基于生態(tài)環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)指標(biāo)構(gòu)建

張鈺+薛豆豆

摘要：近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，環(huán)境污染事件發(fā)生的頻率越來(lái)越高，相關(guān)數(shù)據(jù)表明，霧霾天氣頻發(fā)，水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、水土流失嚴(yán)重等，環(huán)境污染和破壞已經(jīng)給人們的生存和發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅，同時(shí)也開(kāi)始制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，其中一個(gè)重要的原因就是在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，政府通過(guò)一些無(wú)節(jié)制的舉措來(lái)“消費(fèi)”自然資源資產(chǎn)，領(lǐng)導(dǎo)干部們?cè)谌螘r(shí)為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)時(shí)的短暫利益和任職期間的政績(jī)考核需求，將自然界的有限資源用于不合理的開(kāi)發(fā)和利用上，導(dǎo)致資源環(huán)境嚴(yán)重受損。領(lǐng)導(dǎo)干部之所以忽視環(huán)境現(xiàn)狀，很重要的一點(diǎn)是，處罰成本微乎其微，領(lǐng)導(dǎo)干部離任后，對(duì)于環(huán)境破壞的責(zé)任，無(wú)人追究，無(wú)據(jù)可依。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境治理；領(lǐng)導(dǎo)干部；離任審計(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)：F239.4 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）007-0-02

一、政策背景

2013 年 11 月，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》以國(guó)家法律的形式提出自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)?！稕Q定》的頒布，使得領(lǐng)導(dǎo)干部在對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用時(shí)，充分考慮經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于改善生態(tài)環(huán)境，同時(shí)，可以完善領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)機(jī)制，創(chuàng)新政績(jī)考核方式，為日后選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部提供重要依據(jù)。2015年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著此項(xiàng)試點(diǎn)工作正式拉開(kāi)帷幕。方案特別強(qiáng)調(diào)責(zé)任劃分，也就是說(shuō)，這項(xiàng)制度實(shí)際上是要給離任的領(lǐng)導(dǎo)干部算一筆“自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的賬”，客觀上對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間恪盡自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職守，起到提醒約束的作用。審計(jì)試點(diǎn)涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域包括土地資源、水資源、森林資源以及礦山生態(tài)環(huán)境治理、大氣污染防治等領(lǐng)域，圍繞被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況開(kāi)展審計(jì)試點(diǎn)，進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

二、被審計(jì)對(duì)象責(zé)任界定及指標(biāo)構(gòu)建

我國(guó)政治體制的特殊性的緣故，領(lǐng)導(dǎo)干部一般在任一屆五年，還會(huì)連續(xù)就任，使得在任期間比較長(zhǎng)，這樣就會(huì)對(duì)界定領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任增加了難度，所以在任期內(nèi)進(jìn)行審計(jì)過(guò)程中，要求一定要客觀真實(shí)地記錄其在就職期間的生態(tài)環(huán)境的實(shí)際情況，以確保離任審計(jì)的準(zhǔn)確性。地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部起到的作用對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展來(lái)說(shuō)是毋庸置疑的，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重，那么在評(píng)價(jià)和鑒定領(lǐng)導(dǎo)干部履行責(zé)任情況時(shí)就要更加全面地落實(shí)，加大問(wèn)責(zé)其對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，這樣也能夠更加規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的市政行為，使得領(lǐng)導(dǎo)干部更加重視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，能夠轉(zhuǎn)變其執(zhí)政理念，做綠色、可持續(xù)的代表。再者，把生態(tài)環(huán)境加入領(lǐng)導(dǎo)干部的考評(píng)中，無(wú)形中形成了相應(yīng)的激勵(lì)與懲戒，這樣也使得領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔標(biāo)準(zhǔn)更加全面。

1.總體設(shè)計(jì)思路

從兩個(gè)方面來(lái)考慮設(shè)計(jì)思路，首先是審計(jì)實(shí)施方式，在領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境離任審計(jì)的實(shí)施過(guò)程中采用上級(jí)審下級(jí)與合作審計(jì)、事中審計(jì)與事后審計(jì)結(jié)合的方式，在實(shí)施中為了確保生態(tài)環(huán)境離任審計(jì)工作能夠合理合規(guī)的進(jìn)行，那么就需要由上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)開(kāi)展進(jìn)行，這一過(guò)程為上審下。再者，領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境離任審計(jì)由于其特殊性在實(shí)施的過(guò)程中，還需要用到其他部門(mén)，比如國(guó)土部門(mén)、環(huán)保部門(mén)等這些相關(guān)部門(mén)的配合。除此，為了領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境離任審計(jì)保質(zhì)保量的完成還需要做好事中審計(jì)以及事后審計(jì)。

其次，指標(biāo)的考慮。一般情況我們用的經(jīng)濟(jì)責(zé)任指標(biāo)一般是與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任指標(biāo)相融合，這些指標(biāo)通常有：本地GDP增長(zhǎng)率、人口增長(zhǎng)率、地方財(cái)政收入增長(zhǎng)率、財(cái)政支出（含公務(wù)招待費(fèi)、出國(guó)經(jīng)費(fèi)、公用車(chē)輛費(fèi)用等三公經(jīng)費(fèi)的支出情況）、政府投資情況等，通常還包括一些關(guān)系民生的指標(biāo)，如：教育、就業(yè)、醫(yī)療等支出情況以及投入情況。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)來(lái)說(shuō)，進(jìn)行審計(jì)不僅要考慮這些傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任指標(biāo)，還要重點(diǎn)突出其對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，這樣的績(jī)效考核不會(huì)讓領(lǐng)導(dǎo)干部盲目的追求GDP的情況，在其任職期間會(huì)考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，會(huì)使得地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式發(fā)生變化，使領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)更加注重綠色、可持續(xù)的發(fā)展。

2.具體審計(jì)指標(biāo)設(shè)計(jì)

在課題中設(shè)置指標(biāo)時(shí)，設(shè)置三級(jí)指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)為總指標(biāo)，二級(jí)指標(biāo)分為朱指標(biāo)與副指標(biāo)，三級(jí)指標(biāo)則為具體的審計(jì)指標(biāo)，在具體指標(biāo)的選取時(shí)，要考慮將一些各地區(qū)普遍存在的問(wèn)題比較突出的這一類(lèi)指標(biāo)設(shè)置為主指標(biāo)。本課題設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系如表2-1所示。

3.具體方法及績(jī)效評(píng)定

（1）具體方法

在本文中，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)的生態(tài)環(huán)境的責(zé)任績(jī)效主要是依據(jù)其任期結(jié)束之后具體的審計(jì)績(jī)效最終得分。那么領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)績(jī)效分?jǐn)?shù)具體的計(jì)算及時(shí)本文的關(guān)鍵，下面具體介紹其計(jì)算得分的方法：

首先，確認(rèn)指標(biāo)分值的計(jì)算方法。通常在對(duì)指標(biāo)分值進(jìn)行計(jì)算的方法可以分為兩種，第一種，軍令狀打分法；即地方領(lǐng)導(dǎo)干部在其上任期初，根據(jù)自己在接下來(lái)任期的預(yù)期以及實(shí)際情況，首先對(duì)制定一個(gè)預(yù)期的總體目標(biāo)，總體目標(biāo)中包括細(xì)分的各個(gè)指標(biāo)的情況。在任期結(jié)束之后，將任期內(nèi)具體的實(shí)施情況與預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行比較，據(jù)此結(jié)果對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期績(jī)效進(jìn)行打分。如果和預(yù)期目標(biāo)相吻合，則績(jī)效可以為100分，如果比預(yù)期目標(biāo)完成的更好，則可以根據(jù)超出預(yù)期目標(biāo)的部分給予加分，反之，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，根據(jù)具體情況進(jìn)行扣分處理。第二種，期初比較法，即在領(lǐng)導(dǎo)干部上任時(shí)，對(duì)上任期初的生態(tài)環(huán)境相關(guān)的個(gè)指標(biāo)的實(shí)際情況進(jìn)行測(cè)算，任期結(jié)束之后，對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)干部的各指標(biāo)的實(shí)際情況再次進(jìn)行測(cè)算，然后讓其測(cè)算結(jié)果與其期初測(cè)算結(jié)果進(jìn)行比對(duì)。對(duì)比結(jié)果如果發(fā)現(xiàn)指標(biāo)沒(méi)有變化，可以給其80分，如果發(fā)現(xiàn)指標(biāo)數(shù)值有上升，則可以根據(jù)具體情況進(jìn)行加分處理，反之，給予其扣分。

其次，進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計(jì)，我們知道在分值計(jì)算的時(shí)候，本文采用的方法是層次分析法（AHP）來(lái)給各個(gè)指標(biāo)賦予權(quán)重。具體的方法如下：首先，選出若干名專(zhuān)家，這些專(zhuān)家主要是從高校、實(shí)務(wù)界以及審計(jì)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)等這些組織機(jī)構(gòu)中挑選有代表性的專(zhuān)家，向這些專(zhuān)家發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，調(diào)查問(wèn)卷中主要體現(xiàn)各指標(biāo)的重要性，讓專(zhuān)家對(duì)指標(biāo)重要性打分。然后，回收調(diào)查問(wèn)卷，根據(jù)問(wèn)卷的內(nèi)容計(jì)算出每個(gè)專(zhuān)家所給出的各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。最后，進(jìn)行加權(quán)平均最后得到各個(gè)指標(biāo)最終的權(quán)重。

AHP是專(zhuān)家調(diào)查，主要體現(xiàn)的是專(zhuān)家的專(zhuān)，而不是強(qiáng)調(diào)其數(shù)量的多少。通常專(zhuān)家的個(gè)數(shù)大于等于7，本文認(rèn)為，可以選取7-10名專(zhuān)家來(lái)進(jìn)行具體地區(qū)的指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置。

具體得分情況計(jì)算，根據(jù)期初比較法得出的具體指標(biāo)的得分以及根據(jù)層次分析法計(jì)算出來(lái)的權(quán)重進(jìn)行計(jì)算，得出其領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效分?jǐn)?shù)。具體公式如下所示：

其中 Y 指地方領(lǐng)導(dǎo)人生態(tài)環(huán)境離任審計(jì)的績(jī)效評(píng)分， 其中Xi表示 i 指標(biāo)的得分，α表示具體指標(biāo)所占權(quán)重，β指主指標(biāo)和副指標(biāo)所占權(quán)重。

（2）最終審計(jì)績(jī)效評(píng)定

根據(jù)計(jì)算公式算出具體分值，大于80分說(shuō)明相關(guān)干部在任期內(nèi)履行了生態(tài)環(huán)境的管理責(zé)任，且大于的分值越高，則說(shuō)明做的越好，小于80則說(shuō)明在任期間沒(méi)有很好的履行生態(tài)環(huán)境管理責(zé)任，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的惡化，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)相關(guān)要求，應(yīng)該承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。

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