互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代法治政府建設(shè)的革新之路

王敬波

【摘要】互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的當(dāng)下，法治政府建設(shè)仍面臨一些問題。未來的法治政府建設(shè)要“因地制宜”，及時(shí)創(chuàng)新監(jiān)管理念方式，尋找深化行政體制改革的突破口，創(chuàng)新工作機(jī)制，發(fā)揮科技力量在破解體制障礙中的作用。

【關(guān)鍵詞】法治政府 創(chuàng)新 科技 【中圖分類號(hào)】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

地方法治政府建設(shè)的總體水平進(jìn)步明顯，不同區(qū)域之間的法治政府建設(shè)不平衡

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院依據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)依法行政的實(shí)施綱要》（2004年發(fā)布）、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（2008年發(fā)布）、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（2010年發(fā)布）等文件研發(fā)了地方法治政府評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)100個(gè)重要城市連續(xù)四年，分別從“全面履行政府職能”“依法行政的組織領(lǐng)導(dǎo)”“政府制度建設(shè)”“行政決策”“行政執(zhí)法”“政務(wù)公開”“監(jiān)督與問責(zé)”“社會(huì)矛盾化解與行政爭(zhēng)議解決”“社會(huì)滿意度調(diào)查”9個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估采用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、執(zhí)法體驗(yàn)、信息公開申請(qǐng)、實(shí)地考察、公眾滿意度調(diào)查等方式進(jìn)行。評(píng)估顯示：地方法治政府建設(shè)的總體水平進(jìn)步明顯。特別是“社會(huì)矛盾化解與行政爭(zhēng)議解決”的提升幅度較大。評(píng)估發(fā)現(xiàn)：我國(guó)地方法治政府整體水平不高，仍然處于及格線，仍然有12個(gè)地方政府不及格，沒有落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于法治政府建設(shè)的多項(xiàng)要求。另外，不同區(qū)域之間的法治政府建設(shè)不平衡，各地區(qū)間差異巨大，東部好于中西部，西部城市法治水平最低；市級(jí)政府好于職能部門和區(qū)縣政府，說明法治政府的難點(diǎn)在中西部，在基層政府。法治發(fā)展不平衡會(huì)對(duì)國(guó)家法制統(tǒng)一產(chǎn)生消極影響，因此應(yīng)該有針對(duì)性地開展“法治扶貧”，通過多種方式，著力解決法治政府建設(shè)區(qū)域不平衡問題。

2015年國(guó)務(wù)院《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》中明確肯定了共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向：“堅(jiān)持開放共享。營(yíng)造開放包容的發(fā)展環(huán)境，將互聯(lián)網(wǎng)作為生產(chǎn)生活要素共享的重要平臺(tái)，最大限度優(yōu)化資源配置，加快形成以開放、共享為特征的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行新模式。”同時(shí)指出“發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，規(guī)范發(fā)展網(wǎng)絡(luò)約租車，積極推廣在線租房等新業(yè)態(tài)，著力破除準(zhǔn)入門檻高、服務(wù)規(guī)范難、個(gè)人征信缺失等瓶頸制約。”共享經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展打破了依據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式構(gòu)建起來的法律制度的平衡，倒逼監(jiān)管體系的重構(gòu)和法律制度的完善。試圖將共享經(jīng)濟(jì)套進(jìn)傳統(tǒng)規(guī)制模式的想法無疑是錯(cuò)誤的，過時(shí)的規(guī)制體系必然使得新興經(jīng)濟(jì)類型陷入現(xiàn)有規(guī)制體系的類比窠臼，不僅損害市場(chǎng)創(chuàng)新，甚至以保護(hù)消費(fèi)者為目的的監(jiān)管措施最終會(huì)傷害消費(fèi)者，從而事與愿違。共享經(jīng)濟(jì)需要國(guó)家法律制度和監(jiān)管體系更多實(shí)質(zhì)性的變化，因此，在審慎監(jiān)管的原則下，改革現(xiàn)行以政府為中心的規(guī)制體系，創(chuàng)新監(jiān)管方式，重構(gòu)監(jiān)管體系已經(jīng)逐漸成為業(yè)界共識(shí)。

法治政府建設(shè)與行政體制改革密切相關(guān)

2016年法治政府評(píng)估報(bào)告顯示：大約還有43%的城市政府機(jī)構(gòu)數(shù)目繁多，大部制改革的道路任道而重遠(yuǎn)。調(diào)研中很多城市能夠嚴(yán)格按照“五步”程序決策的事項(xiàng)很少，甚至有些政府職能部門全年沒有一件事項(xiàng)納入重大決策程序。一些政府重大投資、重大建設(shè)項(xiàng)目，直接涉及公眾切身利益、社會(huì)關(guān)注度高的重大事項(xiàng)本應(yīng)作為重大決策卻沒有被納入。不良政績(jī)觀驅(qū)動(dòng)下的亂決策仍然存在。行政執(zhí)法中個(gè)別城市在一定程度上存在著執(zhí)法懶、散、亂等問題。投訴熱線失靈或號(hào)碼更新不及時(shí)、執(zhí)法部門的投訴熱線在工作時(shí)段無人接聽、部門之間互相推諉，最終導(dǎo)致違法行為無人查處等怠于履行法定職責(zé)情況相對(duì)普遍。公眾獲得感不強(qiáng)，對(duì)政府法治水平評(píng)價(jià)較低，地方政府缺乏動(dòng)力和壓力推動(dòng)法治政府建設(shè)。上述諸多問題的存在，一個(gè)很重要的原因是行政體制改革面臨的障礙。

破解行政體制改革動(dòng)力不足，亟待尋找深化改革的突破口。在短期體制改革難以一步到位的情況下，各地政府可以通過創(chuàng)新工作機(jī)制，在一定程度上解決體制障礙的問題。政府管理的扁平化使得縱橫交錯(cuò)的政府格局已經(jīng)打破，按照行業(yè)管理建立的監(jiān)管模式受到業(yè)態(tài)混合度不斷增加的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的影響而發(fā)生破裂。地域管轄無法回應(yīng)無疆界的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管需要，執(zhí)法體制需要從行業(yè)、地域的格局中走出，研究構(gòu)建適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)跨界融合、跨境經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)的綜合執(zhí)法體制。從相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)、許可權(quán)等工作機(jī)制著手，促進(jìn)政府間信息的互聯(lián)互通、資源共享，最終實(shí)現(xiàn)體制變革。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，部門和地域的色彩逐漸淡化，公眾面對(duì)的將是一個(gè)虛擬的、一體化的政府，民眾不需要關(guān)注辦事的是政府哪個(gè)部門，工作人員是誰，只是通過政府的平臺(tái)就可以獲得服務(wù)，法律需要適應(yīng)這種變化。

利用科技手段，突破體制障礙

為了避免政府及其部門對(duì)于哪些屬于重大行政決策不明確，從而逃避法定決策程序的適用，有些地方制定了重大行政決策的程序規(guī)定，建立重大決策的清單制度，要求各部門確定重大決策的目錄，并定期更新。比如，為推動(dòng)行政決策程序的優(yōu)化，北京市政府每年開展區(qū)政府行政決策典型事例的評(píng)析，并將其納入績(jī)效考核中，對(duì)于推動(dòng)重大行政決策的科學(xué)化、民主化產(chǎn)生較大的作用。對(duì)于行政決策中的專家論證、公眾參與等具體程序的規(guī)定有利于提高決策的可操作性。廣州市的專家論證制度最為典型，其通過《廣州市政府法律咨詢專家管理辦法》《廣州市重大行政決策專家論證辦法》《廣州市重大行政決策論證專家?guī)旃芾砉ぷ骷?xì)則》三部規(guī)范性文件對(duì)重大決策的專家論證制度進(jìn)行了明確的規(guī)范，提升了專家論證制度的可操作性。這三部規(guī)范性文件從不同方面對(duì)重大決策專家論證進(jìn)行了規(guī)范，彌補(bǔ)了責(zé)任追究、監(jiān)督機(jī)制等當(dāng)前專家論證制度普遍存在的漏洞，構(gòu)建了較為完善的專家論證制度，為其他城市樹立了典范。《杭州市人民政府重大行政事項(xiàng)實(shí)施開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》對(duì)杭州市重大決策預(yù)公開的范圍、方式和程序做出了詳細(xì)的規(guī)定，《杭州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重大事項(xiàng)行政決策規(guī)則和程序的通知》《杭州市人民政府重大行政決策程序規(guī)則》又從不同方面對(duì)重大決策預(yù)公開制度進(jìn)行了規(guī)范和補(bǔ)充，構(gòu)建了較為完善的重大決策預(yù)公開制度，為其他城市樹立了典范。

全面建立投訴反饋機(jī)制，倒逼執(zhí)法部門積極行政。對(duì)于公眾的投訴，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)全面登記并逐件反饋。對(duì)于日常投訴暴露出的“違法行為易發(fā)地段”，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)出擊，規(guī)范和引導(dǎo)行政相對(duì)人自覺守法。建立政府對(duì)于公眾訴求和建議的反饋機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立聯(lián)系公眾，吸收公眾意見和建議的統(tǒng)一平臺(tái)，對(duì)于社會(huì)公眾提出的建議和意見及時(shí)移交相應(yīng)的機(jī)關(guān)，規(guī)定回應(yīng)期限，并針對(duì)公眾投訴進(jìn)行分析、匯總，作為績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)之一，調(diào)動(dòng)公眾參與治理的積極性。同時(shí)，政府要發(fā)布年度報(bào)告，向社會(huì)公開針對(duì)政府職能部門反饋和回應(yīng)公眾訴求的情況，促進(jìn)政府部門積極作為。

利用科技手段，突破體制障礙。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，建立行政執(zhí)法信息平臺(tái)，絕不應(yīng)當(dāng)只是為了便利民眾查詢信息和實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，還應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法過程中充分運(yùn)用科技力量的運(yùn)用。建立起涵蓋所有執(zhí)法事項(xiàng)的統(tǒng)一的信息平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與監(jiān)督同步，避免平臺(tái)重復(fù)建設(shè)。通過對(duì)執(zhí)法個(gè)案的實(shí)時(shí)、全過程監(jiān)督，將執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)從“被動(dòng)執(zhí)法”向“及時(shí)履職”的轉(zhuǎn)變。通過內(nèi)外網(wǎng)適度整合，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的融合，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)行政執(zhí)法的一般監(jiān)督。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院院長(zhǎng)、教授）

【注：本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與法治政府建設(shè)”（項(xiàng)目編號(hào)：14ZDA018）的階段性成果之一】

【參考文獻(xiàn)】

①中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院：《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告2016》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年。

責(zé)編/宋睿宸 美編/楊玲玲