完善耕地保護(hù)機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)糧倉的對策思考

陳美球

（1. 江西農(nóng)業(yè)大學(xué)MPA教育中心，江西·南昌 330045；2. 江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心，江西·南昌 330045）

完善耕地保護(hù)機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)糧倉的對策思考

陳美球1,2

（1. 江西農(nóng)業(yè)大學(xué)MPA教育中心，江西·南昌 330045；2. 江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心，江西·南昌 330045）

我國人多地少，切實保護(hù)耕地，對于保障糧食安全、實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。本文在系統(tǒng)思考如何完善耕地保護(hù)機(jī)制、提升我國耕地保護(hù)實效、構(gòu)建生態(tài)糧倉的基礎(chǔ)上，提出四點對策建議：一是樹立科學(xué)的耕地保護(hù)理念，構(gòu)建社會共同責(zé)任機(jī)制；二是開展建設(shè)用地供給側(cè)改革，減少耕地占用；三是推行生態(tài)化土地整治；四是加強(qiáng)土壤健康建設(shè)。

耕地保護(hù)；社會共同責(zé)任機(jī)制；供給側(cè)改革；生態(tài)糧倉

面對我國人多地少的基本國情，切實保護(hù)耕地，對于保障糧食安全、實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。雖然國家明確提出要實行“世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)”制度，但耕地保護(hù)的實效并不樂觀，特別是“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象較為普遍，使我國耕地數(shù)量減少的趨勢雖然得到了有效遏制，但耕地質(zhì)量下降的趨勢比較明顯。耕地質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)已成為制約我國糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品安全最主要的因素。加強(qiáng)耕地資源保護(hù)，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地，不僅是確保國家糧食安全戰(zhàn)略的內(nèi)在需求，也是確保子孫后代生存之本的客觀要求。為此，就完善耕地保護(hù)機(jī)制、提升我國耕地保護(hù)實效、構(gòu)建生態(tài)糧倉進(jìn)行了系統(tǒng)思考，提出幾點對策建議。

1 樹立科學(xué)的耕地保護(hù)理念，構(gòu)建全國層面的耕地保護(hù)的社會共同責(zé)任機(jī)制

既要充分認(rèn)識耕地的生產(chǎn)功能，更不能忽視耕地的非生產(chǎn)性功能，應(yīng)正視耕地的準(zhǔn)公共物品屬性，推行耕地保護(hù)的社會化扶持，構(gòu)建社會共同責(zé)任機(jī)制。

1.1 樹立“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、人文”四位一體的耕地保護(hù)觀

耕地之所以是最為寶貴的自然資源，是因為耕地在支撐人類生存與發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的巨大作用，不僅為人類提供了豐富的食物和大量的工業(yè)原料，還提供了包括農(nóng)耕文化、開放空間、農(nóng)村獨特景觀、生物棲息、空氣與地下水凈化等豐富的公共福利。保護(hù)耕地就是要保護(hù)這些支撐人類生存與發(fā)展的功能，而這些功能的維持，離不開健康耕地生命體的保障，需要“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、人文”全方位的保護(hù)，其中數(shù)量是基礎(chǔ)，保持足夠數(shù)量的耕地才能滿足我國13億人口的巨大需求；質(zhì)量是根本，有質(zhì)量的耕地才能提供各類安全的農(nóng)產(chǎn)品；生態(tài)是保障，處于良好生態(tài)環(huán)境中的耕地才能維持耕地質(zhì)量；人文是條件，融入了人類文明的耕地才能為人們提供農(nóng)耕文化、農(nóng)村獨特景觀等豐富的公共福利，特別是為正在日益興起的農(nóng)村休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造機(jī)會。

1.2 在國家層面實行耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補償，構(gòu)建耕地保護(hù)的社會共同責(zé)任機(jī)制

除了農(nóng)產(chǎn)品具備明顯的排他性，完全歸生產(chǎn)者所有外，耕地的糧食生產(chǎn)保障對社會的穩(wěn)定作用以及對水與空氣的凈化、農(nóng)田文化等非生產(chǎn)性功能表現(xiàn)出強(qiáng)烈的正外部性，供全社會分享，且表現(xiàn)出代內(nèi)外部性、代際外部性和空間區(qū)域延伸性的突出特征。因此，耕地保護(hù)關(guān)呼著國泰民安和社會可持續(xù)發(fā)展，不只是農(nóng)村人的事，也不是某個職能部門的事，更不應(yīng)成為某個區(qū)域的任務(wù)，而是全社會的責(zé)任。正視耕地的準(zhǔn)公共物品屬性、構(gòu)建耕地保護(hù)的社會化機(jī)制已成為了國際上的慣例。因此，應(yīng)改變單純強(qiáng)調(diào)耕地生產(chǎn)功能的宣傳，加大耕地非生產(chǎn)性功能的知識普及，明確全社會人人都是耕地保護(hù)的受益者，都應(yīng)是耕地的自覺保護(hù)者。

就經(jīng)濟(jì)外部性特征而言，耕地保護(hù)與流域源頭生態(tài)保護(hù)一樣，放棄耕地非農(nóng)化建設(shè)機(jī)會，就是放棄了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，理應(yīng)得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補償。經(jīng)過多年堅持不懈的宣傳與努力，構(gòu)建流域生態(tài)補償?shù)闹匾耘c必要性日益得到社會的廣泛認(rèn)可，這為耕地保護(hù)補償機(jī)制的構(gòu)建提供了很好的借鑒基礎(chǔ)。建議在主體功能分區(qū)中，把耕地納入生態(tài)保護(hù)對象，尤其基本農(nóng)田應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)，實行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，在國家層面構(gòu)建耕地保護(hù)的補償機(jī)制，這是因為耕地空間分布的不均衡性以及耕地與非農(nóng)利用比較利益差別等因素，導(dǎo)致了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的耕地保護(hù)越多、生產(chǎn)糧食越多，失去的非農(nóng)發(fā)展機(jī)會越多，付出的耕保成本越高，因此，必須把責(zé)任上升到全國層面，由整個社會來分?jǐn)偝杀荆瑥亩w現(xiàn)耕地保護(hù)的公平。

2 開展建設(shè)用地供給側(cè)改革，減少建設(shè)對耕地的占用

各類各項建設(shè)對耕地的侵占是耕地保護(hù)的最大威脅因素，面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，必須開展建設(shè)用地供給側(cè)改革，減少建設(shè)對耕地的占用，特別是對優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的侵占。

2.1 改革建設(shè)用地的供地機(jī)制，保證新增建設(shè)用地的節(jié)約集約利用，嚴(yán)防“批而未用”現(xiàn)象

新增建設(shè)用地利用效率不高是當(dāng)前我國土地利用中的一個突出問題，“批而未用”新增建設(shè)用地的閑置是最大的土地資源浪費，不僅在報批環(huán)節(jié)投入了大量的前期成本，浪費了新增建設(shè)用地指標(biāo)，更侵占了相當(dāng)數(shù)量的耕地資源，不少耕地被征用后進(jìn)行了“三通一平”的基礎(chǔ)建設(shè)，卻在“曬太陽”產(chǎn)生不了任何效益。要在規(guī)劃管控上突出節(jié)約集約用地，改革現(xiàn)行的建設(shè)項目供地制度，防止新的低效和閑置用地的產(chǎn)生，要通過土地利用總體規(guī)劃，從總量調(diào)控、區(qū)域調(diào)控、分類調(diào)控三方面調(diào)控土地供應(yīng)，實現(xiàn)有限的土地資源在各區(qū)域、各行業(yè)間的節(jié)約利用；在新增建設(shè)用地報批過程中，按實際項目安排用地指標(biāo)，防止過度包裝項目，在項目的立項、審批、規(guī)劃設(shè)計和施工建設(shè)等環(huán)節(jié)必須嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)；積極探索長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的用地方式，杜絕企業(yè)隨意擴(kuò)大用地規(guī)模需求的現(xiàn)象。

2.2 回歸建設(shè)用地單位的耕地占補平衡責(zé)任主體，切實發(fā)揮占補平衡政策對建設(shè)占用耕地的調(diào)控作用

耕地占補平衡政策的設(shè)計初衷是通過增加占用耕地的建設(shè)成本，倒逼建設(shè)主體保護(hù)耕地，盡量不占或少占用耕地，但在現(xiàn)實中，建設(shè)用地單位并不直接承擔(dān)耕地的補充任務(wù)，而多是象征性地交納一定的耕地復(fù)墾費，具體耕地補充責(zé)任則由縣級地方政府負(fù)責(zé)，并最終落實到國土資源管理部門，由此引發(fā)出諸多弊端：一是沒有發(fā)揮用地單位的耕地保護(hù)激勵作用，建設(shè)單位在項目選址上，耕地保護(hù)的意識非常薄弱，他們并不關(guān)心占用耕地的成本，更不在乎是否占用優(yōu)質(zhì)良田，更多的是考慮區(qū)位條件和建設(shè)的便利，也導(dǎo)致企業(yè)盡可能“圈地”、低效甚至閑置用地的現(xiàn)象。二是國土部門既是運動員，又是裁判員，既要負(fù)責(zé)耕地的補充，又要負(fù)責(zé)耕地補充的質(zhì)量監(jiān)管與驗收，與規(guī)范管理相悖，也就難以避免地出現(xiàn)了一些違背自然規(guī)律的“毀林造地”或“圍灘造田”，也成為了國土部門腐敗的一個重要誘因，近年來發(fā)生在國土部門的腐敗案例多與耕地占補平衡有關(guān)。因此，回歸建設(shè)用地單位的耕地占補平衡責(zé)任主體和國土部門行使耕地保護(hù)監(jiān)管的本位職能勢在必行。

2.3 應(yīng)堅持產(chǎn)能為耕地占補的核心，遏制“占優(yōu)補劣”，建議建立以占用耕地產(chǎn)能及耕地社會保護(hù)成本為依據(jù)的耕地補充費核算機(jī)制

國土部門完成的農(nóng)用地分等定級成果和農(nóng)業(yè)部門完成的耕地地力評價成果，都為建設(shè)占用耕地的產(chǎn)能核算提供技術(shù)基礎(chǔ)。要根據(jù)占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量，以及耕地保護(hù)社會平均成本來核算耕地復(fù)墾費，使建設(shè)占用耕地的成本，高于占用低丘緩坡等非耕地，利用經(jīng)濟(jì)杠桿來引導(dǎo)建設(shè)項目少占耕地。耕地復(fù)墾費的使用，要在全國統(tǒng)籌下主要用于耕地開墾重點工程、耕地質(zhì)量提升工程和耕地保護(hù)補償機(jī)制，當(dāng)然，如當(dāng)?shù)卮_實具有耕地后備資源的，可優(yōu)先立項。

3 推行生態(tài)化土地整治，為生態(tài)糧倉提供生產(chǎn)條件保障

土地整治作為改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化工程，無論是耕地數(shù)量的增加，還是耕地質(zhì)量的提升、生態(tài)的改善與農(nóng)田文化的鍥入，都應(yīng)成為貫徹我國耕地保護(hù)基本國策的最主要途徑，也是建設(shè)生態(tài)糧倉關(guān)鍵抓手的必然選擇。

3.1 改革土地整治運行機(jī)制，提高土地整治的實效

在加大支農(nóng)惠農(nóng)力度的宏觀背景下，與土地整治工作內(nèi)容相關(guān)的部門越來越多，各部門都在為耕地保護(hù)作貢獻(xiàn)，但卻是“各投其資，各負(fù)其責(zé)，各司其職，各記其功”，部門之間的配合尚未形成默契，不僅達(dá)不到1+1>2的效果，甚至出現(xiàn)過程性浪費或重復(fù)建設(shè)。要創(chuàng)新土地整治運行機(jī)制，實現(xiàn)部門間的協(xié)同，聚合項目資金，形成土地整治的合力。

目前我國的宜耕未利用地已近枯竭，而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著農(nóng)村居住人口的減少，農(nóng)村建設(shè)用地不減反增、利用日益粗放，提升農(nóng)村建設(shè)用地的節(jié)約集約利用水平也是目前的重點。建議以農(nóng)村土地綜合整治為抓手，把耕地開發(fā)補充與農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平的提升融為一體，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地制度的改革，在嚴(yán)格“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地跨集體經(jīng)濟(jì)組織使用制度，探索農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，加大“田、溝、路、林、渠、村”為一體的農(nóng)村綜合整治力度，在改善區(qū)域農(nóng)田生產(chǎn)條件、提升耕地質(zhì)量的同時，通過“空心村”等閑置或低效農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾，增加耕地面積，實現(xiàn)耕地數(shù)量補充、質(zhì)量提升與農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平提高的“多贏”。

3.2 加強(qiáng)土地整治的管理與技術(shù)研發(fā)，為項目實施質(zhì)量提供保障

土地整治規(guī)劃設(shè)計是確保項目質(zhì)量的關(guān)鍵，只有深入實地，才能判斷規(guī)劃設(shè)計方案是否合理，要改變專家室內(nèi)論證為主的現(xiàn)狀，推行土地整治規(guī)劃設(shè)計方案的現(xiàn)場評審。同時，要綜合考慮耕作區(qū)位條件、地質(zhì)基礎(chǔ)、生態(tài)脆弱特征等因素，建立當(dāng)?shù)氐母亻_墾適宜性評價指標(biāo)體系，并增強(qiáng)適宜性論證專業(yè)人員的責(zé)任感和使命感，切實做到生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，杜絕破壞生態(tài)環(huán)境的耕地開發(fā)。重視新增耕地的地力培育，一方面，要針對不同新增耕地的特征，提出相應(yīng)的生物、化學(xué)等多種措施，并通過后期跟蹤管理督促其實施；另一方面，要把新增耕地納入國家的系列惠農(nóng)政策之中，使種糧補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼等政策也惠及到新增耕地，提高新增耕地耕種主體的積極性。還要積極探索我國家庭承包責(zé)任制下農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)機(jī)制，改變農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施因缺乏日常維護(hù)與管理而難以發(fā)揮應(yīng)有功能的現(xiàn)狀。

要針對不同類型的中低產(chǎn)田改造、宜耕后備資源開發(fā)、農(nóng)村宅基地復(fù)墾、工礦廢棄地復(fù)墾等具體土地整治工程，研發(fā)出相應(yīng)的工程措施，并逐步形成技術(shù)規(guī)范，為確保土地整治項目實施質(zhì)量提供科學(xué)的技術(shù)保障。特別是現(xiàn)階段各地為了滿足“占水田補水田”的剛性需求，紛紛提出“旱改水”工程，但并不是資金投入多，就能建設(shè)成水田，如有些沙壤土的旱地，保水性能差，無法形成犁底層，不可能形成水田；還有些地段，通過泵站建設(shè)，抽取地下水來解決水源，但維持成本很高，缺乏可操作性。盡快制定“旱改水”的技術(shù)規(guī)范尤其迫切。

4 加強(qiáng)土壤健康建設(shè)，強(qiáng)化生態(tài)糧倉之本

把飯碗牢牢端在自己手上，且飯碗里裝的應(yīng)是安全、放心的糧食。安全的農(nóng)產(chǎn)品取決于健康的土壤，健康的土壤才能生產(chǎn)出安全的糧食，健康土壤是生態(tài)糧倉之本。

4.1 正確診斷威脅我國土壤健康的主要因素，在客觀評估土壤健康狀態(tài)的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)的對策措施

土壤的健康是土壤物理、土壤化學(xué)和土壤生物學(xué)性質(zhì)的綜合反映，是土壤容納、降解、凈化污染物質(zhì)、保障清潔生產(chǎn)和維護(hù)生態(tài)平衡的能力維持，不僅能為農(nóng)作物生長提供必須養(yǎng)分，還要保證所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品不會對動物和人類生命安全和健康產(chǎn)生危害。土壤酸化、次生鹽漬化、土壤污染和水土流失都是影響土壤健康的主要表現(xiàn)，但不同地域環(huán)境制約土壤健康的因素與表現(xiàn)不同。因此，應(yīng)全面開展我國的土壤健康體檢與病因診斷，系統(tǒng)掌握威脅我國土壤健康的種種潛在因素，對土壤健康狀態(tài)作出客觀的評估。

4.2 完善管理制度，防止土壤退化和污染

土壤健康受損，特別是重金屬污染和農(nóng)業(yè)面源污染，其危害并不比空氣污染、水污染輕，而治理難度更大。在土壤退化和污染防治方面，要著眼于以防為主，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，嚴(yán)格管理土壤質(zhì)量。特別要統(tǒng)籌好土壤資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、肥力維護(hù)與農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展、土壤生態(tài)建設(shè)與生物多樣性保護(hù)、土壤環(huán)境污染與人居環(huán)境安全的關(guān)系，堅持土壤利用與土壤保護(hù)同步。如在施肥方面，要推廣以“測土配方”為代表的先進(jìn)施肥技術(shù)，因土施肥，平衡施肥，避免土壤養(yǎng)分的非均衡化和土壤酸化；在以養(yǎng)殖廢棄物作為肥料時，更要制定有機(jī)肥標(biāo)準(zhǔn)，防止污染物在土壤中積累，對農(nóng)作物產(chǎn)品的安全和品質(zhì)構(gòu)成威脅；在生態(tài)脆弱區(qū)，應(yīng)減少人類的干預(yù)強(qiáng)度，防止過度利用和不當(dāng)管理而引起土壤退化。

作為耕地的實際耕種者，農(nóng)戶是耕地質(zhì)量、生態(tài)和人文保護(hù)的關(guān)鍵主體，他們的肥料、農(nóng)藥使用行為，對土壤健康的維持產(chǎn)生著重大影響，在我國現(xiàn)行的家庭承包責(zé)任制下，農(nóng)戶耕種自家的承包地，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)開展的規(guī)模經(jīng)營，因其經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性不同，對土壤可持續(xù)利用的關(guān)注程度有所差別，土壤保護(hù)行為也有所不同。建議把耕地保護(hù)歸入國家惠農(nóng)支農(nóng)政策的目標(biāo)設(shè)計之中，在系統(tǒng)掌握不同耕種主體的肥料、農(nóng)藥使用行為規(guī)律基礎(chǔ)上，依據(jù)差別化原則，提出相應(yīng)的農(nóng)業(yè)面源污染防控等耕地質(zhì)量保護(hù)激勵對策，從而實現(xiàn)惠農(nóng)支農(nóng)政策與耕地保護(hù)二者目標(biāo)取向上的共贏。

Measures to perfect protection of cultivated land and construct an ecological granary

CHEN Mei-Qiu1,2
(1. MPA Education Center, Jiangxi Agriculture University, Jiangxi Nanchang 330045, China; 2. Research Center on Rural Land Resources Use and Protection, Jiangxi Agriculture University, Jiangxi Nanchang 330045, China)

Societal and economic sustainable development is an important part of protecting cultivated land and food security in China. This paper describes measures to perfect the protection of cultivated land and construct an ecological granary. The aim of the paper is to establish scientific concept that support the following: cultivated land protection and a mechanism for common social responsibility, construction land supply side reforms and the reduction of the occupation of arable land, the implementation of ecological land consolidation, and a stronger focus on soil health.

cultivated land protection; social common responsibility mechanism; supply side reform; ecological granary

F301.21

A

2095-1329(2017)01-0001-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.001

2017-01-02

修回日期: 2017-02-07

陳美球(1967-),男,博士,教授,博士生導(dǎo)師,江西農(nóng)業(yè)大學(xué)MPA教育中心主任,江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心主任,主要從事農(nóng)村土地資源管理研究.

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