檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟理論與實(shí)務(wù)研究

代成群　郭朋

摘 要 我國行政訴訟法以“主觀訴訟”為原則，為私利益遭受行政權(quán)損害的情形提供了較為充分的司法救濟(jì)途徑；但當(dāng)公利益遭受損害時(shí)，存在公利益救濟(jì)或維護(hù)缺失的問題。2015年7月全國人大常委會授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)，為解決保護(hù)公益主體缺位問題提供了實(shí)踐探索依據(jù)。由此，檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”身份提起行政公益訴訟的制度初步確立，公利益維護(hù)主體也得以“補(bǔ)位”，但實(shí)踐發(fā)現(xiàn)仍存在一些問題需要思考并加以解決。

關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 檢察機(jī)關(guān) 實(shí)踐困境

作者簡介：代成群，河南省靈寶市人民檢察院偵查監(jiān)督局局長，檢察委員會委員；郭朋，北京市朝陽區(qū)人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.196

一、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的基本內(nèi)容

2015年7月全國人大常委會授權(quán)北京等13個(gè)省市區(qū)檢察機(jī)關(guān)開展提起公益訴訟試點(diǎn)工作，試點(diǎn)期限兩年；2016年1月最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《辦法》），明確了公益訴訟的基本內(nèi)容。在我國，行政公益訴訟起訴主體資格具有明顯的中國特色，由于實(shí)踐中發(fā)生過公民以維護(hù)公共利益為由提起與自己無直接利害關(guān)系的訴訟，不同法院對于是否受理此類案件也出現(xiàn)了不同處理結(jié)果，因此有學(xué)者極力主張賦予公民、社會組織和團(tuán)體等提起行政公益訴訟的權(quán)利?！掇k法》并未采納上述觀點(diǎn)，規(guī)定只有檢察機(jī)關(guān)可以以“公益訴訟人”身份提起行政公益訴訟，在一定程度上突破了行政訴訟制度“主觀訴訟”原則，但對起訴主體資格又加以嚴(yán)格限制，這也初步形成了具有中國特色的行政公益訴訟“原告”身份制度。

二、確立檢察機(jī)關(guān)為“公益訴訟人”的制度優(yōu)勢

（一）法治發(fā)展成熟國家關(guān)于行政公益訴訟起訴主體的相關(guān)規(guī)定

從比較法學(xué)研究的角度看，為了應(yīng)對社會政治生活、經(jīng)濟(jì)生活日益復(fù)雜化及個(gè)人權(quán)利本位對社會公益的沖擊，一向奉行國家不干預(yù)私人生活的西方國家，也開始由對私權(quán)的絕對不干涉主義向有限度的為保護(hù)公益向私法和私權(quán)領(lǐng)域滲透。公民、社會組織、特定團(tuán)體等相繼開始依據(jù)公益原則與法治原則參與到行政訴訟中，對某些重大行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，英、法、德等國檢察機(jī)關(guān)作為維護(hù)法律秩序和法制統(tǒng)一的專門機(jī)關(guān)也參與其中。與我國不同的是，西方法治發(fā)展較為成熟的國家規(guī)定的行政公益訴訟起訴主體資格更為廣泛。

（二）我國確定檢察機(jī)關(guān)起訴主體資格的法律基礎(chǔ)與制度優(yōu)勢

與其他國家規(guī)定的行政公益訴訟相比，我國的法治發(fā)展起步較晚，私權(quán)監(jiān)督公權(quán)的力度還比較薄弱，一般公民的法治素養(yǎng)及特定領(lǐng)域的專業(yè)知識素養(yǎng)尚難以承擔(dān)維護(hù)公益的重任，在我國現(xiàn)有的法治環(huán)境下，賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟這一專有權(quán)力具有充分的法律基礎(chǔ)與制度優(yōu)勢。

1.符合檢察權(quán)運(yùn)行的憲法基礎(chǔ)及效益追求

我國一切權(quán)力來自于人民，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)實(shí)際上是由憲法確認(rèn)并附屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的派生性權(quán)力，其對法律的統(tǒng)一正確適用，對審判權(quán)、行政權(quán)的正確行使享有特定的監(jiān)督權(quán)能。同時(shí)，隨著國家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督將轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾某绦蛐员O(jiān)督，發(fā)揮了解并督促履職的作用。實(shí)際上，確立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，可以充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)專司程序性監(jiān)督的職能優(yōu)勢，兼顧法律監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)行使效益的最大化。

2.防止?fàn)€訴造成司法資源的浪費(fèi)與行政效率的削弱

有人提出，中國民眾自古以來就存在“畏訴、厭訴”的情結(jié)，即使賦予公民提起行政公益訴訟的主體資格，也不會產(chǎn)生濫訴的問題?，F(xiàn)實(shí)恰恰暴露出一些讓人擔(dān)憂的問題，近年來通過惡意訴訟借助媒體炒作以達(dá)非法目的或通過輿論干擾司法辦案，甚至影響社會穩(wěn)定的事件時(shí)常發(fā)生，對社會和法治秩序造成了巨大傷害。同時(shí)在立案登記制下，若是授權(quán)的行政公益訴訟主體過于廣泛，必然會引發(fā)一批濫用訴權(quán)以達(dá)非法目的的訴訟發(fā)生。不僅造成司法資源的浪費(fèi)，公共利益維護(hù)的效率低下，同時(shí)會增加行政機(jī)關(guān)執(zhí)法及應(yīng)訴的時(shí)間成本和精力，造成行政效率弱化，更會損害國家的司法威信及政府形象。而檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟采取的是一種溫和主義的程序性監(jiān)督模式。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有明顯的司法謙抑性，具有高度的自我約束力和克制性，體現(xiàn)了監(jiān)督權(quán)力行使與尊重行政自制的統(tǒng)一。訴前程序這一設(shè)置是其突出表現(xiàn)，通過訴前程序起到糾正行政違法的目的，可以有效防止?fàn)€訴，節(jié)約司法資源，監(jiān)督的同時(shí)保證行政效率。

3.檢察機(jī)關(guān)的職能優(yōu)勢更容易起到監(jiān)督實(shí)效

確保行政機(jī)關(guān)依法行政一直以來都是行政訴訟法的兩大基本宗旨之一，然而長期以來通過利害關(guān)系人向法院提起訴訟在制約行政權(quán)方面顯得力不從心，其應(yīng)有的制度功能并未充分發(fā)揮，導(dǎo)致一些行政相對人信訪不信法，通過鬧訪甚至群體性事件表達(dá)訴求。司法實(shí)踐中，行政相對人消極行使司法救濟(jì)權(quán)的現(xiàn)場十分普遍，在個(gè)人權(quán)益受侵害時(shí)尚存在“不愿告、不敢告”的問題，面臨公益受損時(shí)，能否期待公民會及時(shí)行使法律賦予的權(quán)利？由檢察機(jī)關(guān)這一公權(quán)機(jī)關(guān)通過提起公益訴訟來監(jiān)督約束行政權(quán)可以彌補(bǔ)這一制度缺陷，真正發(fā)揮出行政訴訟法對行政權(quán)的監(jiān)督制約功能。一方面，檢察機(jī)關(guān)在履職中更容易發(fā)現(xiàn)案件線索；檢察官具有的法律素養(yǎng)和專業(yè)知識，也可以提高公益訴訟案件辦理范圍的精準(zhǔn)度。另一方面，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證、法律的理解與適用、出庭抗辯等方面具有特定的職能優(yōu)勢和專業(yè)能力，更能全面有力的維護(hù)公共利益。

三、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟實(shí)踐困境與對策

通過實(shí)踐探索，檢察機(jī)關(guān)已在線索排查、調(diào)查取證、法律適用、出庭抗辯等方面積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但同樣面臨著一系列的實(shí)踐困境需要通過完善立法、細(xì)化規(guī)則的方式統(tǒng)一認(rèn)識、加以規(guī)范。

（一）各方面對于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟工作缺乏統(tǒng)一認(rèn)識

首先，改革自主性不足反映出檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級之間對改革缺乏統(tǒng)一認(rèn)識。在全國人大常委會授權(quán)之后，各項(xiàng)改革方案制度設(shè)計(jì)主要由最高人民檢察院制定，基層聲音沒有參與到改革方案的制定中，導(dǎo)致地方檢察機(jī)關(guān)意識轉(zhuǎn)變慢、參與性和自主性不足。這種認(rèn)識上的不一致在試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的重視程度、人員配置、硬件配置、參與積極性上都有顯著反映。其次，整體協(xié)調(diào)性不足反映出檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)對于這一改革措施存在認(rèn)識上的分歧，兩者開展工作的思路不一致，均以本部門為中心進(jìn)行各自為陣的碎片化改革，改革試點(diǎn)缺乏統(tǒng)一性的實(shí)施方案及指導(dǎo)文件。最后，案件辦理后勁不足反映出行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟的開展存在認(rèn)識上的不統(tǒng)一。行政機(jī)關(guān)對于檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟的認(rèn)識角度難以從立法本意出發(fā)，更看重檢察監(jiān)督對自身形象可能造成的不利影響，不能從積極正面的角度看待其在維護(hù)公共利益與促進(jìn)依法行政方面的意義。

（二）檢察權(quán)依法獨(dú)立行使會受外部環(huán)境干擾

作為被監(jiān)督對象的行政機(jī)關(guān)，對檢察機(jī)關(guān)提起訴訟反應(yīng)敏感、顧慮較多，缺乏接受監(jiān)督的自覺性，尤其在改革試點(diǎn)初期，難以適應(yīng)和接受被檢察機(jī)關(guān)起訴至法院的結(jié)果。這種自覺性觀念的缺失，為行政權(quán)干預(yù)或不配合監(jiān)督權(quán)的行使提供了主觀因素。同時(shí)，在換屆選舉的關(guān)鍵時(shí)期，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人出于對自身或其所在機(jī)關(guān)社會形象和聲譽(yù)的維護(hù)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)開展對其不利的監(jiān)督工作時(shí)，傾向于采用由同級黨委或政府協(xié)調(diào)的方式將大事化小、小事化了。同時(shí)，由于國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部交流的互動(dòng)性，及檢察機(jī)關(guān)受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)與對同級政府財(cái)政保障上的依附性，造成檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時(shí)面臨較大壓力。

（三）調(diào)查核實(shí)權(quán)難以實(shí)施

調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職權(quán)時(shí)，為查明案件事實(shí)、搜集固定證據(jù)而開展專門活動(dòng)的基礎(chǔ)性權(quán)力，沒有調(diào)查就難以查清基本的案件事實(shí)?！掇k法》對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的方式和內(nèi)容作出了明確規(guī)定，但在具體操作層面面臨諸多困境。

1.程序性保障措施缺乏

《辦法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)與案件有關(guān)的情況，行政機(jī)關(guān)及其他有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合。但對于提供虛假證明或拒不配合調(diào)查的情形，檢察機(jī)關(guān)并沒有強(qiáng)制性措施來保障調(diào)查核實(shí)權(quán)的實(shí)施，導(dǎo)致該項(xiàng)職權(quán)的行使缺乏剛性。實(shí)踐也證明，在利益博弈較為激烈的行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)難以采取有力措施有效破解行政機(jī)關(guān)及相關(guān)人員不予配合的難題。隨著公益訴訟工作的深入推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)會對檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)更加謹(jǐn)慎，甚至抵觸，如果沒有強(qiáng)制性的保障措施，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)將難以保障，造成提起行政公益訴訟的基礎(chǔ)不牢。

2.辦案人員難以適應(yīng)證據(jù)的廣泛性、專業(yè)性要求

行政公益訴訟雖被限定在一定范圍內(nèi)，但其涉及的領(lǐng)域仍然十分廣泛，具有極強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)特點(diǎn)，短期內(nèi)辦案人員的能力難以滿足調(diào)查取證要求，實(shí)際調(diào)查核實(shí)權(quán)行使的效果并不如意。同時(shí)，由于監(jiān)督理念尚未及時(shí)轉(zhuǎn)變，各級檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門的辦案人員少、力量薄弱，行政機(jī)關(guān)職權(quán)的繁雜交織更加加劇了調(diào)查取證的難度。同時(shí)，傳統(tǒng)的行政檢察監(jiān)督工作重在對審判權(quán)的監(jiān)督，調(diào)查核實(shí)的手段比較簡單，主要是通過調(diào)閱、復(fù)制相關(guān)行政執(zhí)法和審判卷宗、詢問有關(guān)當(dāng)事人的方式實(shí)施，采取委托鑒定、現(xiàn)場勘驗(yàn)、專家咨詢等方式的數(shù)量較少。

四、解決對策

（一）立法正式建立行政公益訴訟制度

通過完善立法的方式明確行政公益訴訟制度，對檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟的職權(quán)、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使的方式手段、案件審理的程序及舉證規(guī)則等內(nèi)容作出系統(tǒng)完整的制度設(shè)計(jì)。在法律層面上，統(tǒng)一檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)對行政公益訴訟工作的認(rèn)識，避免出現(xiàn)“張冠李戴”、“橘北為枳”的弊病。

（二）完善級別管轄規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)干預(yù)司法辦案記錄報(bào)告制度

應(yīng)調(diào)整民事公益訴訟與行政公益訴訟的管轄級別，將民事公益訴訟案件下放至基層人民檢察院辦理，將行政公益訴訟案件提級至市（分、州）一層級辦理，從而減少行政公益訴訟案件辦理的壓力和干擾，實(shí)現(xiàn)民事公益訴訟與行政公益訴訟量和質(zhì)的雙提升。同時(shí)，在實(shí)踐過程中嚴(yán)格實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法辦案記錄報(bào)告制度，對于干擾司法辦案的黨政領(lǐng)導(dǎo)依法追究相應(yīng)責(zé)任，增強(qiáng)司法辦案的嚴(yán)肅性、權(quán)威性及檢察權(quán)運(yùn)行的獨(dú)立性。

（三）增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使剛性和可操作性

立法明確為檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)提供罰款、拘留等強(qiáng)制性保障措施，對于拒絕配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，或在調(diào)查核實(shí)中提供虛假證明的，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)采取一定強(qiáng)制性手段，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使的剛性。同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使規(guī)程，圍繞違法事實(shí)、法定職責(zé)及涉及的相關(guān)證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，使調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使具有可操作性。同時(shí)建立專家?guī)欤刚埈h(huán)境保護(hù)、國土資源監(jiān)管、財(cái)會、審計(jì)等方面的專業(yè)人員，組成專家?guī)?，為檢察機(jī)關(guān)提供專業(yè)咨詢。

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