禁止壟斷法：日本的經濟憲法

王偉臣

二戰(zhàn)后日本經濟的恢復和崛起在很大程度上得益于較為完整和發(fā)達的經濟立法。在眾多的經濟法規(guī)中，最重要、最基本的當首推1947年頒布的《禁止壟斷法》。這部著名的法典全名為《關于禁止私人壟斷及確保公正交易的法律》。它于1947年（昭和22年）3月31日經日本舊憲法下的最后一屆帝國議會批準，4月14日公布。盡管直到今天日本經濟法學界對于經濟法的概念、范圍、體系等基本問題仍然爭論不休，但是以根岸哲、舟田正之為代表的經濟法學家們卻一致承認《禁止壟斷法》在經濟法體系中的核心地位，所以它又被稱為“經濟憲法”。這部法律在日本經濟法體系中占有最基本和核心的地位，對維護并促進日本的經濟民主化、政治民主化發(fā)揮了舉足輕重的作用。

以解散財閥為初衷

日本在明治維新時期陸續(xù)興起了三井、住友、三菱等大型財閥，除了涉足工業(yè)之外，它們也積極介入金融業(yè)，左手控制資本主義中最重要的資本，右手則控制生產工具，勢力非常龐大。它們在二戰(zhàn)中為日本政府提供武器及經濟后援，二戰(zhàn)結束前夕，僅三井、住友、三菱、安田四大財閥旗下的企業(yè)就占據了全日本銀行存入資本金的24.5%，所以它們被同盟國最高司令官總司令部視為“促成戰(zhàn)爭的經濟基盤”，也是戰(zhàn)后日本重建首先要解決的問題。

1945年10月16日，盟軍總司令部經濟科學局局長雷蒙德·克萊默發(fā)布聲明，希望日本政府自發(fā)實施財閥解體。1945年11月4日，日本政府向盟軍總司令部提交財閥解體計劃。該計劃得到了盟軍總司令道格拉斯·麥克阿瑟的認可，但是后者表示需要保留監(jiān)督、檢查財閥解體實施情形的權力。1946年4月20日，日本政府頒布《控股公司整理委員會令》并籌備成立“控股公司整理委員會”。兩個月后盟軍總司令部下令限制日本10大財閥家族的個人金融活動。1946年8月8日，控股公司整理委員會開始運作，命令被整肅的財閥家族必須將持有的股票交由控股公司整理委員會處理，并且卸任其擔當的管理職務。這部《控股公司整理委員會令》的主要目的是為了排除財閥所擁有的經濟支配力，而沒有解決這些財閥企業(yè)在特定領域內所擁有的市場支配力。于是為了徹底消解財閥的影響力，盟軍總司令部要求日本政府根據美國1890年的《謝爾曼法反托拉斯法》制定一部反壟斷法。一年以后，日本《禁止壟斷法》頒布施行。由于此后這部法典歷經修改，所以最初的這部又被稱為“原始禁止壟斷法”。

從被迫嚴格到主動強化

“原始禁止壟斷法”以美國的反托拉斯法為藍本，但是從對壟斷行為的規(guī)制程度上看，它比母法更為嚴厲。這主要是由兩個原因所造成的。第一，政治層面，盟軍總司令部試圖通過這部嚴厲的反壟斷法迅速、徹底地消解財閥所擁有的經濟支配力，為其“經濟民主化”政策的實施奠定基礎；第二，立法層面，盟軍當局試圖以日本的《禁止壟斷法》為試驗，實現在美國也尚未達到的理想目標。但是冷戰(zhàn)的爆發(fā)讓盟軍總司令部的態(tài)度發(fā)生了轉變，由積極改革日本戰(zhàn)前的政治經濟模式改為促進日本經濟復原。美國認為一個快速發(fā)展、經濟繁榮的日本能遏止共產主義的擴張，也有利于改善和鞏固美日關系，所以要把日本改造成美國于亞洲的一個可靠的反共同盟。所以為了加速日本戰(zhàn)后的經濟復原而減低了財閥解體政策的強度。本來三井物產要被拆分成200多個公司，三菱商事要被拆分為139個公司，但是最后實際被拆分的只有日本制鐵、王子制紙、東洋制罐等11家公司。

另一方面，“原始禁止壟斷法”雖然將禁止妨礙公正競爭的行為、禁止通過限制競爭所形成的市場支配力的行為和促進公正和自由競爭作為其自身的立法目的，但是，這部在美國占領政策直接影響下所制定的反托拉斯法追求的是極端理想化的市場競爭結構，它與當時日本的現實之間存在著巨大的鴻溝。因此隨著政治、經濟條件的發(fā)展變化，日本對該法進行了數次修改。

1949年的修改緩和了對公司持股的限制，放寬了國際合同、公司合并等許可證制度。修改后的《禁止壟斷法》失去了原有實現經濟民主化的徹底性和實驗性，較之立法時有了不小的后退。1953年的修改認可了“不景氣卡特爾”，也就是說，在經濟不景氣期間，經營者消極的共同行為得到法律的認可。同時，這次修改還進一步放寬了公司相互持股和兼任高級職員的限制。1953年的修改，使較為理想化的“原始禁止壟斷法”被迫向日本的現實妥協(xié)了一步。日本著名法學家木元錦哉認為，本次修改讓《禁止壟斷法》在形式上、實質上都大幅度后退，失去了當初立法的本來面目。

日本政府曾于1958年和1963年兩度向國會提出《禁止壟斷法》修改法案，但由于產業(yè)界的極力反對而成為廢案。1968年，日本的經濟規(guī)模首次超過西德位居世界第2位。應當說，“原始禁止壟斷法”最初的嚴格，是盟軍總司令部強加給日本社會的，由于日本社會根深蒂固的卡特爾思維和傳統(tǒng)，一旦外界壓力消失，便立刻遭到變質的命運。另一方面，在特定的歷史時期，以行政主導的產業(yè)卡特爾能夠有效地促進經濟快速發(fā)展。這與其他資本主義國家的發(fā)展歷程并無二致。所以壟斷到了一定程度，必然引起社會各種矛盾的尖銳化，并在1973年的石油危機中爆發(fā)出來，日本經濟陷入混亂，1974年經濟增長率銳減，戰(zhàn)后以來的經濟高速增長宣告終結。這種局面迫使日本政府不得不重新加強了對壟斷性卡特爾的限制。

1977年國會通過了自該法頒布以來第一次強化性修改。這次修改全面加強了執(zhí)法力度，一改以前緩和規(guī)制的基調，從各個方面強化了《禁止壟斷法》應有的機能，使《禁止壟斷法》部分恢復了其本來面目。進入90年代之后，日本幾乎每年都對該法進行修改。到2004年為止，日本反壟斷法共進行了18次的修改。2005年，日本對禁止壟斷法進行了自1977年以來的最大的修改——被日本法學界評價為“為確立適應21世紀之競爭政策的法的修改”。

獨具特色的執(zhí)行機構

《禁止壟斷法》的另一重要特點體現在結構上：包括了實體法和程序法兩方面的內容，形成了一個兩法兼及的統(tǒng)一的法律體系。其中，程序法方面的主體內容就是公正交易委員會制度。作為《禁止壟斷法》規(guī)定的執(zhí)行機關，公正交易委員會是內閣府下轄的一個特別部級機構，由首相直接領導。在組織結構上，委員會由一位委員長、四位委員組成。包括委員長在內的所有委員均由首相在征得參眾兩院的同意后任命產生，而委員長的任免還需經過日本天皇的認證。所以，公正交易委員會的成員被視為“特別職務的國家公務員”?，F任委員長杉本和行曾擔任財務省次官、東京大學公共政策大學院教授等職，2013年3月任現職，今年已經67歲。按照《禁止壟斷法》第30條的規(guī)定，委員年齡達到70歲時必須離任，所以他應該還有3年的任期。盡管在組織上隸屬于內閣府，并且由首相直接領導，但是在執(zhí)行反壟斷法時，杉本和行與其他四位委員可以獨立行使職權，不受任何組織和個人的支配或領導。不過，委員會每年都要向議會提交執(zhí)行反壟斷法情況的年度報告及相關議案。公正交易委員會總部設在東京，在九州、四國等其他地區(qū)設有辦公室和分支機構。

公正交易委員會作為一個部級行政機關，可以全權執(zhí)行《禁止壟斷法》以及消除相關的違法行為，還負責執(zhí)行《防止延遲支付承包費法》和《不當禮品種類及不當表示防止法》兩部特別補充法。當然，日本公正交易委員會的一大特色在于，除了行政權限之外，它還擁有使內部條例生效的準立法權和執(zhí)行聽證程序的準司法權。后兩種權限是其他的一般性行政機關所不具有的。準立法權限，主要是指公正交易委員會可以制定內部條例、解決爭端的程序規(guī)則，還可以就被委任的事項制定相關的委員會規(guī)則，亦即所謂的“委任立法”。準司法權限是指，委員會在發(fā)布其相關決定之前，可以舉行與司法機關公開審判類似的聽證會，以保證整個程序的公正性。此外，公正交易委員會在事實針對違反《禁止壟斷法》的行為發(fā)出“排除措施命令”，針對壟斷狀態(tài)發(fā)出“恢復競爭狀態(tài)的命令”，以及命令違法的共同行為人繳納“課征金”等行政措施時，均必須依照《禁止壟斷法》第八章第2節(jié)所規(guī)定的法定程序來進行。我國學者王為農認為，從這個意義上講，公正交易委員會所擁有的準司法權，與其說是《禁止壟斷法》賦予其享有了特殊的權力，還不如說是對其行使相應的權力施加了法定的約束。

（作者系上海外國語大學教師）

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