gòu)內(nèi)部還須設(shè)立案件質(zhì)量監(jiān)督處作為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。如果金融消費(fèi)者對(duì)于FOS機(jī)構(gòu)裁決結(jié)果的公正性和正確性有所質(zhì)疑，則可向案件質(zhì)量監(jiān)督處進(jìn)行投訴，質(zhì)監(jiān)處則應(yīng)展開調(diào)查并給予消費(fèi)者答復(fù)。

各金融業(yè)FOS機(jī)構(gòu)的案件受理范圍應(yīng)是與本行業(yè)相關(guān)的金融爭(zhēng)議，采取按件收費(fèi)制度，不應(yīng)強(qiáng)制要求標(biāo)的額，方便小額爭(zhēng)議的解決。為節(jié)約FOS機(jī)構(gòu)的裁判資源，應(yīng)當(dāng)將消費(fèi)者向金融機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門投訴確立為前置程序。只有在爭(zhēng)議不能得到有效解決的情況下，消費(fèi)者才可向FOS機(jī)構(gòu)提起申訴。案件受理后，一般的案件應(yīng)先轉(zhuǎn)入調(diào)解處，經(jīng)調(diào)解專員的調(diào)解，申訴人同意該調(diào)解方案的，由調(diào)解處制作相關(guān)調(diào)解協(xié)議，調(diào)解協(xié)議對(duì)雙方當(dāng)事人產(chǎn)生約束效力。如金融消費(fèi)者不接受調(diào)解結(jié)果，案件將被轉(zhuǎn)入案件審理處，由申訴專員進(jìn)行審理裁定，最終做出裁決。當(dāng)然，對(duì)于一些較為復(fù)雜、標(biāo)的額較大的案件，則可直接交由案件審理處進(jìn)行審理。如果金融消費(fèi)者接受最終的裁決結(jié)果，則該裁決對(duì)雙方當(dāng)事人均產(chǎn)生約束力。反之，如金融消費(fèi)者不接受該結(jié)果，則可向人民法院提起訴訟。裁決做出之后，雙方當(dāng)事人均不得以同一理由再次向FOS機(jī)構(gòu)提起申訴。

在互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展的背景下，在建立FOS機(jī)構(gòu)的同時(shí)，可以充分引入網(wǎng)絡(luò)模式。例如，F(xiàn)OS機(jī)構(gòu)可設(shè)立一整套的辦案管理系統(tǒng)，將立案、提交證據(jù)、調(diào)解協(xié)議送達(dá)、裁決書送達(dá)、繳付費(fèi)用等業(yè)務(wù)通過網(wǎng)上辦理。甚至對(duì)于一些相對(duì)簡(jiǎn)單、案情清楚的案件，調(diào)解專員或申訴專員可直接在網(wǎng)上進(jìn)行調(diào)解或?qū)徖?。這樣就可以極大地打破空間地域的限制，為當(dāng)事人節(jié)約大量的成本。同時(shí)，F(xiàn)OS機(jī)構(gòu)還可以建立案件申訴數(shù)據(jù)庫，定期整理、總結(jié)申訴案件的類型并形成報(bào)告，幫助金融消費(fèi)者、金融機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)合理預(yù)測(cè)。

鑒于我國(guó)當(dāng)前金融爭(zhēng)議與日俱增，在建立FOS機(jī)構(gòu)的過程中，有必要進(jìn)行有針對(duì)性的修法或立法，將金融消費(fèi)者應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)、金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)、FOS機(jī)構(gòu)的組建及內(nèi)部機(jī)構(gòu)等內(nèi)容納入法制化的軌道。這樣既可保障消費(fèi)者的權(quán)利，同時(shí)也將FOS制度合法化。使FOS機(jī)構(gòu)所做的調(diào)解協(xié)議和審理裁決具有法律效力?？傊诮鹑跇I(yè)不斷發(fā)展變化的當(dāng)今，建立以金融申訴專員制度為中心的多元化爭(zhēng)議解決機(jī)制確有必要。具體而言，金融爭(zhēng)議的解決應(yīng)以金融專員制度為主，同時(shí)以金融仲裁、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部解決方式為輔，而將訴訟作為爭(zhēng)議解決的最后一道防線。這樣既可以高效地處理金融糾紛，最大程度地保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，同時(shí)還能節(jié)約大量司法資源，實(shí)現(xiàn)多種途徑齊頭并進(jìn)，高質(zhì)高效地解決金融爭(zhēng)議，保障我國(guó)金融市場(chǎng)的健康發(fā)展。