談耕地占補平衡面臨的問題與對策

王德飛

（黑龍江省國土資源管理干部學校）

摘 要：占補平衡政策是對建設(shè)占用耕地的補救措施，對于保障我國糧食安全具有重大意義。結(jié)合實際，針對耕地占補平衡面臨的問題與對策進行了論述。

關(guān)鍵詞：耕地；占補平衡；問題；對策

占補平衡政策是對建設(shè)占用耕地的補救措施，對于保障我國糧食安全具有重大意義。但目前，很多地區(qū)的耕地后備資源已相當匱乏，補充耕地指標難以為繼。如何在落實耕地保護任務(wù)、保障地方合理用地的基礎(chǔ)上，全面提升補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量，已成為各地普遍面臨的問題。

1 存在問題

1.1 現(xiàn)行以縣為單位的區(qū)域耕地“占一補一”的數(shù)量平衡比較困難。

一是因為耕地是稀缺資源，無法隨意“創(chuàng)造”。

二是在人口密集的地區(qū)，人地矛盾一直比較突出，那些適應(yīng)開墾的耕地后備資源早已被大量開墾或被農(nóng)民自行開墾為自留地，只剩下數(shù)量不多、位置偏遠、耕作條件差的耕地后備資源，且多零星分布，開墾價值不大，導(dǎo)致縣域內(nèi)占補平衡難以實現(xiàn)。

1.2 耕地占補的責任主體錯位。

現(xiàn)實中，一些建設(shè)用地單位并不直接承擔耕地補充任務(wù)，而是象征性地交納一定的耕地復(fù)墾費，具體耕地補充責任通常由縣級地方政府負責，并最終落實到國土資源管理部門，使耕地占補平衡制度對建設(shè)主體占用耕地的制約作用大打折扣。而就土地管理部門而言，既要負責耕地的開發(fā)，又要負責耕地開發(fā)的質(zhì)量監(jiān)管與驗收，既是“運動員”，又是“裁判員”。

1.3 “創(chuàng)新”應(yīng)對措施，使占補平衡“變味”。

一是利用地籍年度變更機會，增加未利用地，人為地制造出宜耕后備資源。

二是毀林造地或圍灘造田，有的地方不得不由政府出面協(xié)調(diào)林業(yè)部門、水利部門與國土部門的關(guān)系，為“造地”開綠燈，結(jié)果造成生態(tài)破壞，引發(fā)水土流失。

三是為了實現(xiàn)“占水田補水田”的要求，創(chuàng)新地提出了“旱改水”工程。但是，并不是只要資金投入多，就能建成水田，有些旱地，土質(zhì)就是沙壤土，保水性能差，無法形成犁底層。即使有些地段，通過泵站建設(shè)，抽取地下水來解決水源問題，但維持成本也很高。

1.4 新增耕地的開發(fā)、利用與管理難度大。

首先，由于農(nóng)村的山地（包括地籍上的一些未利用地）基本上都分配至各家各戶。由于耕地的經(jīng)濟效益遠不如果園，如果可開發(fā)成果園，農(nóng)民當然不希望自家的山地被列為耕地后備資源。

其次，新增耕地很難計入國家的種糧補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼面積。

2 解決對策

2.1 提高土地整治效率

面對耕地后備資源匱乏，耕地后備資源開發(fā)潛力越來越小，土地整治難度日益加大的現(xiàn)實，各地不僅要在占補平衡制度建設(shè)上創(chuàng)新思路，還要在增加耕地手段上下功夫，提高土地整治管理效率。

2.2 落實耕地保護政府責任。

將耕地保護責任目標納入各級政府年度考核評價指標體系，建立土地違法違規(guī)政府領(lǐng)導(dǎo)干部問責制，特別是將耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、補充耕地和面積和質(zhì)量作為硬性指標進行量化考評。

充分發(fā)揮地方政府在土地開發(fā)整理的主導(dǎo)作用，使土地整治工作由部門行為上升為政府行為，切實改變目前國土部門唱“獨角戲”的被動局面。

2.3 完善耕地占補平衡考核體系

耕地占補平衡不僅要實現(xiàn)數(shù)量上的平衡，更要從質(zhì)量上進行考核，其實質(zhì)是從耕地生產(chǎn)能力的占補平衡。可通過中、低產(chǎn)田的改造提高耕地的產(chǎn)出率來折抵耕地的占補平衡或直接以改造較大面積的中、低產(chǎn)田來代替補充耕地，達到耕地生產(chǎn)能力的平衡，還可有效避免開發(fā)耕地帶來的生態(tài)風險。

2.4 建立建設(shè)占用耕地約束機制

實行耕地有償保護制度，即每年對基本農(nóng)田保護的數(shù)量、質(zhì)量進行考核，根據(jù)結(jié)果發(fā)放基本農(nóng)田有償管護費。對新開發(fā)復(fù)墾的耕地在定年限內(nèi)發(fā)放商品有機肥改良土壤。建立占用耕地建設(shè)項目產(chǎn)出效益評估制度，對各市縣畝均建設(shè)用地產(chǎn)出效益、新增建設(shè)用地產(chǎn)出效益、建設(shè)項目社會效益進行定期評估，根據(jù)評估結(jié)果下達建設(shè)用地指標。

提高耕地開墾費繳納標準，省級國土資源部門、物價部門要按照“占優(yōu)補優(yōu)”的原則，綜合考慮耕地開發(fā)成本、補充耕地的地力培肥、占用耕地的耕作層剝離等因素，按年度、分區(qū)、據(jù)地類（旱地、水澆地、水田）制定耕地開墾費繳納標準，每年向社會公布。

2.5 提升補充耕地質(zhì)量

建設(shè)項目報批時必須附表土剝離方案，表土剝離成本納入項目建設(shè)成本，剝離的表土由縣級國土部門統(tǒng)籌用于新開發(fā)耕地改良。

健全新增耕地質(zhì)量等級評價，制定耕地質(zhì)量等級與補充耕地面積的折算辦法。對補充耕地質(zhì)量無法達到占用耕地的情況，要通過“補改結(jié)合”的辦法，安排對現(xiàn)有耕地進行整治，因地制宜把水澆地改造為水田，旱地改造為水澆地或水田，將補充耕地與改造耕地項目合并計算，落實“占優(yōu)補優(yōu)”要求。

2.6 增加土地整治補助標準，提高群眾的參與積極性

應(yīng)地制宜地提高地區(qū)土地整治項目補助標準，有效保障土地整治項目質(zhì)量。同時，從立項、施工到驗收，都要發(fā)揮當?shù)劓?zhèn)村干部群眾的參與作用，尤其在施工過程中，實行監(jiān)理公司、國土部門和當?shù)卮甯刹咳罕娙焦餐O(jiān)督。要制定相應(yīng)的激勵措施和優(yōu)惠政策，鼓勵基層政府和個人加大對新開墾耕地質(zhì)量的改良力度。

2.7 加強對新開墾耕地的后續(xù)管理

創(chuàng)新監(jiān)管方式。鼓勵引導(dǎo)項目新建耕地實行集約規(guī)模經(jīng)營。開墾前為國有土地的，應(yīng)進行企業(yè)化經(jīng)營；開墾前為集體所有但未承包給集體經(jīng)濟成員的，統(tǒng)一承租給農(nóng)業(yè)公司或農(nóng)業(yè)大戶。endprint