城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地利用的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策

張磊

摘要：城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速了農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，也使得農(nóng)村宅基地利用呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和趨勢(shì)，集中表現(xiàn)為缺乏規(guī)劃、面積超標(biāo)、大量閑置和產(chǎn)權(quán)糾紛。而制度落實(shí)不足、審批繁雜低效、監(jiān)督較為乏力、退出機(jī)制缺失和傳統(tǒng)觀念的束縛，共同構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用和管理方面的突出問(wèn)題。加強(qiáng)制度創(chuàng)新、構(gòu)建系統(tǒng)機(jī)制，已經(jīng)成為深化農(nóng)村土地制度改革、提高農(nóng)村土地利用效率的重要保障。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化進(jìn)程；農(nóng)村宅基；地問(wèn)題與對(duì)策

作為工業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果和客觀要求，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的提高。在加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，通過(guò)管理制度創(chuàng)新，有效解決農(nóng)村宅基地利用中的布局混亂、面積超標(biāo)、閑置嚴(yán)重和糾紛較多等突出問(wèn)題，對(duì)于促進(jìn)土地資源的集約節(jié)約利用，提高農(nóng)村土地的利用效率和保障農(nóng)民的合法權(quán)益，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地利用的現(xiàn)狀

宅基地作為廣大農(nóng)民安身立命、實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的重要支點(diǎn)，對(duì)維護(hù)農(nóng)民的基本生存權(quán)和確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。在我國(guó)加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，了解宅基地的利用現(xiàn)狀是有效進(jìn)行制度創(chuàng)新、提高土地利用效率的前提。

（一）格局失序：缺乏規(guī)劃

缺乏明確的規(guī)劃和統(tǒng)一的管理，宅基地的整體布局較為混亂和分散是當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用中的普遍現(xiàn)象。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)廣闊、農(nóng)民人口眾多，農(nóng)民住所的分布相對(duì)較為零散，大部分農(nóng)村的宅基地是沒(méi)有系統(tǒng)規(guī)劃的。受我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的影響，農(nóng)民的規(guī)劃意識(shí)相對(duì)淡薄，宅基地布局較為分散和凌亂的現(xiàn)象較為常見(jiàn)，而宅基地的規(guī)劃不足、布局不善，則在很大程度上影響了農(nóng)村的供水、供電、交通、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)程，甚至可能導(dǎo)致村莊功能發(fā)揮的不完善，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的停滯和土地資源的浪費(fèi)。

（二）外大內(nèi)闊：面積超標(biāo)

受規(guī)劃缺失和執(zhí)行不力等因素的影響，宅基地面積超標(biāo)是農(nóng)村宅基地利用中的突出特征。盡管按照我國(guó)當(dāng)前的規(guī)定：農(nóng)民村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但當(dāng)前農(nóng)村的宅基地利用中，面積超標(biāo)是較為普遍的問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》和各省的土地管理?xiàng)l例，農(nóng)村新建、擴(kuò)建或改建房，每戶宅基地的標(biāo)準(zhǔn)面積為80-120平方米，各村委會(huì)應(yīng)根據(jù)村莊規(guī)劃和本村的實(shí)際用地情況統(tǒng)一確定本村的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。但在一些農(nóng)村地區(qū)，宅基地使用的數(shù)量和面積方面，“超標(biāo)”問(wèn)題較為常見(jiàn)。

（三）宅而不居：大量閑置

隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的流動(dòng)，農(nóng)村常住人口數(shù)量不斷減少，農(nóng)村宅基地的閑置成為農(nóng)村地區(qū)的普遍問(wèn)題。在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移中，一部分農(nóng)民進(jìn)入到城鎮(zhèn)工作和生活，甚至在那里買房或租房，而農(nóng)村的“老宅，還保留著，卻始終沒(méi)有人居住：還有一部分人是在農(nóng)忙時(shí)或重大節(jié)日時(shí)，會(huì)回農(nóng)村短暫居住，但大部分時(shí)間里房子還是閑著的。隨著農(nóng)民收入的不斷增加，特別是在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，很多村莊都建造了“新房”，并與原有住房分隔開(kāi)來(lái)，形成了“外圍新建房”和“內(nèi)圍老住房”并存，而數(shù)量眾多的“內(nèi)圍老住房”中大都是“人去屋空”。

（四）交而不易：產(chǎn)權(quán)糾紛

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)存在較大“市場(chǎng)”，因宅基地買賣而引發(fā)的產(chǎn)權(quán)糾紛也在不斷增加。盡管我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但是在具體使用方面卻落實(shí)到農(nóng)民個(gè)人了。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法律和制度，農(nóng)村的居民一戶只能擁有一處宅基地，并且如果農(nóng)民對(duì)住房進(jìn)行出租或出賣后，不允許再申請(qǐng)宅基地，但這種規(guī)定并不能有效約束宅基地的流轉(zhuǎn)。在部分農(nóng)村地區(qū)，由于村內(nèi)居民間的宅基地買賣、村內(nèi)居民和外來(lái)人員之間的宅基地買賣，而引發(fā)的各種糾紛和矛盾越來(lái)越多，已成為宅基地利用中的焦點(diǎn)問(wèn)題。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地利用的問(wèn)題

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村宅基地利用方面存在的管理制度、運(yùn)行程序、監(jiān)督處置等方面的問(wèn)題，在很多程度上對(duì)于提高宅基地利用效率、集約節(jié)約利用土地資源，進(jìn)而構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地管理機(jī)制，產(chǎn)生了一定的阻礙和制約作用。

（一）制度落實(shí)不足

我國(guó)現(xiàn)有宅基地管理制度在維護(hù)土地公有制、保障農(nóng)民的居住權(quán)和保護(hù)耕地等方面發(fā)揮了重要作用，但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也面臨著問(wèn)題：一是制度滯后，即專門針對(duì)農(nóng)村宅基地管理的法律和制度很少，主要有《土地管理法》和少數(shù)相關(guān)的實(shí)施意見(jiàn)，相配套的制度和措施不夠完善，尚未形成有機(jī)的制度體系；二是制度虛置，表現(xiàn)為宅基地的使用審批制度和監(jiān)督工作執(zhí)行不嚴(yán)，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)置宅基地的規(guī)定形同虛設(shè)，宅基地在特定情況下被收回的規(guī)定未得到執(zhí)行。

（二）審批繁雜低效

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展促進(jìn)了進(jìn)城務(wù)工和落戶城里的農(nóng)民數(shù)量的增加，但是相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村宅基地空置數(shù)量也在隨之增加。部分農(nóng)民有意愿置換或退出宅基地，但我國(guó)農(nóng)村宅基地的審批制度采用村、鄉(xiāng)、縣三級(jí)，程序繁雜瑣碎，辦理流程長(zhǎng)，對(duì)于置換和流轉(zhuǎn)宅基地的程序更是復(fù)雜和繁瑣，加之一些地方存在工作程序不透明，鄉(xiāng)村干部以權(quán)謀私、故意刁難等問(wèn)題，使農(nóng)民覺(jué)得力不從心，也不愿意走這些繁瑣的程序，不利于農(nóng)村宅基地的有序退出和集約利用。

（三）監(jiān)督較為乏力

現(xiàn)有管理制度下，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)是歸村集體所有，但宅基地的審批、使用、征收又是由縣鄉(xiāng)政府集中管理的，即政府實(shí)際上對(duì)農(nóng)村宅基地問(wèn)題具有較大的管理和處置權(quán)，如對(duì)農(nóng)村宅基地的征收、對(duì)農(nóng)民宅基地取得和轉(zhuǎn)讓等的審批、對(duì)農(nóng)民宅基地建設(shè)和使用的規(guī)劃、對(duì)農(nóng)民宅基地退出的補(bǔ)償?shù)?。由于相關(guān)制度和程序缺少明確的規(guī)定，加上基層政府工作透明度不高、農(nóng)民民主法治觀念淡薄等原因，造成了農(nóng)村宅基地管理和處置的監(jiān)督較為乏力，容易導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益的受損。

（四）退出機(jī)制缺失

農(nóng)村宅基地承載著農(nóng)民的庭院農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民的生存居住保障、低成本的生活方式等功能，農(nóng)村宅基地退出關(guān)乎農(nóng)民的切身利益。農(nóng)民宅基地退出之后，如何保障宅基地退出中的農(nóng)民合法權(quán)益是宅基地退出必須面對(duì)的問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，由于我國(guó)對(duì)農(nóng)民宅基地的退出等的補(bǔ)償機(jī)制尚未健全，還沒(méi)有系統(tǒng)的農(nóng)民宅基地退出權(quán)益保障和維權(quán)機(jī)制，一些地方的政府強(qiáng)制征用和回收農(nóng)民的宅基地并僅給予少量的補(bǔ)償，一些地方政府甚至參與農(nóng)民宅基地退出的增值收益的分配。

（五）傳統(tǒng)觀念束縛

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一些傳統(tǒng)思想觀念在很多程度上影響了宅基地的處置方式。一方面是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念中“根”的情結(jié)，即將農(nóng)村作為自己家族的根基和本源，即使已經(jīng)在城市安家落戶，也不能丟棄農(nóng)村的“老本”，甚至認(rèn)為動(dòng)了老家的房子就是動(dòng)了家族的“根基”，從而導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地的閑置甚至荒廢；另一方面是傳統(tǒng)的“落葉歸根”思想的影響，即作為農(nóng)村出生和走出去的人，去世之后一定要葬在祖墳、回歸故土，而宅基地恰恰就是送終的“儀式”慚在地。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地管理的對(duì)策

在加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化融合的背景下，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的制度創(chuàng)新，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地有序退出和合理利用機(jī)制，已經(jīng)成為深化農(nóng)村土地制度改革、提高農(nóng)村土地利用效率、激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力的重要保障。

（一）強(qiáng)化確權(quán)登記制度

作為對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利的確權(quán)登記發(fā)證的特定過(guò)程，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記是解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛、落實(shí)耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度的重要措施。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記，強(qiáng)化農(nóng)民的土地物權(quán)意識(shí)，進(jìn)一步明確村集體、農(nóng)民與宅基地之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更加有效地調(diào)動(dòng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，這不僅可以方便農(nóng)民便捷和高效地退出宅基地，同時(shí)也可以有效減少土地矛盾和糾紛的發(fā)生。

（二）建立退出管理制度

加強(qiáng)制度建設(shè)是保障農(nóng)村宅基地退出有序化和穩(wěn)定化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國(guó)尚未出臺(tái)專門針對(duì)農(nóng)村宅基地管理方面的法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)村宅基地的管理主要參考《土地管理法》、《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，造成宅基地退出缺乏明確的法律依據(jù)。為此需要制定相應(yīng)的法律制度，對(duì)農(nóng)村宅基地退出的條件、補(bǔ)償?shù)霓k法、運(yùn)行的過(guò)程、退出宅基地的管理等問(wèn)題做出明確的規(guī)定，為各地區(qū)農(nóng)村宅基地的退出提供統(tǒng)一的和規(guī)范的制度參照，從而使農(nóng)村宅基地退出工作有法可依。

（三）健全運(yùn)行監(jiān)督制度

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，為保證宅基地退出的有序進(jìn)行，必須加強(qiáng)對(duì)宅基地退出運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督。農(nóng)村宅基地的退出不僅意味著農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)的放棄，也意味著村集體土地資源的擴(kuò)增。在此過(guò)程中，還涉及到土地行政管理部門對(duì)宅基地面積的確認(rèn)和財(cái)政部門對(duì)農(nóng)民退出宅基地補(bǔ)償?shù)拇_定。為此，需要加強(qiáng)對(duì)宅基地退出運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督，并加強(qiáng)宅基地退出的信息公開(kāi)，保證村級(jí)組織對(duì)退出宅基地的和合理利用和科學(xué)管理，保證土地行政管理部門和財(cái)政部門有效行使職權(quán)。

（四）完善權(quán)益保障制度

保障宅基地退出的農(nóng)民的合法權(quán)益是維持農(nóng)村穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵。如何促進(jìn)宅基地退出后的農(nóng)民向市民生活的有效轉(zhuǎn)變是推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重要議題。為此，需要完善宅基地退出后的農(nóng)民的權(quán)益保障：一是要完善經(jīng)濟(jì)保障，確保農(nóng)民獲得公平的補(bǔ)償；二是要完善身份保障，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份的市民化；三是要完善就業(yè)保障，加強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)技能的教育和培訓(xùn)并提供信息和機(jī)會(huì)；四是要完善社會(huì)保障，促進(jìn)城市居民和農(nóng)村居民在醫(yī)療、養(yǎng)老和教育等方面的均等化。

（五）落實(shí)效益評(píng)價(jià)制度

保證宅基地的有效利用是盤活宅基地資源、提高土地利用效率的關(guān)鍵所在。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市建設(shè)用地需求日益增長(zhǎng)和農(nóng)村大量宅基地閑置之間的對(duì)比異常鮮明。在城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”背景下，為避免盲目追求建設(shè)用地增減指標(biāo)，保證退出宅基地的有效利用，首先要做好宅基地退出后的復(fù)墾還原工作，禁止復(fù)墾中以次充好、拼湊指標(biāo)的行為；其次要對(duì)跨區(qū)域土地增減的掛鉤進(jìn)行嚴(yán)格的審查和備案；還要將退出宅基地的土地增值收益返還給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個(gè)人。