國家與社會之間:工會雙重治理機制研究

宋 道 雷

(復(fù)旦大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200433)

國家與社會之間:工會雙重治理機制研究

宋 道 雷

(復(fù)旦大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200433)

工會作為現(xiàn)代社會的重要組織形式，是國家治理與社會治理的重要參與力量。工會主要有三種存在形式：社會性存在、國家性存在、國家與社會之間的存在。在西方發(fā)達資本主義國家，工會主要作為社會性存在，在社會治理場域作為社會性力量而參與國家的政治活動；在計劃經(jīng)濟時代的中國，工會主要作為國家性存在，以群團組織身份作為國家治理力量而發(fā)揮重要的國家性功能；2011年以來，工會開啟其作為樞紐型社會組織的轉(zhuǎn)型之路，在轉(zhuǎn)型過程中，以B市總工會為代表的地方工會在存在形式方面，開始從國家性存在向國家與社會之間的存在轉(zhuǎn)型，從而成為兼具國家治理與社會治理的雙重治理角色。B市總工會借助下設(shè)的WN基金會，通過體制性資源與公募的社會性資源開展公益項目，孵化社會組織，服務(wù)城市流動務(wù)工群體。工會同時服務(wù)于職工群體與非職工群體，成為位于國家與社會之間的具有雙重治理的重要存在形式。

國家治理；社會治理；雙重治理；工會；樞紐型社會組織

一、工會：作為國家與社會之間的存在

西方發(fā)達國家工會的基本角色和天然使命由于工人運動的徹底性和根本性而得到了充分的發(fā)展。雖然就“工會的代表性而言，各國的情況不盡相同”，甚至在20世紀80年代之后，由于工人對工會的認同度降低，團結(jié)互助的發(fā)展以及個人主義的興起，工會在西方開始出現(xiàn)衰落的跡象。[1]但是，工會作為一種社會組織仍然存在于西方世界，并發(fā)揮著重要的政治功能。在我國，因為其特殊的發(fā)展歷程，中國現(xiàn)代工會從產(chǎn)生之日起就與政黨和國家有著密不可分的關(guān)系；《中華人民共和國工會法》經(jīng)過1950年、1992年和2001年三次修改，始終被定位為職工自愿結(jié)合的群眾性組織，[2]并繼續(xù)在國家治理領(lǐng)域發(fā)揮著一定的作用。

從一定程度上講，工會對于中國來講是一個舶來品。中國的工會是在西方工會的實踐與政治思潮的影響下結(jié)合中國的實際而產(chǎn)生、發(fā)展并轉(zhuǎn)型的。中國的產(chǎn)業(yè)工人從鴉片戰(zhàn)爭之后才產(chǎn)生，到“五四”運動時現(xiàn)代意義上的工會產(chǎn)生，至今不過一百年的時間。而中國共產(chǎn)黨從其誕生的那天開始，作為中國工人階級的先鋒隊便與工會結(jié)下不解之緣。鑒于共產(chǎn)黨不是一種群眾黨而是一種精英黨，共產(chǎn)黨員在總?cè)丝谥兴嫉谋戎睾苄?，有學(xué)者認為，如此一個小規(guī)模的領(lǐng)導(dǎo)群體，必須依靠其他機構(gòu)即群眾組織來聯(lián)系廣大的群眾，從而維持對社會的領(lǐng)導(dǎo)與控制。工會就是一個這樣的群眾組織：黨與產(chǎn)業(yè)工人之間傳送帶的角色。[3]工會支持中國共產(chǎn)黨發(fā)展，共產(chǎn)黨也通過工會全面走入工人隊伍，承擔(dān)起先鋒隊的角色，并且在這個過程中發(fā)展和完善中國的工會組織，使之成為黨的重要外圍組織，這便是作為群團組織的工會的由來。從此，中國的工會走過了“工人的組織—社會的組織—國家的組織”的嬗變過程。[4]

在中國，工會主要作為國家性存在，在國家治理領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。雖然職工是其最直接的服務(wù)對象，群眾性是其基本特征，但在中國現(xiàn)實政治實踐之中，工會還是由國家支持和組織起來的準政治性組織，承擔(dān)著國家權(quán)力賦予的國家治理和社會治理職能。由此，工會在中國具有雙重身份，它既是工人的組織，也是國家與政黨的代理。在計劃經(jīng)濟時代，這兩種角色并不矛盾，工會組織作為國家體制內(nèi)的組織之一，是國家全面控制和管理社會的重要載體。企事業(yè)單位是國家所有的，職工的權(quán)益是國家提供的，工會所扮演的角色就是協(xié)助企事業(yè)單位把國家提供的權(quán)益轉(zhuǎn)交給工人。在這種條件下，工會不會也不可能組織工人與企業(yè)討價還價，工會與工人、企業(yè)與國家、社會與單位，這三者的關(guān)系是一體的。這種關(guān)系導(dǎo)致工會漸漸成為了附屬性組織，而不是主體性組織。代表性、福利性成了工會典型的特點，[5]基本上不存在單位制工會代表職工、維護職工權(quán)益的問題。從這個意義上來講，工會本質(zhì)上是國家性存在，它主要作為國家治理的參與性力量而存在。改革開放之后，作為群團組織的工會雖然在尋求自身的轉(zhuǎn)型之路，但是，其國家性存在與國家治理的作用變化不大。隨著工會作為樞紐型社會組織定位的確立與群團組織轉(zhuǎn)型的開啟，工會的存在形式開始從國家性存在向位于國家與社會之間，以及兼具國家與社會雙重治理的方向轉(zhuǎn)變。

由中西方的對比可知，工會的存在場域大概可以分為三種類型(圖1)：第一，工會主要作為一種國家性存在處在國家治理場域，以群團組織的身份主要活躍于國家治理場域，社會主義國家計劃經(jīng)濟時期的工會為其主要表現(xiàn)形式；第二，工會主要作為國家性與社會性雙重存在處在國家與社會之間，以樞紐型社會組織的身份在國家治理與社會治理領(lǐng)域發(fā)揮作用，兼具國家治理與社會治理雙重治理角色，改革開放后中國的一些實踐型工會(如B市總工會)為其主要表現(xiàn)形式；第三，工會主要作為一種社會性存在處在社會治理場域，參與國家治理與政治活動，西方發(fā)達國家的工會為其主要表現(xiàn)形式。上述第二種形式是本文研究的對象。地方工會作為樞紐型社會組織的轉(zhuǎn)型過程，正是其存在場域轉(zhuǎn)型的過程， 也是其治理角色轉(zhuǎn)型的過程。

圖1 工會的三種存在場域

這個過程是其作為重要治理力量從國家場域向社會場域的轉(zhuǎn)型，在這個轉(zhuǎn)型過程中，地方工會開始作為兼具國家治理與社會治理的雙重重要角色而存在。以B市總工會為例，計劃經(jīng)濟時期，它作為典型群團組織，基本上處在國家治理場域，國家性、政治性、代表性與福利性是其主要特征。由此，它的服務(wù)對象主要是企事業(yè)單位職工，而且這些職工必須擁有B市戶籍。然而，在被定位為樞紐型社會組織之后，B市總工會開啟了轉(zhuǎn)型過程。在這個過程中，它利用處在國家治理場域的獨特優(yōu)勢，在擁有雄厚資源(人、財、物資源)的前提下(與純粹的社會組織相比較而言)，成立向社會公開募集資金的WN基金會。WN基金會使B市總工會向處于國家與社會之間的存在轉(zhuǎn)變，兼具國家性與社會性——群團組織與樞紐型社會組織——雙重身份，同時服務(wù)于企事業(yè)單位職工與以城市外來務(wù)工人員為代表的“非職工”，從而具備雙重治理的重要機制。

工會是位于國家與社會之間的雙重治理存在，主要表現(xiàn)在以下四個方面：第一，從資金方面來講，工會通過WN基金會，已經(jīng)既具有財政性又具有社會性：基金會以國家財政資金為種子資金并向社會公開募集，從而重塑了自身的資源屬性。第二，從身份屬性方面來講，工會通過WN基金會使自身屬性兼具了國家性與社會性：基金會的職能是孵化社會組織，這就使作為群團組織的工會成為了具有社會性功能的樞紐型社會組織，從而在國家性的基礎(chǔ)上又具備了社會性。第三，從服務(wù)對象方面來講，工會通過WN基金會既做好了原有在冊工會會員“職工”的國家性福利與權(quán)益維護工作，又拓展了外來務(wù)工人員等“非職工”的社會性救濟、保障與發(fā)展工作：工會在堅持為城市企事業(yè)單位職工服務(wù)的同時，其孵化的社會組織的主要服務(wù)對象是作為非職工的外來務(wù)工人員，如包括建筑工、家政工等在內(nèi)的流動務(wù)工人群。第四，從治理屬性方面來講，工會通過WN基金會發(fā)揮了雙重治理職能：工會作為群團組織既保障了原本存在的企事業(yè)單位職工的權(quán)益，發(fā)揮了鞏固政黨階級基礎(chǔ)的國家治理職能；又作為樞紐型社會組織拓展了城市外來務(wù)工人員等非職工的服務(wù)工作，發(fā)揮了鞏固政黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)的社會治理職能。

二、三大困境：撬動工會雙重治理角色轉(zhuǎn)型

改革開放后，隨著國有企業(yè)改革的推進以及各類民營經(jīng)濟組織的出現(xiàn)，“職工-工會-國家”這個三位一體組成單元之間的關(guān)系發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，相對來講，它們各自成為具有獨立利益訴求的主體。在推行市場化改革以后，中國工會的兩重屬性——既有國家屬性，又有社團性質(zhì)；既是國家治理的重要機制，又是工人的組織[6]——之間發(fā)生了直接和尖銳的沖突。

從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，意味著工人在企業(yè)中的地位從原來的勞動者變?yōu)榱耸袌鼋?jīng)濟體制下的雇傭者。國家和企業(yè)的關(guān)系從原來的指令者與執(zhí)行者的關(guān)系變?yōu)榱苏鞫愓吲c納稅者的關(guān)系，從此國家的偏好更側(cè)重于資本而非企業(yè)中的工人。[7]陸學(xué)藝在《當(dāng)代中國社會階層研究報告》中認為，中國社會階層發(fā)生著深刻變化，原來兩個階級一個階層的社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)向以十個社會階層為特征的社會結(jié)構(gòu)基本形態(tài)轉(zhuǎn)變，而產(chǎn)業(yè)工人階層和農(nóng)業(yè)勞動者階層排在第八和第九位。產(chǎn)業(yè)工人階層社會經(jīng)濟地位的明顯下降，使得產(chǎn)業(yè)工人階層的人員構(gòu)成發(fā)生了根本性變化。[8]工人階級一下子從“主人翁”變成了“打工仔”。而與此同時，進城的農(nóng)民大批涌入產(chǎn)業(yè)工人階層，他們成為產(chǎn)業(yè)工人階層中的重要組成部分?，F(xiàn)在工會所要面對的主體不單單是計劃經(jīng)濟時期遺留下來的國企與事業(yè)單位的工會會員，更多的是非公企業(yè)中的工人，尤其是城市外來務(wù)工人員。大量涌入城市的流動務(wù)工人員與之前的中國工人階級相比，由于客觀的制度性缺陷(戶籍帶來的不同福利待遇)與主觀的自身文化技能水平的不足，這類城市務(wù)工人員成為今天社會中突出的一類弱勢群體。城市流動務(wù)工群體的訴求更為迫切，利益更需工會保障，權(quán)利也更需要工會維護。但是，二元社會結(jié)構(gòu)對他們的生活際遇與社會經(jīng)濟地位的影響，或者說戶籍身份所導(dǎo)致的社會不平等，使得這些亟須工會關(guān)注的對象卻無法受到相應(yīng)的平等對待。*李強、田豐、吳曉剛、Wu & Treiman等學(xué)者均在各類學(xué)術(shù)期刊上表達了類似的觀點，認為農(nóng)民工的權(quán)利是先天性缺失的，需要靠后天(組織、制度等)來進行制度上的彌補。

隨著市場經(jīng)濟的逐步建立，計劃經(jīng)濟體制下工會的組織和功能已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟條件的要求。面對這一時代挑戰(zhàn)，政黨在國家治理的框架下，將工會的職能從代表性、福利性向功能性轉(zhuǎn)變。因此，1988年工會“十一大”將工會職能確認為四項基本職能，即：維護職工具體利益、代表職工參與管理、開展群眾性生產(chǎn)活動與幫助職工提高素質(zhì)。[9]然而，工會四項基本職能針對的對象是有局限性的，它無法覆蓋到城市流動務(wù)工人群。從一定程度上說，在市場經(jīng)濟條件下，政黨通過支持工會組織在企業(yè)中組建的方式，來維持與工人階級的聯(lián)系，然而，組建的主要目的不在于其代表性而在于其功能性，即為了發(fā)揮四項基本職能，尤其是維護職工具體利益的職能。在新條件下，這種職能是政黨通過開發(fā)工會的談判和維權(quán)功能，建立三方協(xié)商機制來協(xié)調(diào)新的勞動關(guān)系和平衡勞資之間矛盾的方式而實現(xiàn)的。[10]由此，工會從政黨聯(lián)系其階級基礎(chǔ)的角色向協(xié)調(diào)勞資關(guān)系的重要平臺角色轉(zhuǎn)變。顯然，工會這種功能的轉(zhuǎn)變具有自身很大的局限性，它只能在很小的范圍內(nèi)發(fā)揮四項基本職能，從而解決市場化的勞資糾紛問題，而其在專業(yè)化要求方面并不適合市場經(jīng)濟的環(huán)境，大部分的勞資糾紛還是上升到司法領(lǐng)域，利用國家力量來進行處理。

所以，為應(yīng)對以下三方面困境，B市總工會通過雙重治理機制開啟了自身的轉(zhuǎn)型：第一，城市流動務(wù)工人群自身方面的困境。頗為吊詭的是，正是這些非工會會員需要工會的幫助，例如農(nóng)民工群體、沒有戶籍的外來打工群體：一方面這些群體的工作環(huán)境比較惡劣，所得比較少，亟須社會的幫助與扶持；另一方面這些群體的流動性比較高，不可能被納入地方工會甚至是基層工會的服務(wù)范圍，所以，這就導(dǎo)致了他們成為沒有工會的工人。第二，工會自身方面的困境。困境一方面來自于工會自身，地方工會要服務(wù)這些城市流動務(wù)工群體，只能通過一級一級的正式工會網(wǎng)絡(luò)進行，資源從上而下的撥付機制使基層工會所能利用的資源要么是不敷使用，要么是使用的限制性很大，使其無法有效服務(wù)于這一群體。另一方面，地方工會與基層工會的專業(yè)服務(wù)能力較弱，它們無法有效知悉這一群體的需求，也就無法有效對其進行服務(wù)。加之，這一群體的非會員身份導(dǎo)致工會如果開展服務(wù)，只能先在這些群體中成立工會組織。這些因素加大了工會組織對這一群體服務(wù)的困難。第三，社會組織方面的困境。社會組織在為城市流動務(wù)工群體的服務(wù)中發(fā)揮了巨大的作用：一方面它們的專業(yè)服務(wù)能力強；另一方面它們可以避開行政正式網(wǎng)絡(luò)層級的限制，深入群體內(nèi)部靈活地開展服務(wù)。但是，它們也面臨著困境，由于這些社會組織都是一些比較小型的不以贏利為目的的公益組織，它們的人力、財力、技能資源十分有限，嚴重限制著它們服務(wù)能力的發(fā)揮與服務(wù)范圍的擴展。由此，能夠享受到社會組織服務(wù)的城市流動務(wù)工群體的數(shù)量與范圍極其有限。

三、工會雙重治理轉(zhuǎn)型的重要機制：孵化社會組織的基金會

在現(xiàn)有條件無法一攬子解決“城市流動務(wù)工群體的流動性、工會服務(wù)的體制限制性、社會組織服務(wù)的局限性”這三個方面的困境的時候，亟需一種機制能夠使三個方面——工會具有資源，但是卻受體制限制；社會組織具備專業(yè)服務(wù)技能，但是受發(fā)展條件的限制；城市流動務(wù)工群體具備工人身份，但是卻不是工會會員——的優(yōu)勢與劣勢達成互補。B市總工會通過實踐探索，開啟了雙重治理機制轉(zhuǎn)型。

WN基金會，隸屬于B市總工會，始建于1995年，前身為B市職工WN基金會，是經(jīng)B市民政局批準的公募基金會。WN基金會立足工會，以職工為紐帶，本著“職工幫助職工，家庭幫助家庭，企業(yè)幫助企業(yè)”的互助互濟理念，圍繞職工困難、職工發(fā)展設(shè)置公益項目，開展助醫(yī)、助學(xué)、助困、助老、技能扶植、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、心理輔導(dǎo)活動，服務(wù)職工家庭、企業(yè)和社區(qū)，努力打造以職工為核心、以職工家庭為基礎(chǔ)的公益服務(wù)平臺，帶動社會廣泛參與這一溫暖人心的事業(yè)。*引自WN基金會編：《WN基金會公益項目招標孵化指導(dǎo)手冊》2012年第2頁。

2012年之前，作為公募基金會的WN基金會具有較穩(wěn)定、充足的資金來源，但受限于組織結(jié)構(gòu)與規(guī)模，無法在實際操作層面開展更多的與關(guān)愛職工群體相關(guān)的項目，尤其是城市流動務(wù)工群體的項目。故在2012年，WN基金會揚長避短，采取公開的公益項目招標的方式，希望借此發(fā)現(xiàn)并不斷推動具有創(chuàng)意性、專業(yè)性及可持續(xù)性，同時具有社會效益的公益項目，加強職工文明、健康生活理念與方式的倡導(dǎo)、培養(yǎng)與普及，促進職工身心的全面發(fā)展。*引自WN基金會編：《WN基金會公益項目招標孵化指導(dǎo)手冊》2012年第4頁?；诖?，B市總工會以公募基金會的形式，通過公益孵化項目招標的方式，資助、孵化社會組織，讓其為以城市流動務(wù)工群體為主的工人群體提供專業(yè)化服務(wù)，通過以上的方式解決前述三個方面的困境。它的具體機制如圖2所示：

圖2 雙重治理機制

WN基金會職工服務(wù)公益孵化項目，*雖然項目名稱還冠以“職工”二字，但是，自2012年之后，它在實踐過程中所服務(wù)的對象已經(jīng)遠遠超出本來意義上的“職工”，而擴展到了“非職工”，即城市流動務(wù)工群體。所以，從項目名稱與具體實踐的綜合性來看，工會已經(jīng)處于國家與社會之間，實現(xiàn)了兼具國家治理與社會治理的雙重治理角色。源于B市總工會制定的《關(guān)于發(fā)揮工會樞紐型社會組織作用引導(dǎo)社會組織服務(wù)職工群眾的工作方案》。在中央提出社會建設(shè)的政策方針后，B市總工會以此為契機，在社會建設(shè)的框架下積極發(fā)揮作為“樞紐型社會組織”的作用，在社工委的招標項目中中標了一個經(jīng)費5萬元的項目。以此項目為基礎(chǔ)，B市權(quán)益部所屬WN基金會斥資40萬元開展職工服務(wù)公益孵化項目。此項目致力于外來務(wù)工人員的社區(qū)融入，主要關(guān)注于為職工服務(wù)的社會組織，為它們提供支持，并進行孵化。迄今為止，孵化項目已經(jīng)運轉(zhuǎn)兩年，第一年立項9個項目，第二年21個項目，共對30個項目提供經(jīng)費支持。*來源：筆者的訪談與調(diào)研。

B市總工會通過基金會孵化社會組織，并以購買服務(wù)的方式，使自身的服務(wù)范圍拓展到了非戶籍工人的城市流動務(wù)工群體，這標志著工會在堅守其為國家性企事業(yè)單位工會會員服務(wù)的國家性治理角色的同時，又兼具了服務(wù)非戶籍工人的社會治理角色，在國家與社會之間找到了自身的存在方式。這種國家與社會之間的角色轉(zhuǎn)型所依靠的機制，并不是通過直接在城市流動務(wù)工群體中建立基層工會的形式進行，也不是通過工會直接服務(wù)城市流動務(wù)工群體的方式展開，更不是通過工會直接給予城市流動務(wù)工群體物質(zhì)補助的方式實施，而是通過下設(shè)公募基金會的方式，公開進行孵化項目的招標，通過孵化、培育、支持專業(yè)化的社會組織的方式開展，這在一定程度上成功解決了上述三個方面的困境。B市總工會通過職工服務(wù)公益孵化項目，不僅支持并孵化了為職工服務(wù)的社會組織，而且在一定程度上實現(xiàn)了工會服務(wù)的扁平化發(fā)展，*工會的領(lǐng)導(dǎo)也承認中國工會的國家性存在性質(zhì)，他說：“由于工會組織官僚化，這些工作和社會服務(wù)做得不好，不如社會組織?！眮碓矗汗P者的訪談與調(diào)研。這為傳統(tǒng)群團組織的轉(zhuǎn)型提供了與眾不同的路徑，進一步促進了治理角色、方式與機制的轉(zhuǎn)型與治理績效的提升。

四、國家與社會之間：工會雙重治理的內(nèi)涵與績效

工會在“關(guān)愛”原有應(yīng)關(guān)愛的職工的同時，又開拓了新的“關(guān)愛”對象，即“非職工”身份的城市流動務(wù)工群體，如此便兼具國家治理與社會治理雙重功能，實現(xiàn)了國家與社會之間的存在場域轉(zhuǎn)型。WN基金會職工服務(wù)公益孵化項目，雖然以工會組織、企事業(yè)單位、正式注冊的公益組織或其他法人機構(gòu)為對象，但是，通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，承接孵化項目的對象主要以社會組織為主體；即使不是社會組織，其他主體申報的項目也是以公益服務(wù)為導(dǎo)向的：(1)公益性：有明確的公益目標，脫離主要以功利為取舍的標準；(2)創(chuàng)新性：有創(chuàng)新，不是對他人或已有項目的機械模仿；(3)可行性： 具備支持項目完成的條件，項目目標是可實現(xiàn)的且具有可操作性；(4)政策性：有政策意義和影響；(5)可推廣性：能在更大范圍推廣復(fù)制；(6)社會效益性：有直接或間接的社會效益；在既定的投入下，盡可能服務(wù)更多種類的群體，尤其是弱勢的城市流動務(wù)工群體，并為其提供更深層的服務(wù)。*引自WN基金會編：《WN基金會公益項目招標孵化指導(dǎo)手冊》 2012年第11頁。總體來講，無論申請主體是不是社會組織，這些項目所產(chǎn)生的效果與社會組織的社會服務(wù)職能是一致的。

B市總工會下設(shè)WN基金會的項目孵化這一決策并不是拍腦袋決定的，而是經(jīng)過了科學(xué)的流程。孵化項目從招標到實施再到監(jiān)督與評估要經(jīng)過一系列流程。具體的流程有項目申報、復(fù)選結(jié)果、自主及執(zhí)行、項目展示。這些具體流程囊括在四大階段中，即招投標階段、項目評選階段、 資助執(zhí)行階段以及終期評

估階段。*引自WN基金會編：《WN基金會職工服務(wù)公益孵化項目材料匯編》2013年第12頁。(圖3)

圖3 孵化項目實施四階段

如果再進行細分，所有的職工服務(wù)公益孵化項目都必須經(jīng)過項目申報、項目初選、項目復(fù)選、項目復(fù)評、項目資助和執(zhí)行、項目跟蹤與指導(dǎo)以及項目評估六個緊密相連的環(huán)節(jié)。(圖4)

圖4 招標流程圖

B市總工會雙重治理機制是通過WN基金會的職工服務(wù)公益孵化項目具體展開的。這一機制貫穿于整個階段與流程之中。

第一，購買社會服務(wù)。WN基金會不是親自為城市流動務(wù)工群體提供社會服務(wù)，也不是直接為其提供物質(zhì)資助與扶持，而是通過項目購買、項目補貼、項目獎勵等方式，支持與孵化各類與城市流動務(wù)工群體相關(guān)的社會組織的發(fā)展，直接引導(dǎo)相關(guān)社會組織開展公共服務(wù)、便民服務(wù)和公益服務(wù)。B市工友之家便是WN基金會購買社會服務(wù)的一個典型案例。在2013年7月的一個月內(nèi)，WN基金會向其購買的服務(wù)主要集中于四個領(lǐng)域：工友影院：放映13場次，參與受益255人次；工友圖書館：每天為社區(qū)工友免費提供借閱服務(wù)，參與受益775人次；工會活動日：工會活動日共計4場次，參與受益756人次；工友骨干培訓(xùn)：共計 4 場次，參與受益 87人次。*引自WN基金會編：《WN基金會職工服務(wù)公益孵化項目材料匯編》2013年第484頁。通過購買服務(wù)，工會消除了自身無法提供專業(yè)服務(wù)，社會組織能夠提供卻無資源提供的困境。這就為城市流動務(wù)工群體提供了專業(yè)化的服務(wù)。

第二，孵化社會組織。通過探索建立社會組織孵化基地和扶持發(fā)展基金，為社會組織提供初期孵化、政策咨詢、能力建設(shè)、人員培訓(xùn)、項目指導(dǎo)等服務(wù)，形成符合工會特色的社會組織孵化與培育模式，促進一批職工服務(wù)類，尤其是針對城市流動務(wù)工群體的社會組織的發(fā)展。通過WN基金會的孵化，社會組織可以得到自身發(fā)展所需要的資源、政策咨詢等，同時，也通過這一契機壯大了自身的發(fā)展。B市CY區(qū)的近鄰社會服務(wù)中心就是WN基金會孵化的文化服務(wù)類和專業(yè)支持服務(wù)類的社會組織。它在WN基金會的孵化下，針對建筑工群體與家政工群體專門開展了包含職業(yè)安全、健康保健、法律知識、城市適應(yīng)、家庭關(guān)系、社區(qū)融入等在內(nèi)的工人教育與培訓(xùn)；提供了工地電影放映，家政工“大家文藝小組”培育，大型活動文化演出組織等形式的工人文化生活服務(wù)；同時還積極主動地推動兩類群體與本地市民之間的交流互動，增進彼此的認識，推動兩類群體的城市適應(yīng)水平和社區(qū)融入。

第三，為社會組織提供稀缺資源。B市總工會的市、區(qū)、鄉(xiāng)三級服務(wù)體系擁有豐富的文體活動場地資源，工會服務(wù)站和職工之家站點廣泛；而這些豐富的資源卻是社會組織所稀缺的。由此，工會免費或優(yōu)惠為社會組織開展服務(wù)活動提供場地，給社會組織提供發(fā)展所需要的稀缺性資源，促進它們的發(fā)展，為其提供更加專業(yè)化的社會服務(wù)構(gòu)建堅實的空間基礎(chǔ)。

第四，建立信息共享的交流平臺。WN基金會通過建立工會與社會組織的信息聯(lián)系機制，召開座談會、舉辦聯(lián)誼活動、設(shè)立信息聯(lián)絡(luò)員等方式，掌握社會組織的人員底數(shù)、分布情況和工作開展情況等基本信息。以此為基礎(chǔ)，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)動態(tài)掌握和聯(lián)系，便于工會系統(tǒng)準確地購買社會組織的服務(wù)項目。WN基金會孵化恩友信息咨詢有限公司，并借助其NPM(借力信息化)系統(tǒng)的深入互動模式，*引自WN基金會編：《WN基金會職工服務(wù)公益孵化項目材料匯編》2013年第238頁。建立了基于財務(wù)自我監(jiān)督與基金會外部監(jiān)督，加之恩友公司第三方監(jiān)督與支持的信息共享與交流平臺，與社會組織之間建立了深度的合作關(guān)系，為今后基金會與社會組織的合作、社會組織之間的相互交流合作打下了良好的基礎(chǔ)。

第五，在社會組織中建立工會組織。B市總工會在符合條件的社會組織中成立工會組織，或通過工會聯(lián)合會、聯(lián)合工會等方式，實現(xiàn)工會組織在社會組織中的覆蓋，并納入屬地管理。2013年B市總工會嘗試在工友之家*工友之家具有自身的特殊性，它自身的草根角色以及與當(dāng)?shù)卣g的齟齬，令WN基金會的孵化項目與購買服務(wù)遇到很多困境，所以，基于其特殊性，WN基金會嘗試在其內(nèi)部建立工會組織，以更好地開展孵化項目與購買服務(wù)。來源：筆者的訪談與調(diào)研。建立工會組織，即皮村工友之家社區(qū)工會，更加方便地開展其社會購買服務(wù)。社會組織中的工會，既可以利用總工會資源促進社會組織自身的發(fā)展，又可以通過工會資源實現(xiàn)對“非職工”人群的服務(wù)。

B市總工會WN基金會職工服務(wù)公益孵化項目的最大創(chuàng)新之處在于，在現(xiàn)有體制的結(jié)構(gòu)限制下，通過自身的主體行為選擇，實現(xiàn)了自身的治理角色的轉(zhuǎn)型。B市總工會通過下設(shè)公募基金的間接方式，以職工服務(wù)孵化項目為主軸，孵化社會組織，購買社會組織的社會服務(wù)，服務(wù)城市流動務(wù)工群體，從而實現(xiàn)了服務(wù)“職工”與“非職工”的雙重目的。由此，工會自身存在的場域也遷移到了國家與社會之間，兼具了國家治理與社會治理的雙重角色。這種雙重治理角色的主要特征體現(xiàn)在以下四個方面：

第一，以基金會為主體的運作方式。B市總工會并沒有直接以自身的名義對社會組織進行培育與孵化，而是以權(quán)益部下的WN基金會為主體，對社會組織進行支持與孵化。B市總工會將原來隸屬于自身的B市職工WN基金會，提請B市民政局備案并經(jīng)其批準成立公募性質(zhì)的WN基金會，仍歸B市總工會權(quán)益部管理。自成立以來，基金會以職工互助互濟的精神為指導(dǎo)，面向社會籌集資金解決職工困難，已提供幫扶資金累計一億多元，受眾30余萬戶，已成為B市一支重要的社會公益與治理力量。*引自WN基金會編：《WN基金會職工服務(wù)公益孵化項目材料匯編》2013年第99頁。2013年開始，B市總工會以多元社會中勞動者多元化呈現(xiàn)為背景，由基金會通過公益孵化項目的方式，孵育社會組織，向社會組織購買社會服務(wù)，為工會所無法覆蓋到的外來務(wù)工人員提供從無到有、從有到優(yōu)的社會服務(wù)。

第二，從直接服務(wù)到購買服務(wù)。工會是傳統(tǒng)的群團組織，其職能在于服務(wù)自身內(nèi)部的成員，即職工。工會傳統(tǒng)上以三級服務(wù)體系為平臺向其會員直接提供服務(wù)。市級工會的職工服務(wù)中心面向工會職工提供以職業(yè)介紹、文化服務(wù)為主的服務(wù)內(nèi)容；區(qū)縣工會服務(wù)中心與街鄉(xiāng)樓宇工會服務(wù)站向工會職工提供以產(chǎn)業(yè)服務(wù)為主的服務(wù)內(nèi)容。同時三級服務(wù)體系還面向制造、國防、交通運輸、公務(wù)員、金融、教育等覆蓋塊上的企業(yè)，例如銀行、鋼鐵企業(yè)等。這三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)雖然覆蓋面廣，但其提供服務(wù)的專業(yè)化水平與扎實度不夠。隨著社會多元化發(fā)展趨勢加強，工會傳統(tǒng)服務(wù)面臨著直接提供服務(wù)的對象、方式、專業(yè)化方面的困境。以皮村為例，其本地戶籍居民1 400余人，而外地打工者卻有2萬余人，人口嚴重倒掛。理論上講，能夠享受三級傳統(tǒng)服務(wù)的只能是這1 400余人，而大多數(shù)務(wù)工人員(2萬人)卻在覆蓋范圍之外。*引自WN基金會編：《WN基金會職工服務(wù)公益孵化項目材料匯編》2013年第99頁?；诖?，B市總工會探索新的方式，通過基金會的形式向社會組織購買服務(wù)，在一定程度上實現(xiàn)了服務(wù)對象、服務(wù)方式以及服務(wù)手段方面的轉(zhuǎn)型。

第三，提供信息導(dǎo)向服務(wù)。B市總工會利用工會系統(tǒng)門戶網(wǎng)站、12351職工服務(wù)平臺，以及微博、微信等信息資源，為社會組織提供各方面的需求信息，同時為社會組織提供公共服務(wù)產(chǎn)品推介、信息發(fā)布、政策咨詢、培訓(xùn)交流等信息導(dǎo)向服務(wù)。

第四，初步回歸工會社會性存在的性質(zhì)。工會本質(zhì)上是工人的組織，是勞動力通過組織化方式維護自身權(quán)益的重要形式，它的本質(zhì)是社會性存在。但是，建國初期的社會主義改造使工會成為帶有政治性、代表性功能的提供福利的國家性群團組織。隨著國企改革與民營企業(yè)的飛速發(fā)展，工會原有的國家性質(zhì)受到挑戰(zhàn)?；诖?，B市總工會通過WN基金會的職工服務(wù)公益孵化項目，支持并孵化社會組織，通過購買服務(wù)的方式，間接提供覆蓋對象更加全面、服務(wù)方式更加專業(yè)化、服務(wù)手段更加多元化以及服務(wù)績效更加精細化的服務(wù)，這在一定程度上是向工會本身內(nèi)在社會屬性的初步回歸。

工會雙重治理最為明顯的績效是孵化了一批社會組織，實現(xiàn)了對“非職工”身份的城市流動務(wù)工人群的服務(wù)。WN基金會以全國前20強的實力，在短短的兩年時間內(nèi)斥資40萬元開展職工服務(wù)公益孵化項目，迄今為止共提供185萬元經(jīng)費。第一年孵化包括工友之家社區(qū)工會、家政女工藝術(shù)團等在內(nèi)的9個項目，第二年孵化包括CY區(qū)近鄰社會服務(wù)中心、SJS區(qū)樂齡老年社會工作服務(wù)中心等在內(nèi)的21個項目，共30個項目所涵蓋的若干個社會組織，極大地促進了社會組織的發(fā)展，同時也實現(xiàn)了工會服務(wù)的社會化與專業(yè)化。(見表1)

工會雙重治理所實現(xiàn)的治理績效，具體體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，建立了社會組織之間的橫向聯(lián)系。由于社會組織受到其服務(wù)對象、服務(wù)資源、服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)方式、信息收集、服務(wù)地域等因素的影響，即使在一些具有相近與相似服務(wù)職能的社會組織之間也缺乏信息交流與服務(wù)共享。B市總工會利用基金會所產(chǎn)生的雙重治理機制，將總工會作為各社會組織的交流與共享平臺，加強了社會組織之間的橫向聯(lián)系。例如皮村工友之家與社區(qū)工會相距不過五六分鐘的車程， 但是在共同參與孵化項目之前互不相識， 在共同參與這個孵化項目之后，在B市總工會的平臺上相識，并展開項目信息與服務(wù)的共享，活動的共建，以及人員之間的共同學(xué)習(xí)，*來源：筆者的訪談與調(diào)研。大大提升了兩個社會組織之間的交流學(xué)習(xí)，為社會組織的發(fā)展提供了橫向聯(lián)系的有機紐帶。

表1 WN基金會職工服務(wù)公益孵化項目(2013)

第二，支持了為社會組織提供服務(wù)的社會組織的發(fā)展。B市總工會通過WN基金會的孵化項目在孵化并發(fā)展社會組織的同時，也支持了服務(wù)社會組織的社會組織的發(fā)展。公益正在日益受到廣大群眾的關(guān)注， 公益領(lǐng)域的很多細小事情都會引發(fā)大規(guī)模的熱議。在這其中，尤以財務(wù)問題為甚。2012年，在公益機構(gòu)內(nèi)部掀起了一輪透明化浪潮，有代表性的像 FTI中基透明指數(shù)、《公益組織信息披露模板》等。恩友信息咨詢有限公司便是為社會組織提供財務(wù)服務(wù)支撐的社會組織，它的主要職能是為社會組織提供財務(wù)管理支持，觀察研究社會組織的財務(wù)狀況，服務(wù)社會組織的財務(wù)工作。在WN基金會的孵化項目支持下，恩友信息咨詢有限公司的NPM軟件平臺系統(tǒng)開始在9家社會組織試用，為其提供項目管理的規(guī)范服務(wù)，主要是預(yù)算、報銷、查詢(社會組織自身查詢、監(jiān)督查詢)服務(wù)等，大大支持了服務(wù)社會組織的社會組織的發(fā)展，為社會組織的發(fā)展提供更加堅實的外圍服務(wù)。*引自WN基金會編：《WN基金會職工服務(wù)公益孵化項目材料匯編》2013年第238頁。

第三，探索了以工會為代表的群團組織的轉(zhuǎn)型方式。以工會為代表的群團組織，在面臨社會轉(zhuǎn)型的時代挑戰(zhàn)下，只有使自身發(fā)生轉(zhuǎn)型才能夠適應(yīng)社會的發(fā)展，并求得自身的存在與發(fā)展。B市總工會所實現(xiàn)的位于國家與社會之間的兼具國家與社會雙重治理的轉(zhuǎn)型，在一定程度上探索了一條工會從國家性存在逐步向社會性存在的轉(zhuǎn)變，為以工會為代表的國家性濃厚的群團組織的轉(zhuǎn)型提供了一條嶄新的道路。雖然還在起步階段，但是這種探索已經(jīng)為群團組織的轉(zhuǎn)型道路拉開了帷幕。

五、結(jié)語

B市總工會的雙重治理是以WN基金會這一機制設(shè)計為主軸的，這種雙重治理取得了明顯績效。但隨著項目的推進，其覆蓋面逐步擴大，需要進一步完善和深化。第一，支撐孵化項目的基金本身的可持續(xù)性。WN基金會雖然是公募基金，但是，其自身的運作是靠400萬本金的40萬利息在運作。*來源：筆者的訪談與調(diào)研。如何實現(xiàn)基金的可持續(xù)發(fā)展是此一項目可持續(xù)的根本保證。第二，項目孵化、評估機制的進一步完善。WN基金會不僅關(guān)注孵化成功的社會組織案例，也要進一步研究孵化失敗的案例，在成敗兩方面的對比研究中才能進一步為項目的孵化與評估機制提供更多的案例探索與思考。第三，社會組織孵化之后的可持續(xù)發(fā)展問題。公益孵化項目的目的在于為社會組織的初期發(fā)展提供初步支持，其最終目的著眼于社會組織自身的獨立運行與發(fā)展。所以，孵化項目要結(jié)合社會組織的發(fā)展規(guī)律，以項目為支點創(chuàng)建一套旨在有利于社會組織持續(xù)發(fā)展的機制，例如經(jīng)費支持的幅度、孵化的職能領(lǐng)域、社會組織人力資源的酬勞等方面，都需要進一步建立明晰的機制，而不是項目結(jié)束之后，社會組織也壽終正寢。第四，明晰工會或者政府與社會組織之間的界限。工會或政府與社會組織的身份、職能分界線必須得到明確的法律確定，否則兩者的運作會受到各方面的困擾，導(dǎo)致工會或政府戒備社會組織，社會組織不相信政府的困局。

WN基金會職工服務(wù)公益孵化項目，以項目招標的方式，孵化以職工尤其是外來務(wù)工人員為主體的社會組織，取得了明顯績效，實現(xiàn)了工會的雙重治理，在一定程度上為以工會為代表的傳統(tǒng)群團組織的轉(zhuǎn)型探索了一條可供借鑒的路徑。WN基金會職工服務(wù)公益孵化項目創(chuàng)建以基金會為機制的運作方式，使工會從直接提供服務(wù)方到間接購買服務(wù)方，在這個過程中同時向社會組織提供信息導(dǎo)向服務(wù)，初步回歸工會社會性存在的性質(zhì)。在這個過程中，它孵化了一批社會組織，建立了社會組織之間的橫向聯(lián)系，支持了服務(wù)社會組織的社會組織的發(fā)展，從一定程度上為“工會具有資源，但是卻受體制限制；社會組織具備專業(yè)服務(wù)技能，但是受發(fā)展條件的限制；城市流動務(wù)工群體具備工人身份，但是卻不是工會會員”的三大困境，提出了比較具有創(chuàng)新性的治理方案與實踐，探索了以工會為代表的群團組織兼具國家與社會治理的雙重治理機制的轉(zhuǎn)型之路。雖然，這些探索與實踐面臨著支撐孵化項目的基金本身的可持續(xù)，項目孵化、評估機制的進一步完善，社會組織孵化之后的可持續(xù)發(fā)展等問題，還有工會或者政府與社會組織之間界限的局限，及這種局限對雙重治理模式創(chuàng)新的可復(fù)制性的影響等諸多問題有待于進一步解決。但是，這種創(chuàng)新性探索是使工會從國家性存在到位于國家與社會之間的存在，從而具備雙重治理角色的一種有益嘗試。其任何的不足與進一步發(fā)展所可能遇到的困境都無法否定B市總工會對此的探索是有勇氣、有實踐、有成效的，它是以工會為代表的群團組織在堅守國家治理范疇的同時，參與社會治理的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。

不僅是工會，作為黨的外圍群團組織的共青團與婦聯(lián)也在雙重治理機制的道路上進行了有益探索。工、青、婦具有體制內(nèi)的資源、政策與身份優(yōu)勢，它們在被定位為樞紐型社會組織之后，就具備了將體制內(nèi)資源、政策與身份優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣再Y源、政策與身份的正當(dāng)性與可能性，由此，開啟了兼具國家治理與社會治理雙重治理機制的轉(zhuǎn)型探索之路。許多地方的群團組織正在實踐這種雙重治理機制，例如深圳與廣州都在探索工、青、婦作為樞紐型社會組織孵化培育關(guān)愛工人、關(guān)注青年、關(guān)愛婦女兒童的社會組織，雖然它們沒有基金會機制的支撐，但是從一定程度上也在突破原來的體制約束與治理困境，并取得了一定成效。工、青、婦作為樞紐型社會組織，它們的探索雖然名稱有別、形態(tài)各異，但是，無一例外都在實踐兼具國家治理與社會治理的雙重治理機制。

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(責(zé)任編輯：周成璐)

In-Between State and Society: A Study of the Dual Governance Mechanism of Trade Unions

SONG Dao-lei

(SchoolofMarxism,FudanUniversity，Shanghai200433,China)

Trade union, an important organizational form of modern society, plays an essential part in participating State and social governance. Trade unions have three major forms: social existence, State existence , and in-between the two. In western developed capitalist countries, most trade unions participate in national politics as social forces in the field social governance. When China was still dominated by planned economy, a trade union, essentially as a form of State existence and a mass or group organization, played an important State role in State governance; Since 2011, trade unions have experienced their transformation into hub-type social organizations. During the transition, local trade unions in B city have changed their form from State existence to the in-between State and social existence, thus acquiring a dual role in both State and social governance. The Federation of Trade Union in B city has conducted public welfare projects through institutional resources and public offering social resources to incubate social organizations and to serve flowing migrant workers. Trade unions serve both staff groups and non-staff groups and become important forms of in-between existence in dual State and social governance.

State governance; social governance; dual governance; trade union; hub-type social organization

10.3969/j.issn 1007-6522.2017.03.009

2016-05-10

國家社會科學(xué)基金重大項目(14ZDC005)；上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年課題(2015EZZ002)

宋道雷(1986- )，男，山東萊蕪人。復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師、復(fù)旦大學(xué)當(dāng)代中國研究中心研究員。

D412.2

A

1007-6522(2017)03-0121-13