試議環(huán)境民事公益訴訟制度原告資格問題

摘 要 伴隨國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，公民對生活質(zhì)量的要求迅速提升，環(huán)境污染問題成為社會焦點話題。為回應(yīng)公民訴求，國家從立法層面確立了環(huán)境民事公益訴訟制度，但長期以來公益訴訟發(fā)展緩慢的原因，恰恰在于法律對原告資格的限定。因此，本文認為完善環(huán)境民事公益訴訟制度的原告資格建設(shè)，是推動環(huán)境民事公益訴訟的有效展開，促進環(huán)境的保護與治理的應(yīng)有之義。

關(guān)鍵詞 環(huán)境民事公益訴訟 原告資格 環(huán)境污染

作者簡介：張曉通，上海政法學院本科。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.161

一、環(huán)境民事公益訴訟制度中原告資格問題的現(xiàn)狀及探討

目前，我國環(huán)境民事公益訴訟制度中關(guān)于原告資格的認定主要見于最新修訂的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》，主要包括兩種類型：一是規(guī)模比較大的環(huán)保社會組織，如中華環(huán)保聯(lián)合會，中國綠發(fā)會等；二是法律規(guī)定許可的機關(guān)，實踐中多為檢察院以及與環(huán)境保護有關(guān)的行政機關(guān)。

傳統(tǒng)訴訟法嚴格要求提起訴訟的原告主體與侵權(quán)行為之間有利害關(guān)系，以此確定原告資格，這顯而易見地約束了環(huán)境民事公益訴訟的提起，對制裁日趨嚴重的環(huán)境違法行為顯得捉襟見肘。因此，擴大與完善環(huán)境民事公益訴訟的適格原告范圍，是盡快、盡善解決環(huán)境糾紛處理的積極探索。

（一）公民個人作為原告主體

我國《憲法》作為國的根本大法，賦予了我國公民廣泛的權(quán)利，其中就包括了對環(huán)境侵權(quán)行為監(jiān)督管理的權(quán)利。 而《環(huán)境保護法》作為國家的基本法，對公民的保護環(huán)境權(quán)利作出細化，賦予與確認了公民獲取信息，監(jiān)督和舉報的保護環(huán)境權(quán)利。但被限定于參與管理和監(jiān)督舉報層面的公民環(huán)境保護權(quán)利，并不能應(yīng)對環(huán)境污染問題日趨嚴重的既成事實，環(huán)境污染受害群體不斷擴大，僅僅依靠法律規(guī)定的機關(guān)與社會組織作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟難以全面充分的保護公民的權(quán)利，因此，應(yīng)打破公民的環(huán)境保護權(quán)利的局限籬籓，賦予公民更進一步的權(quán)利——提起環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)。

結(jié)合我國目前立法情況，我國采用了狹義上的環(huán)境民事公益訴訟制度，否定了公民個人的原告主體資格，沒能賦予公民訴權(quán)。其背后的現(xiàn)實理由主要關(guān)涉：一是公民的能力有限，難以提起公益訴訟；二是我國的公民環(huán)境意識較差，不具備提起公益訴訟的主動性和積極性；三是允許公民提起公益訴訟可能會導(dǎo)致濫訴和其他一些不利后果。

不可否認，這些理由具有合理性，但同時又不可忽略這些理由背后的局限性：首先，公民的訴權(quán)本就是憲法所賦予的權(quán)利，任何法律都不應(yīng)該否定或者限制；其次，我國千百年來的封建文化傳統(tǒng)導(dǎo)致了我國的公民畏訟，怕麻煩而不去打官司，賦予公民訴權(quán)不僅不會濫訴，反而能夠激起公民勇敢拿起法律武器保護自身權(quán)益的意識；最后，環(huán)境破壞的緊迫性呼喚公民作為數(shù)量最為龐大的原告主體行使訴權(quán)，因為單純依靠國家機關(guān)和環(huán)保社會組織，難以控制損害結(jié)果的發(fā)生和擴大，而吸納公民作為原告主體則可以有效彌補這點不足。因此，賦予公民提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，是法律內(nèi)在本質(zhì)的要求，也是如今情況的需要。

（二）環(huán)保社會組織作為原告主體

現(xiàn)代社會治理的大背景下，非政府組織在社會管理方面發(fā)揮著有目共睹的作用，并且相比于個人，環(huán)保社會組織更具有公益性、專業(yè)性和技術(shù)性，因此環(huán)保社會組織作為環(huán)境利益的擁護者，理應(yīng)是提起環(huán)境公益訴訟的適格原告。

我國法律已經(jīng)確認了環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格，但在資格準入上仍有較為嚴格的限制，須同時具備專業(yè)性和合法性。從實踐中來看，大部分環(huán)保社會組織仍有不足之處，如專職的環(huán)境科學技術(shù)人員和環(huán)境法律專家短缺、收集污染證據(jù)的能力不足、應(yīng)用環(huán)境法律訴訟的能力不足等。另外，由于通過司法途徑解決環(huán)境問題的成本相對較高，這在一定程度上影響了社會組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿及勝訴率。部分社會組織經(jīng)費來源少，而提起環(huán)境公益訴訟所必需的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等過程，意味著環(huán)保社會組織需要消耗較高的資金和時間成本，面對環(huán)境污染問題往往“心有余力不足”，大大降低了環(huán)保社會組織作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟的概率。

（三）檢察院作為原告主體

檢察院是我國司法系統(tǒng)中的法律監(jiān)督機關(guān)，享有公訴權(quán)。公訴權(quán)實質(zhì)上就是檢察院代表社會公共利益行使訴權(quán)，因此并不一定限制在刑事案件，當然也可以在一些特殊的民事案件中運用。因而，從法理層面，檢察院可以代表社會公共利益提起環(huán)境民事公益訴訟。

考量環(huán)境民事公益訴訟本身的特殊性，檢察院作為原告介入具有天然優(yōu)勢。通常而言，環(huán)境民事公益訴訟案件涉及面廣、受害者多、專業(yè)性強，一般公民和組織難以調(diào)查取證、訴訟成本較高，限制了環(huán)境公益訴訟案件的有效開展、社會利益的及時補償。而檢察院代表國家機關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟，可以憑借偵查、取證上的優(yōu)勢克服這些困難，使案件得到及時有效的處理。

但實際上，《檢察院組織法》等相關(guān)法律并沒有明確授予檢察院提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)力，新《民事訴訟法》也只是籠統(tǒng)的表述為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，沒有進行清楚的表明究竟哪些機關(guān)擁有原告資格。2016年1月，最高人民檢察院公布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》做出了突破性的規(guī)定，允許部分地方的檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟。因此，盡管司法實踐中存在檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟的有益嘗試，但遺憾的是這些規(guī)定仍然沒能夠進入法律層面。

二、美國及德國環(huán)境公益訴訟制度考察

（一）美國環(huán)境公益訴訟制度

英美法系里并不存在“公益訴訟”的概念，而是稱之為“公民訴訟”或者“公眾訴訟”。作為英美法系的代表，同時也是法律制度最為成熟完備的一個國家，美國的環(huán)境公民訴訟制度值得我們學習借鑒。

美國公民訴訟的原告范圍極其廣泛，而且?guī)缀醪患尤魏蜗拗疲魏巫匀蝗?、法人、社會團體，政府機關(guān)等等都可以作為原告。而且，在舉證責任方面，原告承擔有限的舉證責任，只需提供證明環(huán)境損害或損害的初步證據(jù)，至于損害事實存在與否以及行政機關(guān)的行政行為與損害結(jié)果是否存在因果關(guān)系，均由被告承擔舉證責任。在訴訟費用方面，公民訴訟條款一般規(guī)定，法院對公民訴訟做出終局判決時，可以將訴訟費用（一般包括合理的律師費和專家證人費）判決給任何一方當事人。 這些規(guī)定都鼓勵公民和社會團體廣泛的參與訴訟程序，行使自己的環(huán)境監(jiān)督和管理權(quán)。

（二）德國環(huán)境公益訴訟制度

德國是典型的大陸法系國家，其環(huán)境公益訴訟主體的范圍同樣十分狹窄。德國《行政法院程序法》規(guī)定：“除非法律另有規(guī)定，原告只有認為其法律權(quán)利被一個行政行為、拒絕行政行為或不行為侵害時才能提起訴訟?！?從中可以看出，德國的環(huán)境公益訴訟只包括環(huán)境行政公益訴訟，原告能且只能對與自身存在聯(lián)系的環(huán)境行政行為提起訴訟，將公益訴訟的主體資格范圍縮小在狹隘的空間里。此外，德國的環(huán)境公益訴訟同樣限定了原告的起訴目的，即不管是個人還是環(huán)保公益組織，都不能為了特定的營利目的而參與訴訟。

三、 對完善我國環(huán)境民事公益訴訟制度的建議

（一）完善環(huán)境民事公益訴訟制度原告資格范圍

完善我國環(huán)境公益民事訴訟制度的關(guān)鍵在于清晰界定并適當擴大環(huán)境公益訴訟制度原告資格范圍。我國目前學術(shù)界熱議，而現(xiàn)實中制約環(huán)境公益訴訟制度實施的主要因素就是法律上原告范圍模糊不清，范圍太過狹窄。

完善原告資格范圍，首先應(yīng)通過法律解釋的方式界定《民事訴訟法》第五十五條所規(guī)定的“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”的范圍。除了賦予傳統(tǒng)的環(huán)境管理部門相應(yīng)的訴權(quán)外，同時應(yīng)當明確檢察機關(guān)公訴權(quán)的內(nèi)涵范圍，其應(yīng)包含為維護社會公共利益而對污染環(huán)境的民事行為提出訴訟的權(quán)力，從法律層面確認檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格。其次應(yīng)通過立法的方式賦予公民提起環(huán)境民事公益訴訟的資格。雖然公民個人的法律權(quán)利不一定受到環(huán)境侵權(quán)行為的具象影響，但公民始終對自己的生存環(huán)境具有極大的關(guān)注度和熱情，會盡力維護自己的環(huán)境權(quán)，保障自己良好的居住環(huán)境。而且公民對環(huán)境侵權(quán)行為的敏感程度要比國家機關(guān)與環(huán)保社會組織更為直接、強烈和快速，通過確認公民個人提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，能夠最為及時的制止侵權(quán)行為，減少對生態(tài)環(huán)境的損害。

（二）提升環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟能力

我國目前處在經(jīng)濟發(fā)展的深化改革區(qū)，長期積累的環(huán)境問題在此階段集中爆發(fā)。環(huán)保社會組織作為關(guān)注環(huán)境問題的先鋒，理所應(yīng)當?shù)卣驹诹伺c環(huán)境侵權(quán)行為作斗爭的前線，承擔起提起環(huán)境公益訴訟的重要職能。但是，雖然環(huán)保社會組織被法律賦予了原告資格，其訴訟能力較為薄弱的現(xiàn)狀依然要進行提升改善。

首先，環(huán)保社會組織的主管行政部門應(yīng)盡大力加強環(huán)保社會組織相關(guān)培訓，通過搭建平臺與聯(lián)系，鼓勵法律援助機構(gòu)、律師事務(wù)所和其他專業(yè)人員進行環(huán)境法律實務(wù)和訴訟技能的培訓。其次，完善福利政策保障，對有資質(zhì)的環(huán)保社會組織實現(xiàn)稅收優(yōu)惠和專項撥款傾斜，使環(huán)保社會組織能夠吸引招攬專業(yè)法律人才，彌補專業(yè)能力的不足。再次，檢察機關(guān)應(yīng)和環(huán)保社會組織加強溝通交流，為有需求的環(huán)保社會組織給予業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和援助，對環(huán)保社會組織取證、起訴困難的案件，檢察機關(guān)也應(yīng)當給予相應(yīng)的協(xié)作。最后，環(huán)保社會組織應(yīng)積極開拓籌資渠道，通過定向募捐或者聯(lián)合基金會等方式，加強資金吸納與管理能力，解決參與公益訴訟的后顧之憂。

（三）建立環(huán)境民事公益訴訟激勵機制

環(huán)境民事公益訴訟所涉及的案件多數(shù)污染范圍廣，請求損害賠償數(shù)額巨大，這意味著案件受理費高昂。同時，訴訟需要證明損害結(jié)果和污染行為之間的因果關(guān)系，案件取證成本高，需要由第三方專業(yè)機構(gòu)運用專業(yè)知識和高科技方法進行鑒定，鑒定費用較為高昂。如果再算上不菲的律師費，現(xiàn)實上高昂的訴訟費用迫使公民和大部分環(huán)保社會組織望而卻步，不敢提起公益訴訟，使得訴訟權(quán)利淪為一紙空文。

為改善這一問題現(xiàn)狀，首先應(yīng)當降低環(huán)境民事公益訴訟案件的受理費用，可以考慮按件計費或案后收費的方式，或借鑒美國的制度，訴訟費用由敗訴的被告承擔，使更多的個人和組織避免后顧之憂，積極參與訴訟。其次，《環(huán)境保護法》第五十八條最后一款所規(guī)定的“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益”，該條文應(yīng)借鑒德國的立法經(jīng)驗，進一步解釋為“不得為特定的營利為目的而訴訟”?？紤]到公民和環(huán)保社會組織經(jīng)濟實力薄弱的現(xiàn)狀，可以從被告支付的罰款中抽取較低比例的資金，補償公民和環(huán)保社會組織提起訴訟的各項支出，維持環(huán)保社會組織有效運行，從而建立起環(huán)境民事公益訴訟激勵機制，激發(fā)公民和環(huán)保社會組織提起訴訟的積極性。

四、結(jié)論

總之，發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟制度的優(yōu)越性，勢必要求進一步完善環(huán)境民事公益訴訟制度，健全與之相關(guān)的各項法律制度。只有保障環(huán)境民事公益訴訟制度切實有效地落實與展開，才能遏制日趨嚴重的環(huán)境違法行為，激發(fā)公眾保護社會環(huán)境的意識，推進全面綜合的治理和保護環(huán)境。

注釋：

徐祥民、胡中華、梅宏，等著.環(huán)境公益訴訟研究——以制度建設(shè)為中心.中國法制出版社.2009.262.

秦天寶.德國環(huán)境行政訴訟制度評介//張梓太主編.環(huán)境糾紛處理前沿問題研究.清華大學出版社.2007.331.