雙城合作的百年之謀

“現(xiàn)在，城市群開始走向城際合作新的歷史階段。上海和合肥需要順應(yīng)時(shí)代潮流，順勢(shì)而為才能事半功倍?！?/p>

這是一個(gè)區(qū)域合作的大時(shí)代。城市群內(nèi)城際之間的全方位合作，將替代以往簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，成為時(shí)代發(fā)展的新潮流。

當(dāng)雄安新區(qū)以“千年大計(jì)”的魄力，強(qiáng)力破局京津冀一體化時(shí)，長(zhǎng)三角一體化也在悄悄破題。今年4月初，浙江和江蘇幾乎同時(shí)在嘉興和南通分別設(shè)立全面接軌上海示范區(qū)，被看作是長(zhǎng)三角版的“雄安新區(qū)”。

善弈者謀局。在長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群一體化發(fā)展的大棋局中，上海作為龍頭，其戰(zhàn)略選擇至關(guān)重要。上海的戰(zhàn)略突破口會(huì)如何“落子”？作為長(zhǎng)三角新成員的安徽，又當(dāng)如何謀劃區(qū)域合作的“百年大計(jì)”？

是上海選擇了合肥

2015年6月，上海市政協(xié)組織了一個(gè)高規(guī)格的課題組，匯聚了上海市社科院、復(fù)旦大學(xué)、華東師范大學(xué)等上海區(qū)域經(jīng)濟(jì)頂級(jí)“智囊”，由上海市政協(xié)主席吳志明、時(shí)任副主席周太彤親自帶隊(duì)，對(duì)長(zhǎng)三角19個(gè)主要城市進(jìn)行了實(shí)地考察。

鮮為人知的是，課題組是在為上海修訂“城市總體規(guī)劃”和制定“十三五”規(guī)劃進(jìn)行前期研究。此時(shí)的上海，城市發(fā)展面臨成本、土地資源、生態(tài)承載能力等方面的制約?！鞍凑諊?guó)際標(biāo)準(zhǔn)，上海城市建設(shè)用地、工業(yè)用地占比都是過(guò)高的，急需調(diào)整土地結(jié)構(gòu)、拓展新的發(fā)展空間?！闭n題組成員、上海市政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)原常務(wù)副主任張廣生告訴《決策》。

在對(duì)長(zhǎng)三角19個(gè)城市全面考察和深入研究后，課題組一致認(rèn)為，上海最佳的合作對(duì)象是合肥。這樣的結(jié)論在當(dāng)時(shí)出乎所有人的意料。

為什么會(huì)選擇合肥？“因?yàn)楹戏市姓^(qū)劃調(diào)整后，面積達(dá)1.14萬(wàn)平方公里，但真正建成區(qū)只有361平方公里。從城市發(fā)展角度說(shuō)，合肥是一個(gè)正在開發(fā)的‘新區(qū)，土地資源十分豐富?！睆垙V生說(shuō)，長(zhǎng)三角城市群中，潛力最大的就是合肥。

而這只是課題組的直觀印象，選擇合肥有著更深層次的戰(zhàn)略考量。合肥具有承東啟西、連南接北的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)腹地廣闊，是聯(lián)結(jié)長(zhǎng)三角城市群與長(zhǎng)江中游城市群的節(jié)點(diǎn)城市。在長(zhǎng)三角的其他副中心城市和長(zhǎng)江中游城市群各城市中，唯有合肥具有這樣的特殊區(qū)位優(yōu)勢(shì)。

以合肥為半徑500公里范圍內(nèi)，覆蓋了中國(guó)東、中部7省1市近5億人口的市場(chǎng)。在“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略布局中，承東啟西的作用非常明顯。同時(shí)，合肥是全國(guó)重要的綜合交通樞紐，“十三五”時(shí)期將形成“米”字型高鐵網(wǎng)交匯點(diǎn)。以合肥為基地，可以延伸上海對(duì)長(zhǎng)江中上游武漢城市圈的輻射與影響，從而為上海培育全球城市提供戰(zhàn)略新空間。

“給我一個(gè)支點(diǎn)，就能撬動(dòng)整個(gè)地球?！睂?duì)于上海來(lái)說(shuō)，合肥就是撬動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的戰(zhàn)略支點(diǎn)。

經(jīng)過(guò)10多年的快速發(fā)展，合肥已經(jīng)成為長(zhǎng)三角城市群內(nèi)發(fā)展?jié)撃艽?、成長(zhǎng)性強(qiáng)、戰(zhàn)略空間足的副中心城市。特別是近幾年，合肥科技創(chuàng)新的實(shí)力和水平大大提升，尤其是今年獲批綜合性國(guó)家科學(xué)中心。

“從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，合肥和上海等高對(duì)接了，而科技創(chuàng)新是中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。”上海社科院城市與人口發(fā)展研究所原所長(zhǎng)郁鴻勝認(rèn)為，上海在“十三五”和未來(lái)發(fā)展中需要在長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)選擇一個(gè)城市對(duì)接，目前只有合肥最合適。

“這是綜合考慮合肥的戰(zhàn)略地位、發(fā)展規(guī)模，也是考慮上海、合肥很強(qiáng)的互補(bǔ)性后提出的。”郁鴻勝說(shuō)，“本來(lái)是在原來(lái)小長(zhǎng)三角找的，有但都不全面。合肥作為省會(huì)城市，功能上跟上海是差不多的，在小長(zhǎng)三角還找不到這樣的城市?！?/p>

安徽要搶“先手棋”

“我們判斷，現(xiàn)在城市群開始走向城際合作新的歷史階段。上海和合肥需要順應(yīng)時(shí)代潮流，順勢(shì)而為才能事半功倍。”張廣生告訴《決策》。

上海提出“雙城合作”新概念后，迅速得到合肥市的積極回應(yīng)。對(duì)于合肥而言，未來(lái)的大開放、國(guó)際化發(fā)展，需要有向外拓展的戰(zhàn)略支點(diǎn)，而上海正具備這樣的強(qiáng)大功能，雙城合作將為合肥提供向外拓展的戰(zhàn)略支點(diǎn)。

2015年7月，合肥市時(shí)任市政協(xié)主席董昭禮率合肥市代表團(tuán)赴上海考察交流，對(duì)接雙城合作工作。上海市政協(xié)主席吳志明、時(shí)任副主席周太彤會(huì)見了合肥市代表團(tuán)一行，并召開促進(jìn)雙城合作專題座談會(huì)。

隨后，上海市與合肥市分別組織課題組，對(duì)雙城合作的框架和總體思路進(jìn)行深入研究。此后，雙方往來(lái)頻繁，從市級(jí)到各縣區(qū)紛紛開展對(duì)接交流和學(xué)習(xí)考察，推動(dòng)黨政層面合作，合作的成果和效應(yīng)也逐步顯現(xiàn)。

通過(guò)雙城合作，上?？梢杂杏?jì)劃有組織進(jìn)行系統(tǒng)性、全方位的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和布局，全面加強(qiáng)科技創(chuàng)新合作，共同建立和完善國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)、政策先行試驗(yàn)區(qū)等。這樣有利于合肥集聚優(yōu)質(zhì)資源要素，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市功能，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)國(guó)際化、現(xiàn)代化水平，增強(qiáng)對(duì)安徽全省的輻射帶動(dòng)力，形成長(zhǎng)三角城市群承東啟西的戰(zhàn)略增長(zhǎng)極。

“促進(jìn)合滬雙城合作，其效應(yīng)不局限于推動(dòng)兩個(gè)城市發(fā)展，而且勢(shì)必通過(guò)合肥增強(qiáng)輻射力而帶動(dòng)安徽省的區(qū)域發(fā)展?！卑不帐〗?jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、省政府特邀咨詢專家宋宏研究認(rèn)為，把合肥作為安徽融入長(zhǎng)三角的戰(zhàn)略突破口和“橋頭堡”，意義重大。

東向發(fā)展、融入長(zhǎng)三角一直是安徽區(qū)域戰(zhàn)略的主攻方向，但由于整體經(jīng)濟(jì)水平存在落差，安徽一直未能充分分享上海及長(zhǎng)三角的經(jīng)濟(jì)外溢效益。從安徽加入長(zhǎng)三角的進(jìn)程上看，經(jīng)過(guò)了十幾年的努力，都是單個(gè)城市陸陸續(xù)續(xù)地?cái)D進(jìn)去。在這個(gè)進(jìn)程中，一體化的機(jī)制是不完善的。

“區(qū)域一體化到現(xiàn)在這個(gè)階段，已經(jīng)不是單個(gè)城市的連接，而是城市群和城市群的連接。安徽最精華的部分，合肥都市圈已經(jīng)成形了。以合肥都市圈為主體融入長(zhǎng)三角，就是一個(gè)升級(jí)版的合作?！痹谒魏昕磥?lái)，未來(lái)安徽融入長(zhǎng)三角就是兩大城市群之間，上海大都市區(qū)和合肥都市圈的合作，在這個(gè)層面上，會(huì)建立比過(guò)去更強(qiáng)、更先進(jìn)的合作體系。

“最近，浙江、江蘇紛紛出臺(tái)對(duì)接上海的戰(zhàn)略大舉措，就是要建平臺(tái)、造載體，全面接軌上海，這個(gè)趨勢(shì)很明顯。”宋宏認(rèn)為，安徽要搶先下好區(qū)域合作的“先手棋”。

打造“經(jīng)濟(jì)共同體”

從目前來(lái)看，合肥與上海的區(qū)域合作已經(jīng)有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。部門之間建立了一些合作機(jī)制，縣區(qū)層面也建立了合作對(duì)接機(jī)制，一些重大合作項(xiàng)目紛紛落地，為未來(lái)一體化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但在專家看來(lái)，雙城合作也存在低層次、碎片化的問題。

放眼長(zhǎng)三角，浙江是要把嘉興打造成與上海創(chuàng)新政策率先接軌地、高端產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展地、科創(chuàng)資源重點(diǎn)輻射地、一體化交通體系樞紐地、公共服務(wù)融合共享地，為浙江全面接軌上海提供示范。江蘇希望南通主動(dòng)融入上海大都市圈，加快建設(shè)上海“北大門”，進(jìn)而輻射帶動(dòng)蘇中蘇北發(fā)展。

浙江省委書記車俊指出，嘉興要深入實(shí)施“與滬同城”戰(zhàn)略，努力實(shí)現(xiàn)理念、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、政策“四個(gè)接軌”。江蘇省委書記李強(qiáng)則要求，“南通在接軌上海工作上，不要羞羞答答，而是要大張旗鼓”。

“浙江和江蘇的示范區(qū)在制度合作上開了先河，對(duì)安徽是很大的壓力。長(zhǎng)三角已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，要從過(guò)去企業(yè)間的經(jīng)濟(jì)合作，逐步走向城際間的合作。如果安徽沒有認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題，那么只是形式上進(jìn)入長(zhǎng)三角，內(nèi)容實(shí)質(zhì)上還沒有進(jìn)入?！痹谟豇檮倏磥?lái)，區(qū)域合作關(guān)鍵是制度性的接軌與復(fù)制。

“必須突破和超越以往權(quán)宜性、戰(zhàn)術(shù)性、隨機(jī)化、碎片化城市合作的范式及其路徑依賴，努力探索形成新型跨區(qū)域城市合作新模式?！彪p方專家均認(rèn)為，上海與合肥雙城合作，不再是以往那種單向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或者零散的招商引資活動(dòng)，而是立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，以高度協(xié)同互補(bǔ)和同城化為目標(biāo)，發(fā)展戰(zhàn)略性、整體性、全方位、寬領(lǐng)域的新型城際合作，建立規(guī)劃銜接、布局合理、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、市場(chǎng)統(tǒng)一、共贏發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)共同體”。

雙方專家均建議，首先要簽訂具備制度化和約束力合約性質(zhì)的政府間戰(zhàn)略合作協(xié)議，為雙城合作奠定制度基礎(chǔ)；同時(shí)制訂雙城戰(zhàn)略合作中長(zhǎng)期規(guī)劃，為雙城合作提供規(guī)劃引導(dǎo)；另外要集合配置現(xiàn)有各項(xiàng)先行先試的政策資源，并爭(zhēng)取國(guó)家新的政策支持，最大限度疊加和放大政策效應(yīng)，為雙城合作提供體制機(jī)制保障。

“雙城合作必須具備戰(zhàn)略性、互補(bǔ)性、整體性和制度性特征，只有這樣，才能構(gòu)建新型跨區(qū)域城市合作的新模式。”在宋宏看來(lái)，合肥與上海要打破體制障礙，實(shí)現(xiàn)不同等級(jí)的城市群之間跨行政區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，需要進(jìn)行具有戰(zhàn)略眼光的大膽探索。