監(jiān)理工作的工程變更的若干問題

姜偉

摘 要：本文闡述了監(jiān)理工作的工程變更目前存在的若干問題，從而造+-成國有投資資金流失。

關(guān)鍵詞：委托人；代理人；監(jiān)理業(yè)務(wù)；監(jiān)理費用；工程變更；行業(yè)自律

1.不負(fù)經(jīng)濟責(zé)任的委托人產(chǎn)生同樣不負(fù)責(zé)任的代理人

監(jiān)理單位管理工程項目的權(quán)利的合法性是來源于建設(shè)單位的委托與權(quán)利的讓渡和授予，即委托——代理關(guān)系，某些專業(yè)部委的工程建設(shè)管理中，目前許多建設(shè)單位本身獲得此權(quán)利的合法性往往是來源于非經(jīng)濟性質(zhì)，比如行政或政治的多重委托——代理關(guān)系，對工程建設(shè)只承擔(dān)行政責(zé)任，所謂行政責(zé)任，具體來說，首先是工程進(jìn)度責(zé)任，其次是不能即時發(fā)生質(zhì)量和施工安全惡性事故的責(zé)任?；緹o須承擔(dān)、或較少承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任。這就產(chǎn)生了一個問題：不負(fù)經(jīng)濟責(zé)任的委托人——建設(shè)單位，產(chǎn)生同樣不負(fù)責(zé)任的代理人——監(jiān)理單位！無論歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)還是現(xiàn)實的行業(yè)狀況，也無論高深莫測的委托——代理理論還是工程項目建設(shè)管理的實踐活動，沒有理由和證據(jù)表明在委托人不負(fù)、或較少負(fù)經(jīng)濟責(zé)任的前提條件下，代理人會切切實實負(fù)責(zé)任，無論建設(shè)單位還是監(jiān)理單位都概莫能外。

目前的制度安排，既不滿足理性激勵相容條件，也不滿足理性約束相容條件。在微觀層面，不排除具體的工程項目或工程項目的具體部分監(jiān)理單位較為負(fù)責(zé)任；在宏觀和中觀層面，監(jiān)理單位作為建設(shè)單位委托的代理人，除了其自身無法左右的因素之外，對于投資控制不夠負(fù)責(zé)任，具體地說，對于施工現(xiàn)場由于不可預(yù)見因素或者設(shè)計不完善發(fā)生的工程變更所涉及的可能增加的投資的控制不夠負(fù)責(zé)任，與實行監(jiān)理制的初衷有較大的差距，原因首先乃是在于委托人不夠負(fù)責(zé)任，委托人不夠負(fù)責(zé)任乃是因為委托人的委托人不夠負(fù)責(zé)任。

事實上，建設(shè)單位對施工監(jiān)理單位控制投資的要求也比較低，這固然與建設(shè)單位不愿意放棄既得利益密切相關(guān)，也與其面臨的經(jīng)濟邊界約束條件密切相關(guān)。建設(shè)單位對監(jiān)理單位的要求比較低，施工單位對監(jiān)理單位的“要求”可不低，在此基本戰(zhàn)略態(tài)勢下，依筆者多年的觀察，監(jiān)理人員辦理工程變更時常出現(xiàn)如下問題：

（1）不負(fù)責(zé)任地簽字認(rèn)可；

（2）毫無獨立判斷地簽字，既不認(rèn)可也不否決。

二者都是不負(fù)責(zé)任的具體表現(xiàn)。

2.獲得監(jiān)理業(yè)務(wù)的非市場競爭性質(zhì)

某些專業(yè)部委的工程建設(shè)管理中，在行政邏輯主宰一切和“同體監(jiān)理”的約束條件下，固然束縛、劫持、綁架了監(jiān)理的獨立性和自主性，但監(jiān)理單位同時享受了共同體的保護，由于部門壁壘，部門共同體之外的監(jiān)理單位無法染指共同體內(nèi)的工程項目管理，共同體內(nèi)獲得監(jiān)理業(yè)務(wù)的競爭十分有限或者完全是行政計劃指令。

打個不恰當(dāng)?shù)谋确剑餐w是父親，監(jiān)理單位是兒子，父親對兒子固然不恰當(dāng)?shù)匦惺沽恕案笝?quán)”，卻相當(dāng)程度上盡了“父責(zé)”和表示“父愛”，在“父愛主義”的關(guān)懷下。前者抑制監(jiān)理權(quán)利的彰顯；后者則解除了監(jiān)理單位的生存壓力，自然也包括投資控制和辦理工程變更的質(zhì)量水平會不會丟“飯碗”的壓力。從這個意義上說，共同體內(nèi)的廣大監(jiān)理單位及其從業(yè)者，既是受害者，毋庸諱言，又是既得利益者。

3.監(jiān)理費用較低和實行監(jiān)理工程的范圍越來越大、規(guī)模越來越小

某專業(yè)部委的工程項目具有“點多、線長、面廣”等特點，工程監(jiān)理費為建安造價（不包括工程前期費用）的0.4%～2.0%，多數(shù)在0.6%～1.4%之間，如果不管工程特點一刀切往往太低；某專業(yè)部委規(guī)定，凡新建工程和更新改造工程，投資額從多至數(shù)十億元，小至數(shù)萬元，都必須實行監(jiān)理?？梢院敛豢鋸埖卣f，這不僅影響建設(shè)監(jiān)理行業(yè)難以吸引高素質(zhì)的人才，監(jiān)理單位缺乏可持續(xù)發(fā)展能力等長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略問題，只從目前的業(yè)務(wù)操作層面上說，這不僅不能真正發(fā)揮監(jiān)理的作用，還極易而且已經(jīng)損害了監(jiān)理的形象、威信和地位，主要原因是：現(xiàn)有監(jiān)理人員數(shù)量有限，遠(yuǎn)不能覆蓋規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以上的工程，監(jiān)理工作自然不能十分到位。另外，監(jiān)理人員的層次和梯隊不夠和不明確，按《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》要求，項目監(jiān)理機構(gòu)的監(jiān)理人員應(yīng)分為總監(jiān)、專業(yè)監(jiān)理工程師、監(jiān)理員三個層次，必要時還應(yīng)增加總監(jiān)代表一個層次，實際操作中往往是三合一或四合一。監(jiān)理人員的層次和梯隊不夠的指向同樣是監(jiān)理工作不到位。監(jiān)理工作不到位造成沒有消除信息不對稱，沒有消除信息不對稱的理論后果是有違實行監(jiān)理制的初衷，至少是沒有完全實現(xiàn)實行監(jiān)理制的初衷，實踐后果是造成國有投資資流失。

4.實施工程變更的信息來源的非唯一性

《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》（GB50319-2000）第6.2.3條規(guī)定：“在總監(jiān)理工程師簽發(fā)工程變更單之前，承包單位不得實施工程變更?！币簿褪钦f，相對于施工單位，只有總監(jiān)才是實施工程變更以及如何變更的唯一的信息來源。某些專業(yè)部委的工程項目建設(shè)管理的博弈格局中，合同和規(guī)范的履行極不嚴(yán)肅，共同體內(nèi)的相關(guān)職能部門都可以、能夠、也經(jīng)常指令，常常是口頭指令施工單位實施工程變更，很多情形還不通知監(jiān)理單位，施工單位不經(jīng)監(jiān)理認(rèn)可往往就可以、能夠、愿意、或不得不實施工程變更，但最終還得監(jiān)理簽署肯定性的意見并加蓋公章予以書面認(rèn)可，否則合法性會成問題。對此，監(jiān)理單位不得不被動適應(yīng)。也就是說，并非只是總監(jiān)才擁有指令實施工程變更的權(quán)力，包括建設(shè)單位在內(nèi)的共同體內(nèi)的相關(guān)職能部門也擁有、甚至更擁有權(quán)力，而且可以不通知、不通過監(jiān)理，這對建設(shè)方和施工方都幾乎無影響。這不僅影響監(jiān)理的形象、威信和地位，相對于監(jiān)理單位，這還意味著監(jiān)理工作形式不公正。

《規(guī)范》的規(guī)定是有道理的，權(quán)力是信息，各方之間的制度、法律、法規(guī)、規(guī)范、規(guī)章、合同等等有形與無形的契約是權(quán)力信息的傳遞通道，只要實施工程變更的權(quán)力信息不是來源于監(jiān)理這一唯一的信息源，理論上就意味著監(jiān)理單位的權(quán)力（權(quán)利）信息的傳遞通道被別的權(quán)力信息截斷，這將加大監(jiān)理單位的信息成本，較為極端的情形是已經(jīng)隱蔽的工程的信息成本近似于無窮大。結(jié)果一望可知，造成國有投資資金流失。

5.建設(shè)監(jiān)理行業(yè)的自律性差，自律性機制和約束機制基本處于缺失狀態(tài)

行業(yè)協(xié)會是行業(yè)的旗幟、象征和代表，當(dāng)前行業(yè)協(xié)會的處境比較難堪和尷尬，一方面，不能擺脫“二政府”的地位，另一方面，對廣大從業(yè)單位和從業(yè)人員沒有約束力、號召力、凝聚力和吸引力，后者更是致命傷，從發(fā)達(dá)國家的行業(yè)協(xié)會的歷史起源、現(xiàn)實存在和具體作用考察，行業(yè)協(xié)會存在的唯一理由，乃是廣大從業(yè)單位和從業(yè)者的自發(fā)要求，而非任何其他。中國的行業(yè)協(xié)會比較特殊，脫胎于政府恩賜給后者的一份“禮物”，相對于政府，目前難以充分代表行業(yè)的整體利益和反映呼聲，不能對政府的行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督施加應(yīng)有的影響力；相對于后者，行業(yè)協(xié)會不是政府，其表現(xiàn)又很像是政府，但不具備應(yīng)有的權(quán)威，也不能提供有效的管理和服務(wù)又沒有吸引力，后者顯然不太買帳。反之，后者不買帳的直接后果是難以實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會的“行業(yè)服務(wù)，行業(yè)自律，行業(yè)代表，行業(yè)協(xié)調(diào)”的職能定位，間接后果是致使政府職能的轉(zhuǎn)變和“有所不為，有所必為”的戰(zhàn)略性改革舉措舉步維艱、困難重重，令人欲說還休。二者的共同指向都是行業(yè)的無序和非規(guī)范化，行業(yè)自律性機制和約束機制嚴(yán)重缺失，缺乏制度化的保障。后者不買帳的根本原因在于其生存之道無真正的市場淘汰機制，刀暫時還沒有架到脖子上，無行業(yè)服務(wù)和行業(yè)自律以節(jié)約自身交易費用的自發(fā)要求。

當(dāng)前監(jiān)理單位和監(jiān)理人員仍處于散兵游勇、各自為戰(zhàn)階段，監(jiān)理人員的自律性奇差，遠(yuǎn)未形成為職業(yè)生命所系的必須公正、獨立、自主地開展監(jiān)理工作等先進(jìn)而穩(wěn)固的道德理念和價值觀，在監(jiān)理工作和工程變更中無所用心，隨意性太大，從而造成國有投資資金流失。而且由于監(jiān)理單位信息成本方面的比較優(yōu)勢，外部還很難加以約束。由是觀之，監(jiān)理單位的投資控制方面的僅有的一點權(quán)力（權(quán)利）乃是一把雙刃劍，雙刃劍的兩邊都不太鋒利。

參考文獻(xiàn)

[1] 建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范，（GB50319-2000）endprint