中國司法改革年度報告(2016)

徐 昕， 黃 艷 好， 汪 小 棠

(1. 北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081；2. 湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105；3. 南京師范大學(xué) 法學(xué)院，南京 210046)

中國司法改革年度報告(2016)

徐 昕1， 黃 艷 好2， 汪 小 棠3

(1. 北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081；2. 湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105；3. 南京師范大學(xué) 法學(xué)院，南京 210046)

2016年，國家監(jiān)察體制改革啟動突破性試點。法院、檢察院以四項基礎(chǔ)性改革為軸心，繼續(xù)推進司法體制機制改革；司法行政機關(guān)以律師制度改革和社區(qū)矯正立法為重點，繼續(xù)加強律師監(jiān)管，完善社區(qū)矯正制度。受制于現(xiàn)有政治體制改革的步伐和司法系統(tǒng)內(nèi)部既得利益者的阻隔，這一輪司法體制改革成效不彰。面對攻堅困局，應(yīng)考慮把律師制度改革作為重要切入點之一，發(fā)揮律師在民主法治建設(shè)和司法改革中的重要作用。律師興，而促法治興。

司法體制改革；監(jiān)察體制；律師制度

一、引言

2016年，新一輪司法體制改革步入第三個年頭。司法改革波瀾不驚，按照預(yù)定的軌跡前行。

這一輪改革以司法責(zé)任制為核心的四項基礎(chǔ)性改革作為突破口，更加強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌推進。法院、檢察院以四項基礎(chǔ)性改革為軸心，或繼續(xù)落實先前的改革舉措，或謹(jǐn)慎籌備并啟動第三批試點；推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，試行認罪認罰從寬制度，加強司法人員履職保護，建立司法官懲戒制度，完善民事公益訴訟制度，防范虛假訴訟，探索家事訴訟制度改革，強化執(zhí)行機制改革，構(gòu)建多元化糾紛解決機制，深化監(jiān)察體制改革等舉措相繼出臺并實施。司法行政機關(guān)則以律師制度改革、社區(qū)矯正立法為重點，繼續(xù)加強律師監(jiān)管，完善社區(qū)矯正制度。

7月，全國司法體制改革推進會召開。中央政法委書記孟建柱指出，司法體制改革在全面深化改革、全面依法治國中居于重要地位。他強調(diào)統(tǒng)一思想，知難而進，堅定不移地推動司法責(zé)任制改革全面開展；要求進一步完善員額制、工資制度、職務(wù)序列、艱苦邊遠和民族地區(qū)司法考試、司法責(zé)任制和人財物統(tǒng)一管理等改革政策，最大限度激發(fā)全面推進司法責(zé)任制改革的內(nèi)生動力；要求積極推進法院、檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，探索司法業(yè)務(wù)管理監(jiān)督由微觀向宏觀轉(zhuǎn)變，推進繁簡分流，試行認罪認罰從寬制度，積極穩(wěn)妥推進以審判為中心的訴訟制度改革，構(gòu)建多元化糾紛解決機制。

盡管以司法責(zé)任制為核心的司法體制改革全面鋪開，不少改革舉措根據(jù)試點情況有所調(diào)適，前兩年發(fā)布的《中國司法改革年度報告》強調(diào)的考慮改革整體、統(tǒng)籌推進并注重各項改革之間關(guān)聯(lián)和配套的司法改革方法論得到重視，律師權(quán)利保障的官方話語繼續(xù)強化，但以責(zé)任倒逼公正的反向思維，并不能激發(fā)促進司法公正的內(nèi)在動力，而且易與實踐中存在的行政化思維產(chǎn)生不良的化學(xué)反應(yīng)，加劇司法系統(tǒng)內(nèi)部的行政化，并抑制冤案的糾正；對司法獨立性的促進力度不足，關(guān)鍵案件的決定權(quán)仍留在院、庭長乃至上級法院的手中；司法人員履職保護、薪酬提升等司法職業(yè)保障機制相對滯后，多數(shù)仍停留在紙面，司法官的職業(yè)尊榮感難以培育和形成，司法官辭職現(xiàn)象有增無減；律師權(quán)利保障的困境并未完全改觀，律師群體在司法改革中的邊緣化讓諸多改革無法正常運轉(zhuǎn)。當(dāng)然聶樹斌案、樂平案的平反，少年網(wǎng)購仿真槍被判無期案啟動再審，讓人還是看到法院系統(tǒng)對糾正冤假錯案的決心，但有一些案例和處罰事件，又讓民眾對法治深感憂慮。

受制于政治體制改革的步伐和司法系統(tǒng)內(nèi)部既得利益者的阻隔，這一輪以強化司法官職權(quán)和責(zé)任、追求司法官職業(yè)精英化、司法管理扁平化和加強司法職業(yè)保障為核心的司法體制改革難以取得關(guān)鍵性突破。面對攻堅困局，還是要從根本著手，直面促進司法的獨立性這一無法繞開的關(guān)鍵問題，實質(zhì)性地推動司法體制乃至政治體制改革。2016年監(jiān)察體制的改革即具有政治體制改革的性質(zhì)。而律師制度改革作為破局的重要切入點之一，必須轉(zhuǎn)變方向，以保障和落實律師權(quán)利為核心，加強律師對司法改革的參與，充分發(fā)揮律師在民主法治建設(shè)和司法改革中的重要作用，以期迂回解決當(dāng)下暫時難以觸動的某些關(guān)鍵難題。律師興，而促法治興。

二、綜合性改革

(一)深化監(jiān)察體制改革

在加強反腐的背景下，2016年國家監(jiān)察體制改革啟動突破性試點。10月，十八屆六中全會公報首次將監(jiān)察機關(guān)單獨提出，與人大、政府和司法機關(guān)并列。12月，根據(jù)黨中央確定的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，全國人大常委會決定在北京、山西、浙江三省市開展國家監(jiān)察體制改革試點工作。其主要內(nèi)容包括：設(shè)立縣(區(qū))、市、省三級監(jiān)察委員會，將政府監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及檢察院反貪、反瀆、職務(wù)犯罪預(yù)防等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會行使監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職權(quán)，可采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施，監(jiān)督范圍包括所有行使公權(quán)力的公職人員。根據(jù)相關(guān)文件，《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等有關(guān)法律條文將暫時調(diào)整或者暫停適用。按照中央規(guī)定的路線圖，2017年6月底試點地區(qū)將全部完成三級監(jiān)察委員會的組建工作。國家監(jiān)察委預(yù)計2018年3月成立。

監(jiān)察委員會的設(shè)立，直接改變了國家權(quán)力架構(gòu)，具有政改性質(zhì)。其通過整合現(xiàn)有反腐力量，擴大監(jiān)察范圍，以改變原有同體監(jiān)督的模式，有助于消除以往行政監(jiān)察和檢察監(jiān)督乏力，以及紀(jì)委、檢察、監(jiān)察、審計等機關(guān)之間力量分散、職能重疊、邊界模糊、標(biāo)準(zhǔn)不一、銜接不暢等弊端。傳統(tǒng)反腐工作主要采取“紀(jì)委主導(dǎo)、司法配合、行政監(jiān)察協(xié)助”的模式。雖然自1993年起紀(jì)委與監(jiān)察就實行合署辦公，但監(jiān)察效果依然不彰。此次試點將監(jiān)察權(quán)從政府剝離，提升至國家監(jiān)察權(quán)的高度，表明今后的反腐工作將突出監(jiān)察的主體地位。此舉與歷年《中國司法改革年度報告》關(guān)于借鑒香港廉政公署建立統(tǒng)一、獨立的反貪機構(gòu)的建言有共通之處，但不完全相同。

監(jiān)察委員會作為具有政改性質(zhì)的頂層設(shè)計，標(biāo)志著制度反腐取得重要突破。但目前處于局部試點階段，可見的方案也僅提供了初步的制度輪廓，仍有諸多問題需要明確并加以解決：第一，監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，將監(jiān)察權(quán)設(shè)置為與行政權(quán)、司法權(quán)相平行的權(quán)力，意味著現(xiàn)有體制下的二級權(quán)力架構(gòu)將被打破，最終形成人大之下“一府兩院一委”的格局。這需要通過修憲來實現(xiàn)改制的正當(dāng)性。第二，監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)內(nèi)容及與檢察等有關(guān)機構(gòu)的職能劃分、權(quán)限邊界和具體銜接、自身機構(gòu)及人員的設(shè)置等事項，不僅牽涉到《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》《審計法》等一系列法律的修改，工程量巨大，而且具體的制度設(shè)計還需進一步研究，難度較大。未來應(yīng)在充分總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡早制定單獨的《國家監(jiān)察法》。 第三，該項改革的目標(biāo)在于建立“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)”，因“紀(jì)委主導(dǎo)”的地位并未改變，故該項改革實際使紀(jì)委權(quán)力獲得極大的強化。在當(dāng)前中國權(quán)力制約與監(jiān)督乏力的背景下，更要預(yù)見性地考慮機構(gòu)內(nèi)部的分權(quán)制衡和外部的有效監(jiān)督問題。除強調(diào)執(zhí)法的公開透明外，應(yīng)重點考慮建立違憲審查制度、強化人大監(jiān)督，保證監(jiān)察委員會與紀(jì)委的適度分離，發(fā)揮審判機關(guān)、檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督功能等關(guān)鍵舉措。當(dāng)前試點省份突出紀(jì)委、監(jiān)察委合署辦公的改革思路值得商榷，應(yīng)盡快實現(xiàn)監(jiān)察委員會完全獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受任何組織和個人的干預(yù)。第四，調(diào)查職權(quán)中如何區(qū)分行政調(diào)查權(quán)和職務(wù)犯罪偵查權(quán)，所關(guān)涉的行政性程序和司法性程序如何對接？諸如“搜查”“扣押”“留置”等限制或剝奪財產(chǎn)和人身自由的監(jiān)察措施，性質(zhì)如何認定？上述問題須慎重考慮，至少應(yīng)區(qū)分一般調(diào)查權(quán)(行政)和特殊調(diào)查權(quán)(司法)兩種不同性質(zhì)的調(diào)查權(quán)，其程序設(shè)計也應(yīng)明確區(qū)分。涉及司法調(diào)查程序的，應(yīng)允許律師提前介入；涉及限制或剝奪財產(chǎn)和人身自由的監(jiān)察措施的適用，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格受制于《刑事訴訟法》和國際人權(quán)公約的要求。第五，權(quán)力的重組必然導(dǎo)致各機關(guān)之間相互關(guān)系產(chǎn)生重大變化。在反貪案件中，檢察院、法院面對比公安機關(guān)更為強大的監(jiān)察委員會，如何對其“偵查權(quán)”予以有效制約，實現(xiàn)檢察獨立和審判獨立，必定是一大難題。而由于職務(wù)犯罪偵查權(quán)的剝離，未來將有5萬名左右的檢察干警轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會，對于剛剛完成員額制改革和薪酬提升的這部分人員，如何實現(xiàn)合理銜接，須統(tǒng)籌考慮。同時，這也會對檢察機關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威和效果產(chǎn)生影響。故短期內(nèi)保有檢察機關(guān)一定的偵查權(quán)較為合理可行；長遠而言，拋卻檢察機關(guān)“法律監(jiān)督機關(guān)”的憲法定位更符合訴訟規(guī)律。

2016年，強化反腐的其他舉措亦不斷推出，如最高檢察院《關(guān)于積極發(fā)揮懲防職務(wù)犯罪職能服務(wù)和保障地方換屆選舉工作的意見》、十八屆六中全會審議通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，但整體上仍呈現(xiàn)較濃的“人治型”“運動式”的反腐色彩。制度反腐任重而道遠，反腐機構(gòu)改革只是邁出了重要的一步。當(dāng)前對于推進制度反腐的最具實效的舉措——官員財產(chǎn)公開制仍需盡快確立。

官員財產(chǎn)公開，是世界各國和地區(qū)的通行做法。但相較而言，中國的官員財產(chǎn)公開制度建設(shè)舉步維艱。盡管幾年前曾在新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南瀏陽、江西黎川、安徽廬江等地開展試點，但由于不報、虛報、審查不嚴(yán)等原因，有些流于形式，并遭到地方官員的抵制。從目前形勢來看，該項改革任重而道遠。作為反腐最重要、最有效的舉措以及衡量反腐真正決心的標(biāo)尺，官員財產(chǎn)公開制度應(yīng)盡快建立。十八屆三中全會《決定》似有涉及。考慮到反腐是一場“自我革命”，除一定程度上技術(shù)性地對腐敗“原罪”既往不咎，可從新任領(lǐng)導(dǎo)干部開始實行財產(chǎn)公開，從廳(局)干部開始公開，并將官員及配偶子女從業(yè)、財產(chǎn)、出國(境)在內(nèi)的有關(guān)事項納入公開范圍。在此基礎(chǔ)上逐漸加速，盡快全面推行官員財產(chǎn)公開。鑒于法官作為社會正義的最后一道防線，為保障司法廉潔，防止司法腐敗，實現(xiàn)司法公正，可考慮法院系統(tǒng)率先推行財產(chǎn)公開，以此作為提高法官待遇、加強司法保障的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

(二)第三批司法體制改革試點繼續(xù)推進

2016年，繼2014年第一批7省(區(qū)、市)、2015年第二批11省(區(qū)、市)改革試點后，北京、河北等14個省(區(qū)、市)作為第三批試點地區(qū)著力推進司法人員分類管理、司法責(zé)任制、司法人員職業(yè)保障和省以下地方法院、檢察院人、財、物統(tǒng)一管理四項基礎(chǔ)性改革。這意味著四項司法體制基礎(chǔ)性改革試點已在全國范圍的全面鋪開。5月，全國法院司法體制改革試點工作推進會召開，對四項改革試點的實施提出了具體的指導(dǎo)性意見。截至10月，北京、河北、上海、江蘇、廣東等14個高級法院和全國166個中級法院、1 174個基層法院完成員額法官選任，共產(chǎn)生入額法官47 770名。據(jù)最高法院預(yù)測，法官員額制改革有望在2016年年底前基本完成。

四項基礎(chǔ)性改革，被視為新一輪司法體制改革的重點，對當(dāng)前司法體制改革的成敗具有決定性影響。之所以把四項改革作為整體推進，在于相互之間以及與其他改革之間具有很強的關(guān)聯(lián)性。員額制旨在按照司法規(guī)律配置和優(yōu)化司法人力資源，將優(yōu)秀司法人才充實到辦案一線，通過人員分類管理促進法官隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化。但員額制的有效實施，需要司法人員合理的分類和管理作為基礎(chǔ)，唯有明確的人員職責(zé)分工，才能真正開啟司法官精英化的大門；而在當(dāng)前的體制環(huán)境下，又特別需要司法官精英化作為司法職業(yè)保障提升的正當(dāng)性理由，從而為司法系統(tǒng)爭取到更多的政治資源和社會資源。正是以員額制改革為背景，司法官在獲得更大的職權(quán)空間，享受更有力的職業(yè)保障的同時，又需要通過司法責(zé)任制防范權(quán)力的濫用，保證權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。上述三項改革指向以保障司法官獨立辦案為核心的司法體制改革，省以下地方法院、檢察院人、財、物統(tǒng)一管理則旨在掃除影響司法公正的地方性障礙，并為司法職業(yè)保障力度的提升奠定制度基礎(chǔ)。正因為這四項改革作為司法去行政化、去地方化的重要舉措，牽涉影響司法公正、制約司法能力的深層問題，因而中央高度重視，統(tǒng)籌規(guī)劃，分批試點，并盡可能避免改革中存在的某些尖銳問題，確?！坝补穷^”穩(wěn)步“落地”。

但四項基礎(chǔ)性改革也存在不少問題。例如，兩年多就全國鋪開，難免存在推進速度過快、試點不充分、經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)不足等問題；各試點地區(qū)普遍反映不超過中央政法編制39%的總比例過于“一刀切”，未充分考慮不同地區(qū)的特殊情況，盡管目前政策有所調(diào)適，并試圖以納入事業(yè)編制擴大基數(shù)等方法來緩解矛盾，但仍無法應(yīng)對各地情況差異巨大的現(xiàn)實；實行員額制后，具有辦案權(quán)限的法官、檢察官數(shù)量被大幅壓縮，“案多人少”矛盾進一步加??；立案登記制的推行，導(dǎo)致試點法院面臨更大的案件壓力，多數(shù)法院未結(jié)案件明顯增加，年底控制立案現(xiàn)象有所抬頭；院領(lǐng)導(dǎo)占用員額的程度雖有所不同，但對其辦案數(shù)要求普遍比一線干警低，且多數(shù)未實質(zhì)性辦案；院黨組在入額遴選中“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”，且對入額人選具有實質(zhì)決定權(quán)；司法去行政化不足致使員額法官在辦案之外仍需應(yīng)付大量行政性、事務(wù)性工作；人員分類管理不到位，使得未入額與入額人員在辦案職權(quán)和業(yè)務(wù)分工方面未發(fā)生根本變化；對于未入額但具有審判員、助審員資格的人員如何過渡，目前尚無合理辦法，僅廣東一省就有3 000多名法官面臨轉(zhuǎn)崗的問題。

特別是司法職業(yè)保障配套明顯滯后，對改革推進已形成較大掣肘，法官、檢察官辭職現(xiàn)象嚴(yán)重。有人擔(dān)心地方性津貼、獎金等待遇會因省級統(tǒng)管而被取消，導(dǎo)致薪酬待遇不升反降，對此項改革持消極態(tài)度；即便薪酬提升，幅度也有限，而公務(wù)員薪酬同步提升可能會更快。薪酬漲幅能否與實行立案登記制后案件量激增的現(xiàn)狀相適應(yīng)；未來收入差距拉開后，如何調(diào)動員額內(nèi)、外各類人員的積極性，避免司法輔助人員、司法行政人員與員額法官、檢察官之間產(chǎn)生新的矛盾，也是此項改革面臨的現(xiàn)實問題。

作為改革核心的司法責(zé)任制，不僅制度設(shè)計的細節(jié)問題需要進一步明確，如司法責(zé)任的性質(zhì)、錯案認定標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)條件，以及錯案責(zé)任與一般過錯責(zé)任的界線等，而且責(zé)任導(dǎo)向的思維也應(yīng)當(dāng)扭轉(zhuǎn)，放權(quán)與束權(quán)、問責(zé)與免責(zé)之間的關(guān)系還須出臺更科學(xué)合理的方案。為避免責(zé)任，法院在個案上的請示匯報未有改觀，甚至反有加強的趨勢。

新一輪司法體制改革對法院內(nèi)部的去行政化不僅遠未達到預(yù)期，反而有所強化。省以下地方法院、檢察院人、財、物統(tǒng)一管理的改革同樣暴露了這一問題。如實行省級法院根據(jù)人、財、物省級統(tǒng)管的改革政策，上級法院通過對轄區(qū)內(nèi)司法行政事項的集中管理權(quán)尤其是司法經(jīng)費預(yù)算的建議權(quán)，強化了對下級法院司法裁判權(quán)的控制，由此導(dǎo)致司法去地方化問題沒有解決，司法的行政化卻有所強化，司法的獨立性有所削弱。而該項改革中，由于財政的壓力，地方司法機關(guān)和司法官很難面對辦公經(jīng)費緊張和待遇大幅下降的現(xiàn)實，因而通過各種渠道爭取地方財政不同程度的支持就很難避免，司法的去地方化效果必然有限。

針對上述問題，未來改革應(yīng)當(dāng)考慮：第一，按照“托低保高”原則，加快落實司法職業(yè)待遇提升，保證各類人員實際收入均有所增加，避免司法人才進一步流失；第二，削弱院領(lǐng)導(dǎo)對入額人選的實質(zhì)決定權(quán)，破除“長官意志”，突出省級司法官遴選委員會的作用，增強遴選過程的透明度及公平性，相關(guān)人選及流程應(yīng)向社會公示；第三，提升入額院領(lǐng)導(dǎo)辦案數(shù)要求，杜絕“掛名辦案”現(xiàn)象，加快法院審判團隊搭建及內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革；第四，擴充司法輔助人員隊伍，強化配套保障，細化員額法官、司法輔助人員、司法行政人員的崗位職責(zé)、權(quán)力清單、考評標(biāo)準(zhǔn)、晉升渠道等管理規(guī)范；第五，深化法院內(nèi)部去行政化，逐步取消副庭長、庭長、副院長等行政職務(wù)，員額法官不再從事任何非司法性事務(wù)；第六，重新設(shè)計司法責(zé)任制的制度框架。所有這些技術(shù)性改進，都應(yīng)指向司法獨立性的提升。

(三)推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革

2016年10月，“兩院三部”聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，在堅持公、檢、法“分工負責(zé)、互相配合、互相制約”的基礎(chǔ)上，針對偵查、起訴、審判、辯護、法律援助、司法鑒定等環(huán)節(jié)作出全面規(guī)定。該意見重申了法院定罪、證據(jù)裁判、不得強迫自證其罪、疑罪從無、保障辯護權(quán)原則及非法證據(jù)排除規(guī)則等現(xiàn)行規(guī)定，提出探索建立命案等重大案件檢查、搜查、辨認、指認等過程錄音錄像制度，探索建立重大案件偵查終結(jié)前對訊問合法性進行核查制度，完善補充偵查、不起訴、撤回起訴制度，建立證人、鑒定人等作證補助專項經(jīng)費劃撥機制，完善強制證人到庭、當(dāng)庭宣判等制度，建立法律援助值班律師制度等，旨在進一步遏制刑訊逼供，防止案件“帶病”進入審判程序，保證庭審在查明事實、認定證據(jù)、保護訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。

長期以來，中國刑事司法問題突出。公、檢、法“分工負責(zé)、互相配合、互相制約”的關(guān)系在實踐中卻表現(xiàn)為“配合有余、制約不足”，尤其在重大刑事案件中，三機關(guān)“聯(lián)合辦案”現(xiàn)象嚴(yán)重，審判程序淪為對偵查結(jié)論和起訴書的簡單確認，難以對偵查、起訴形成有效制約。在“公安做飯、檢察院端飯、法院吃飯”的線性流程作業(yè)中，有罪推定、刑訊逼供、非法取證、疑罪從輕、疑罪從有、先定后審、證人出庭率低、卷宗審判、庭審虛化等問題還是存在，成為冤案產(chǎn)生的重要原因。糾正的聶樹斌案、佘祥林案、杜培武案、呼格吉勒圖案、張氏叔侄案、吳昌龍案、陳夏影案、李懷亮案、念斌案等影響性錯案即可見一斑，但它們也僅是其中較少的一部分。對此，近年來中央大力推進建立防范刑事冤假錯案工作機制的工作。上述意見是對2013年中央政法委《關(guān)于切實防止冤假錯案的規(guī)定》和最高人民法院《關(guān)于建立健全防范刑事冤假錯案工作機制的意見》的延續(xù)和深化，旨在進一步增強法庭審理在定罪量刑上的主導(dǎo)作用，削弱偵查結(jié)論對審判的預(yù)設(shè)效力，努力將“以偵查為中心”的訴訟模式改造為“以審判為中心”，回歸司法規(guī)律。

盡管推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革被稱為本輪司法改革的亮點，但該項改革的動力主要來自于法院，而理論界和實務(wù)界關(guān)于“以審判為中心”的內(nèi)涵目前仍有爭議，公、檢、法基于各自的部門利益仍將在實踐層面進行一系列復(fù)雜的博弈。就實質(zhì)而言，該項改革多為對現(xiàn)有法律規(guī)定的落實，主要指引“偵查為中心”理念的轉(zhuǎn)變，而不具備制度創(chuàng)新的意義。即便如此，若能落實，也能極大改善中國刑事訴訟的不良狀況。然而，關(guān)鍵問題在于，僅單純從文件上不斷強調(diào)法律的既有規(guī)定，而不實質(zhì)性推動刑事訴訟體制改革，即使提出一些新的工作機制，也因規(guī)定難以落實而無法取得成效，更不可能從根本上消除中國刑事司法多年來的不良積習(xí)。而在近年來不斷要求加快刑事審判效率的背景下，如何防范講了效率丟公正，如何處理和協(xié)調(diào)庭審實質(zhì)化與普通程序簡化審、刑事速裁程序等改革之間的關(guān)系，也值得進一步研究。

近年來，刑事辯護率不斷降低，作為衡量一國刑事司法人權(quán)保障水平的無罪判決率也急劇下降，2000年各級法院無罪判決人數(shù)曾達6 617人，到2014年降至778人。2016年11月最高檢察院《關(guān)于加強偵查監(jiān)督維護司法公正情況的報告》顯示，2013年以來，無罪判決率為0.016%，逮捕后撤案率、不起訴率分別為0.007%、1.4%。這意味著犯罪嫌疑人一旦被采取強制措施，經(jīng)過偵查、審查起訴并移送審判后，幾乎都會被判有罪。一方面，這與一些辦案人員過分追求破案率、勝訴率等考核指標(biāo)，一味強調(diào)打擊犯罪，辦案活動功利色彩濃厚有關(guān)；另一方面，法院為所謂的“顧全大局”且不讓偵訴機關(guān)“前功盡棄”而影響到其業(yè)績考評，就采取疑罪從有或從輕，甚至明知不構(gòu)成犯罪也敢冤判，這些也是重要原因。可見，審判流于形式的根源并不在于審判是否處于中心，政法體制下的法外干預(yù)、政法委協(xié)調(diào)、偵查機關(guān)強勢主導(dǎo)、檢察院積極配合、法院地位孱弱才是深層次的原因。不從體制上確立法院相對于檢察、公安的獨立和優(yōu)勢地位，不落實法官獨立裁判，不徹底實現(xiàn)法院內(nèi)部的去行政化，不切實保障律師權(quán)利，就不可能真正實現(xiàn)庭審活動的實質(zhì)化，更不可能指望庭審發(fā)揮決定性作用，非法證據(jù)排除規(guī)則在實踐中遇到極大障礙就是典型例證。事實上，若法院缺乏獨立地位，無法對證據(jù)取舍、事實認定和法律適用等問題自主決定，而要考慮諸多法外因素，哪怕以審判為中心，審判也可能流于形式。

推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，主要出發(fā)點在于避免冤假錯案，確保刑事司法公正。但防止冤假錯案，不僅需要真正落實疑罪從無、無罪推定原則和非法證據(jù)排除規(guī)則，還需要完善律師在場、同步錄音錄像、證人作證、警察出庭、口供補強、司法令狀、當(dāng)庭宣判、審級監(jiān)督、司法問責(zé)、案件質(zhì)量管理等配套制度，更需要從根本入手，徹底改變司法的體制性弊端：賦予公民沉默權(quán)；切實保障律師會見權(quán)、閱卷權(quán)、發(fā)問權(quán)、質(zhì)證權(quán)、辯論權(quán)等一系列執(zhí)業(yè)權(quán)利，提升辯護的有效性；弱化偵查權(quán)并對其進行強有力的監(jiān)督；恰當(dāng)定位檢察權(quán)，保障檢察獨立；保障法院獨立審判，法官只服從于法律，任何組織和個人不得以任何理由干預(yù)審判。法院應(yīng)當(dāng)堅持嚴(yán)格依法裁判，杜絕疑罪從有、從輕等錯誤做法，真正做到有罪則判，無罪放人，不得違心下判或作出留有余地的判決。

(四)加強司法人員履職保護

2016年7月，“兩辦”聯(lián)合發(fā)布《保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》，從依法獨立行使司法權(quán)、身份保障、安全保障、物質(zhì)保障、責(zé)任追究、考核考評等方面，彌補司法職業(yè)保障機制存在的諸多短板。該規(guī)定賦予司法官及司法機關(guān)對任何不當(dāng)干預(yù)的拒絕權(quán)，明確任何單位或個人不得要求司法官從事法定職責(zé)范圍以外的事務(wù)；將保障對象擴大到司法輔助人員，保障空間拓展到法院及工作時間以外，保障范圍延伸到休息權(quán)、休假權(quán)等權(quán)益，并強調(diào)對司法人員近親屬的人身及財產(chǎn)保護；細化了對司法官調(diào)離、免職、辭退、處分的具體事由、相關(guān)程序和救濟手段；確立錯案責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)為故意違反法律、法規(guī)或者有重大過失導(dǎo)致錯案并造成嚴(yán)重后果，追究主體為法官、檢察官懲戒委員會，審議錯案責(zé)任應(yīng)當(dāng)聽證并保障相關(guān)人員陳述、申辯的權(quán)利，同時建立不實舉報的澄清及責(zé)任追究機制；強調(diào)考核機制應(yīng)符合司法規(guī)律、法定職責(zé)與職業(yè)倫理的要求。2017年2月，最高人民法院又出臺《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定〉的實施辦法》，對上述規(guī)定進行細化和重申，旨在現(xiàn)行法律框架和司法職權(quán)配置框架內(nèi)，推動形成較完備的司法人員保障機制。

作為首個加強司法職業(yè)保障的重要文件，該規(guī)定回應(yīng)了歷年《中國司法改革年度報告》的呼吁，擴充了2015年《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》和《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》中的原則性內(nèi)容。若能落實，將有助于緩和司法官權(quán)、責(zé)、利失衡的狀態(tài)，提升司法職業(yè)保障水平，增強司法官的職業(yè)安全感和尊榮感。

轉(zhuǎn)型中國，司法人員面臨的壓力較大。一方面，法外干預(yù)多，案件負擔(dān)重，加班加點成為常態(tài)；另一方面，基層司法人員還得參與招商引資、環(huán)境整治、征地拆遷、扶貧開發(fā)、接待信訪等地方雜事和維穩(wěn)事務(wù)。同時，在司法權(quán)威不足、司法公信力低落、民眾對司法不滿的現(xiàn)實之下，法官的人身安全亦成為一個問題。2010年湖南永州三名法官遭當(dāng)事人槍擊死亡；2015年湖北十堰中院四名法官在法院內(nèi)被當(dāng)事人捅傷；2016年北京昌平法院馬彩云法官遭槍擊身亡。壓力大、待遇低、責(zé)任重、風(fēng)險高、晉升通道窄等諸多原因，導(dǎo)致法官職業(yè)越來越缺乏吸引力。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2008—2012年，北京市法院中流失人員總數(shù)達到348人，廣東全省各級法院調(diào)離或辭職的法官人數(shù)超過1 600名，江蘇全省法院流出人員2 402名，其中包括1 850名法官；2008—2013年，上海法院系統(tǒng)每年平均有67名法官離職，2014年辭職法官達到86人。

在此背景下，如何穩(wěn)定現(xiàn)有隊伍，給司法官有效減壓，實現(xiàn)司法職業(yè)良性發(fā)展，成為司法職業(yè)保障的一項重要內(nèi)容。除落實上述文件外，還應(yīng)做到：第一，純化司法職能，將司法官從無關(guān)事務(wù)中解脫出來。真正實現(xiàn)司法的去行政化，徹底改變司法機關(guān)“文山會?！钡默F(xiàn)狀，壓縮各種會議、學(xué)習(xí)、調(diào)研、匯報、考核、評比等行政性、事務(wù)性活動，司法官的職責(zé)僅限于辦案。第二，從源頭上減少案件數(shù)量。充分發(fā)揮社會力量解決矛盾糾紛，如促進民間調(diào)解機構(gòu)的發(fā)展和專業(yè)化，拓展互聯(lián)網(wǎng)糾紛解決平臺，有效建設(shè)多元化糾紛解決機制。第三，加快薪酬改革的步伐。各試點省份應(yīng)盡快出臺文件，明確省級統(tǒng)管后的薪資待遇體系和保障機制。未來還應(yīng)從“優(yōu)薪制”逐步過渡到“高薪制”，探索“年薪制”，確立優(yōu)厚的退休金制度，提升司法職業(yè)的吸引力。第四，加快審判團隊建設(shè)，明確法官助理的職權(quán)范圍、待遇水平、晉升路徑，進一步充實司法輔助人員隊伍。第五，關(guān)鍵仍在于解決司法獨立性的基本問題。有獨立才有司法公正、公信和權(quán)威，才可能實現(xiàn)法官高薪；沒有獨立和公正，還想要高薪和完善的司法職業(yè)保障，正當(dāng)性不足。

(五)建立司法官懲戒制度

2016年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》，提出在省一級設(shè)立法官、檢察官懲戒委員會。懲戒委員會由人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、律師代表以及法官、檢察官代表組成，法官、檢察官代表比例不低于50%，主任由全體委員推選，并由省級黨委把關(guān)；法院、檢察院行使調(diào)查核實權(quán)，并根據(jù)懲戒委員會意見作出包括停職、延期晉升、免職、責(zé)令辭職、辭退等在內(nèi)的處理決定；懲戒委員會經(jīng)審議可對是否構(gòu)成故意違反職責(zé)、存在重大過失、存在一般過失或沒有違反職責(zé)提出審查意見，審查意見應(yīng)經(jīng)全體委員2/3以上多數(shù)通過；當(dāng)事法官、檢察官有權(quán)進行陳述、舉證、辯解，對懲戒決定不服的，可向作出決定的法院、檢察院申請復(fù)議，并有權(quán)向上一級法院、檢察院申訴。

長期以來，我國司法官懲戒制度存在規(guī)定繁雜混亂、獨立懲戒機構(gòu)缺位、程序不規(guī)范、懲戒事由不合理等諸多弊病。法院、檢察院主要采用行政化、封閉化的“自我監(jiān)督”模式，由內(nèi)部監(jiān)察部門擔(dān)任懲戒主體。作為內(nèi)部監(jiān)督管理模式，懲戒權(quán)實際緊握在院領(lǐng)導(dǎo)手中，不僅發(fā)揮作用有限，甚至還淪為內(nèi)部消化當(dāng)事人投訴舉報、保護不當(dāng)司法行為的屏障。自1980年代以來，“兩高”經(jīng)常下發(fā)涉及法官、檢察官職業(yè)道德、整風(fēng)肅紀(jì)、行為規(guī)范、紀(jì)律處分、司法責(zé)任的有關(guān)文件，但一直效果不彰。構(gòu)建司法官懲戒制度，是落實司法責(zé)任制的必然延伸，對于約束司法行為、保障司法公正具有重要作用。

但上述文件僅提供框架性意見，仍需進一步完善。例如，法官、檢察官懲戒委員會究竟設(shè)立在省一級哪個機關(guān)，意見沒有明確指明。目前司法責(zé)任制試點中的做法也不盡統(tǒng)一，有的設(shè)在省政法委，有的設(shè)在省級法院、檢察院，有的掛靠在省改革領(lǐng)導(dǎo)小組。據(jù)目前透露的信息，未來可能全部由省級法院、檢察院設(shè)立。如此一來，懲戒委員會的獨立性堪憂，司法系統(tǒng)內(nèi)部行政化色彩也將更濃厚。又如，懲戒委員會意見實際只有參考效力，而非最終決定，懲戒程序啟動權(quán)、調(diào)查核實權(quán)、懲戒決定權(quán)仍掌握在法院、檢察院自己手中，具體由哪個部門承擔(dān)相應(yīng)職能亦不清晰。再如，當(dāng)事法官、檢察官申請復(fù)議、申訴，若本級或上級法院、檢察院改變懲戒決定的，懲戒委員會是否介入，亦無相關(guān)規(guī)定。如何與監(jiān)察委員會改革相銜接，仍需進一步考量。

作為完善司法責(zé)任制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，專門懲戒機構(gòu)的設(shè)立只是第一步，如何確保機構(gòu)的獨立性、公正性、權(quán)威性和有效性，如何由內(nèi)部監(jiān)督向外部監(jiān)督轉(zhuǎn)變，才是未來改革的重點。具體而言，可考慮以下舉措：第一，設(shè)立兩級司法官懲戒委員會，全國司法官懲戒委員會由全國人大常委會下設(shè)，負責(zé)對最高法院、省級法院的法官以及最高檢察院、各省檢察院的檢察官行使懲戒權(quán)。省級司法官懲戒委員會由省級人大常委會設(shè)立，負責(zé)對省內(nèi)中基層法院、檢察院的法官、檢察官行使懲戒權(quán)。第二，兩級司法官懲戒委員會配備一定的具備法律職業(yè)資格的專職人員，負責(zé)受理相關(guān)投訴、控告和舉報以及案件初查，登記立案的應(yīng)具備相關(guān)證據(jù)或能提供相應(yīng)線索；確定存在違法違規(guī)事由的立案調(diào)查。第三，建立懲戒委員名錄，遇到相關(guān)案件時隨機抽取、臨時召集，懲戒委員應(yīng)進行品格審查，具有公務(wù)人員身份的應(yīng)另行經(jīng)過廉政審查。第四，賦予當(dāng)事人兩次救濟機會，第一次復(fù)議時可由原委員會審查，第二次申訴時重新組成委員會審查，當(dāng)事人可委托律師行使辯護權(quán)，人大常委會根據(jù)懲戒委員會審查意見作出最終懲戒決定。第五，制定專門的《司法官懲戒法》，對懲戒事由、懲戒程序、懲戒措施、責(zé)任豁免、救濟機制等作出科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)定。

(六)深化多元化糾紛解決機制改革

盡管構(gòu)建多元化糾紛解決機制的口號早在十多年前就已提出，但該項改革總體上發(fā)展緩慢。2016年6月，《最高人民法院關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》發(fā)布，對特邀調(diào)解的法律定位、程序規(guī)則和當(dāng)事人的權(quán)利保護等方面作出具體規(guī)定。同時出臺的《最高人民法院關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》則明確了多元化糾紛解決機制的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)和基本原則，并對完善平臺建設(shè)、制度建設(shè)、程序安排、工作保障等提出了指導(dǎo)性意見。

多元化糾紛解決機制建設(shè)是中央部署的重要司法改革任務(wù)之一。2004年，《人民法院第二個五年改革綱要(2004—2008)》正式將多元化糾紛解決機制改革列為重要改革項目之一。2007年，最高法院確定第一批9個法院試點。2009年《人民法院第三個五年改革綱要(2009—2013)》繼續(xù)將此作為重點改革任務(wù)，最高人民法院公布《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》。2012年，《最高人民法院關(guān)于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》確定第二批試點法院42個。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制。”2014年，《最高人民法院關(guān)于確定多元化糾紛解決機制改革示范法院的決定》確定50個法院為多元化糾紛解決機制改革示范法院。2015年，《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》重復(fù)了先前的相關(guān)要求，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解決機制的意見》，為全面深化多元化糾紛解決機制改革指明了方向。

近年來，多元化糾紛解決機制成為世界潮流。但與西方接近正義和自治、自律的價值取向不同，中國的多元化糾紛解決機制建構(gòu)在彌補訴訟功能的不足、緩解法院“案多人少”的壓力的同時，更注重官方的主導(dǎo)并具有“維穩(wěn)”的功能，在長期探索過程中暴露出了不少問題。例如，前些年全國普遍建立的“大調(diào)解”機制，所謂民間自治與國家權(quán)力的聯(lián)動，不過是政府部門的“大包大攬”，其效果如何主要取決于黨委和政府的重視和投入力度。但由于社會自治程度和自我消解糾紛能力未得到改善，加之注重個案“擺平”的短視，即便黨政重視并大量投入，實際運作效果也會日益遞減，甚至?xí)l(fā)糾紛反復(fù)，帶來“花錢買平安”“謀利型鬧訪”等諸多不良后果。更關(guān)鍵的問題在于，缺少了民間力量的參與，以及調(diào)解機構(gòu)等社會團體的建立，僅靠政府力量是無法真正建設(shè)多元化糾紛解決機制的。

可見，未來發(fā)展的一大著力點是提高社會自治的程度，加強民間力量的參與，提高自我消解糾紛的能力。具體而言，至少應(yīng)當(dāng)注意：第一，充分調(diào)動社會各界的積極性，促進民間力量參與，鼓勵建立民間調(diào)解機構(gòu)等糾紛處理機構(gòu)，發(fā)展公民社會組織的調(diào)解能力；第二，明確法院在多元化糾紛解決機制中的功能地位，通過確認民間調(diào)解等ADR的效力，發(fā)揮司法在矛盾糾紛多元化解決機制中的引領(lǐng)和保障作用，加強訴訟與非訴訟糾紛解決方式之間的銜接；第三，通過經(jīng)費保障、特別是寬松的政策，鼓勵地方探索各種形式的糾紛解決機制，通過教育培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)化、專職化的調(diào)解員和糾紛處理人才。

(七)試行刑事案件認罪、認罰從寬制度

完善刑事訴訟中認罪、認罰從寬制度是十八屆四中全會《決定》明確的改革任務(wù)。2016年9月，全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件認罪、認罰從寬制度試點工作的決定》?！皟筛摺睂⒃诒本?、上海、重慶等18市開展為期兩年的試點工作，對犯罪嫌疑人、刑事被告人自愿如實供述自己的罪行，對指控的犯罪事實沒有異議，同意檢察院量刑建議并簽署具結(jié)書的案件，可以依法從寬處理。“兩高”可制定相應(yīng)的試點辦法，對適用條件、從寬幅度、辦理程序、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、律師參與等問題作出具體規(guī)定。11月，“兩院三部”聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》。

試點之前，早有探索。2002年，黑龍江省牡丹江鐵路運輸法院在一起故意傷害案件中就首度嘗試中國式“辯訴交易”；2003年，“兩高”與司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于適用普通程序?qū)徖怼氨桓嫒苏J罪案件”的若干意見(試行)》，規(guī)定對被告人自愿認罪的可以簡化庭審程序并酌情從輕處罰；2015年，北京市朝陽區(qū)檢察院在一起危險駕駛案中嘗試“認罪協(xié)商”機制；2016年3月，福建泉州市鯉城區(qū)公、檢、法聯(lián)合泉州市律師協(xié)會共同制定《試行認罪認罰從寬處理機制辦理刑事案件實施細則》。

認罪認罰從寬制度的理念來源于美國的“辯訴交易”制度，以有罪指控為前提，適用于包括可能判處無期徒刑、死刑在內(nèi)所有刑事案件以及偵查、審查起訴和審判全過程，是在犯罪嫌疑人、被告人自愿認罪、認罰的基礎(chǔ)上，通過控辯協(xié)商并經(jīng)法院審查后加以確認的制度。其與“以審判為中心的訴訟制度改革”相配套，將刑事訴訟區(qū)分成犯罪嫌疑人、被告人認罪合作型和不認罪對抗型兩種不同程序，對于案件繁簡分流、提升司法效率具有一定的意義。但依照目前的制度設(shè)計，如何合理界定“認罪”與“認罰”的含義及其相互關(guān)系，如何確保犯罪嫌疑人、被告人認罪、認罰的自愿性，認罪、認罰“從寬”如何與現(xiàn)行刑法中的法定、酌定量刑情節(jié)相協(xié)調(diào)，認罪、認罰后又反悔的如何處理；如何解決“合意真實”與“客觀真實”之間的差異，如何避免“同罪不同罰”現(xiàn)象，如何防止其中可能滋生的司法腐敗以及冤假錯案，上述諸多難題需進一步謹(jǐn)慎考量。

未來該制度在試點過程中，應(yīng)考慮：第一，試點初期應(yīng)對適用范圍作適當(dāng)限制，明確重罪、累犯等暫不適用的案件范圍，原則上只適用于事實清楚、證據(jù)確實充分的案件，而不適用于疑罪案件，且控辯雙方只能進行量刑協(xié)商，不得進行定罪協(xié)商和罪數(shù)協(xié)商。第二，細化犯罪嫌疑人、被告人認罪、認罰的要求以及不同訴訟階段的從寬幅度，法院應(yīng)對其真實性和自愿性加強審查，防止犯罪嫌疑人、被告人受到強迫、引誘、欺騙而違背真實意思進行認罪認罰，避免產(chǎn)生冤假錯案。第三，堅持“案件事實清楚，證據(jù)確實、充分”的證明標(biāo)準(zhǔn)，不得因犯罪嫌疑人、被告人認罪、認罰而降低證明標(biāo)準(zhǔn)。第四，保障律師在整個程序中的參與權(quán)，對可能判處徒刑以上刑罰的認罪、認罰案件納入法律援助范圍，特別是進行量刑協(xié)商時，實行強制律師參與機制，強化律師的有效法律幫助。第五，賦予被告人反悔權(quán)，在一審判決作出前，被告人若主張撤回先前的自白供述或不同意適用速裁或簡易程序的，法院應(yīng)中止現(xiàn)有程序并轉(zhuǎn)為普通程序重新審理，并不得因此作為認罪態(tài)度不好的理由進而在后續(xù)訴訟中加重對被追訴人的刑事處罰，不得限制被告人的上訴權(quán)。

(八)推動律師、學(xué)者向司法官轉(zhuǎn)任機制

2016年6月，中共中央辦公廳印發(fā)《從律師和法學(xué)專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》，強調(diào)選拔律師和法學(xué)專家擔(dān)任法官、檢察官應(yīng)常態(tài)化、制度化，明確公開選拔應(yīng)遵循黨管干部、德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄鹊仍瓌t，細化了參與選拔的基本條件、遴選程序、任職回避、職級待遇等問題。

面向社會尤其是律師群體遴選司法官，是司法官遴選機制改革的重要方向。該制度源于英美法系，大陸法系國家紛紛借鑒，可謂世界范圍的普遍做法。該制度有利于促進律師與法官之間的相互理解、尊重、寬容和信任，有利于促進律師與法官關(guān)系的良性循環(huán)，推動法律職業(yè)共同體的形成。1999年3月，最高法院首次在北京地區(qū)公開招考高級律師，同年發(fā)布的“一五綱要”提出從律師和高層次的法律人才中選任法官。但之后的“二五綱要”“三五綱要”僅規(guī)定從其他法律人才中選任法官，未單獨列明律師。2010年，“兩辦”轉(zhuǎn)發(fā)的《司法部關(guān)于進一步加強和改進律師工作的意見》再次明確“在優(yōu)秀律師中選拔法官、檢察官”。

早期各地法院曾有零星的嘗試。2002年安徽律師汪利民出任安徽高院副院長，2005年內(nèi)蒙古律師鄭錦春出任內(nèi)蒙古檢察院副檢察長，2007年安徽律師朱云飛出任安徽阜陽中院副院長。但多年來，從律師中遴選司法官的力度明顯不足，人數(shù)過少，象征意義大于實質(zhì)意義。有些地方對于是否要從律師中選任司法官，態(tài)度搖擺不定，真正實現(xiàn)向司法官轉(zhuǎn)任的律師鳳毛麟角。相反，由于物質(zhì)待遇低、工作壓力大、晉升空間有限、職業(yè)尊嚴(yán)不足、地位不獨立、司法責(zé)任較大、司法行政化等原因，近幾年從司法官到律師的逆向流動趨勢愈演愈烈，且業(yè)務(wù)骨干居多，成為較為普遍的現(xiàn)象。

隨著新一輪司法改革啟動，這一機制被著力強調(diào)。2013 年最高檢察院出臺《關(guān)于加快推進檢察人才六項重點工程的意見》，注重從司法機關(guān)、法學(xué)專家學(xué)者、律師和具有法律實踐經(jīng)驗的人員中公開選拔青年檢察官。十八屆三中全會《決定》要求建立選拔律師、法律學(xué)者等專業(yè)法律人才擔(dān)任法官、檢察官的機制。同年，最高法院面向社會公開選拔2名局級、3名處級法官，其中一名律師入選。2014年，十八屆四中全會《決定》進一步指出“建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度”。《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》再次指出，在省一級設(shè)立法官、檢察官遴選委員會，建立逐級遴選制度，招錄符合條件的優(yōu)秀律師和法學(xué)學(xué)者等法律職業(yè)人才進入法官、檢察官隊伍。但由于本輪司法改革大力推行員額制，各地員額比例較低，大多數(shù)試點地區(qū)均未給律師和法學(xué)學(xué)者預(yù)留出一定名額。2015年，青海試點方案提出保留一定比例招錄優(yōu)秀律師和具有法律職業(yè)資格的法學(xué)學(xué)者等法律職業(yè)人才進入司法官隊伍。上海向社會公開選任高級法官、高級檢察官，最終1名律師和1名學(xué)者入選。

盡管文件不斷強調(diào)，但律師、學(xué)者向司法官轉(zhuǎn)任仍面臨諸多障礙，短期內(nèi)不可能取得實質(zhì)性進展。物質(zhì)待遇不高遠非問題的全部。關(guān)鍵在于：一方面司法職業(yè)本身缺乏吸引力；另一方面對律師群體還存在極大的不信任，遴選中表現(xiàn)得謹(jǐn)慎和保守，不僅設(shè)置的門檻高，而且特別強調(diào)政治要求。而律師作為自由職業(yè)者，自身也難以適應(yīng)法院、檢察院官僚化、科層化體制。即使有律師有意成為法官、檢察官，如何進行合理的崗位和職級對接，也是難題。特別是員額制最終落地后，員額法官、檢察官的職位和數(shù)量將相對固定，律師和學(xué)者轉(zhuǎn)任司法官的空間有多大，值得懷疑。

(九)完善違法所得沒收程序

2016年12月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序若干問題的規(guī)定》。該規(guī)定將違法所得沒收程序的適用范圍確定為恐怖活動犯罪、賄賂類犯罪、洗錢罪及其上游犯罪等五類案件，細化了逃匿、通緝、違法所得、重大犯罪案件的認定標(biāo)準(zhǔn)，明確犯罪事實認定以及申請沒收的財產(chǎn)與犯罪的關(guān)聯(lián)性的證明標(biāo)準(zhǔn)，并對沒收申請的審查、審理方式、利害關(guān)系人參與訴訟、請求境外協(xié)助執(zhí)行等相關(guān)程序及送達方式等問題作出規(guī)定。

以往刑事涉案財產(chǎn)主要通過定罪沒收程序進行沒收。2012年刑訴法增設(shè)違法所得沒收程序的主要目的，即在于為解決未定罪沒收程序不完善所引發(fā)的被追訴人逃匿、死亡后涉案贓款、贓物難以追繳的問題，從而進一步加大對貪污賄賂、恐怖活動犯罪的懲治力度。但原則化的立法規(guī)定，導(dǎo)致理論界與實務(wù)界對該程序的定位、相關(guān)概念的理解、適用范圍、證明標(biāo)準(zhǔn)以及具體操作上的一系列問題仍存在較大爭議。為強化該程序的運作，2014年最高人民檢察院曾下發(fā)《關(guān)于進一步加強追逃追贓工作的通知》，建立在逃犯罪嫌疑人信息數(shù)據(jù)庫，符合法定條件的向法院提出沒收違法所得申請。同年8月，江西上饒中級人民法院審理外逃貪官李華波違法所得沒收一案，成為中國首例違法所得沒收案件。截至2016年底，全國法院共受理沒收違法所得申請案件38件，大多數(shù)案件尚處于公告、延長審理期限內(nèi)。

由于該程序的性質(zhì)是未定罪沒收，屬于缺席追訴，被追訴者無法出庭提出抗辯意見，若缺乏相應(yīng)的程序保障，可能會導(dǎo)致在實踐中出現(xiàn)侵犯公民財產(chǎn)權(quán)利的情形。因此，在制度初期應(yīng)保持相對克制，不應(yīng)過分?jǐn)U大適用范圍。未來應(yīng)著力于救濟機制的完善，且須特別注意對控方的制約。若偵查機關(guān)采取對物強制措施時違反程序規(guī)定，審判人員應(yīng)援用非法證據(jù)排除規(guī)則依職權(quán)加以排除；若犯罪嫌疑人、被告人歸案后，應(yīng)及時轉(zhuǎn)入普通程序，對于錯誤的沒收裁定可通過普通程序一并加以撤銷；錯誤裁定造成利害關(guān)系人財產(chǎn)損失的，應(yīng)給予相應(yīng)賠償，利害關(guān)系人在訴訟中的抗辯事由也應(yīng)通過司法解釋形式加以明確和細化。

(十)加強行政應(yīng)訴工作

2016年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強和改進行政應(yīng)訴工作的意見》，對行政機關(guān)支持并配合法院依法開展行政審判工作，完善應(yīng)訴工作機制，加強對行政應(yīng)訴工作的監(jiān)督管理等方面提出要求，旨在轉(zhuǎn)變當(dāng)前行政機關(guān)消極應(yīng)訴，干預(yù)法院受理和審理行政案件，執(zhí)行法院生效裁判不到位，行政應(yīng)訴能力不強等不良局面。作為首個全面規(guī)范行政應(yīng)訴工作的專門性文件，該意見是對十八屆四中全會關(guān)于“健全行政機關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度”要求的落實，體現(xiàn)了行政系統(tǒng)對司法態(tài)度某種程度的轉(zhuǎn)變。7月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問題的通知》，進一步規(guī)范行政應(yīng)訴的相關(guān)問題。

但上述規(guī)定對相關(guān)問題的解決并不徹底：首先，關(guān)于行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭的規(guī)定，內(nèi)容仍較為模糊，行政機關(guān)負責(zé)人仍可通過各種“正當(dāng)”理由逃避出庭；其次，行政應(yīng)訴工作納入依法行政考核體系及行政應(yīng)訴責(zé)任追究制度仍停留在口號層面，缺少具體考核機制和追責(zé)程序，對行政機關(guān)的約束力不強；最后，行政機關(guān)法治的思維遠未確立，專業(yè)法律人才較少，應(yīng)訴能力低的現(xiàn)狀難以在短期內(nèi)改變。

加強和改進行政應(yīng)訴工作，未來可考慮：第一，完善規(guī)定，明確并細化行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件范圍；第二，明確行政應(yīng)訴工作和依法行政考核的考核標(biāo)準(zhǔn)，加強對考核工作的監(jiān)督，使行政應(yīng)訴考核真正落到實處；第三，細化行政消極應(yīng)訴追責(zé)程序，建立行政積極應(yīng)訴的獎勵機制；第四，建立公職律師法律服務(wù)團隊，推進行政機關(guān)應(yīng)訴人才的專業(yè)化建設(shè)，充分發(fā)揮公職律師的作用。當(dāng)然，最關(guān)鍵的是建設(shè)法治，使行政權(quán)力真正受到制約。

三、法院改革

(一)最高人民法院增設(shè)巡回法庭

2016年11月，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組同意最高人民法院在南京、鄭州、重慶、西安分別增設(shè)第三、第四、第五、第六巡回法庭。12月，《關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定〉的決定》明確了四個巡回法庭的巡回區(qū)，將湖南省納入第一巡回法庭的巡回區(qū)，并規(guī)定最高人民法院本部直接受理北京、天津、河北、山東、內(nèi)蒙古五省區(qū)市的有關(guān)案件。

十八屆四中全會《決定》明確巡回法庭審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件，主要出發(fā)點是防止此類案件中的地方保護主義以及干預(yù)司法的問題，即實現(xiàn)司法的去地方化，探索司法與行政轄區(qū)適當(dāng)分離。但這些目標(biāo)不太可能通過此舉來實現(xiàn)。作為最高法院的派出機構(gòu)，巡回法庭所管轄的案件仍然是最高法院的案件，其本質(zhì)只是辦案地點從北京改到地方，主要功能僅在于分散最高法院的工作量，類似于早期的最高法院分院。實際上，目前巡回法庭主要發(fā)揮的是分散進京上訪人群的“準(zhǔn)維穩(wěn)”功能，而這或許是中央同意設(shè)立巡回法庭的主要考量因素。

盡管巡回法庭審理的案件不多，但長期在地方駐地審判，未來有可能與地方打成一片，受到地方因素的不當(dāng)干擾，形成“本地化”現(xiàn)象，更方便地方法院對案件進行內(nèi)部的請示匯報。河南高院院長張立勇曾經(jīng)表示，河南高院可以為巡回法庭提供一幢獨立的辦公樓房。巡回法庭的辦案場所事實上也確實依賴地方的支持，如第二巡回法庭在東北三省建立的11個巡回審理點，就是借用各地中級法院的法庭來審理案件，有時還需大量借用地方法院的人員來參與接訪。這些做法均不太合適。必須強調(diào)，巡回法庭的任何保障都不能由其所在地的地方法院或政府來承擔(dān)。

問題的關(guān)鍵不在于設(shè)立多少個巡回法庭，因為按照現(xiàn)有的制度設(shè)計，無論設(shè)立多少都難以實現(xiàn)預(yù)設(shè)的主要目標(biāo)——司法的去地方化。與最高法院巡回法庭相比，跨行政區(qū)劃法院的設(shè)立在克服司法去地方化、實現(xiàn)司法機構(gòu)的合理設(shè)置方面更有意義。但省級以下跨行政區(qū)劃法院的設(shè)立不是重點，因為省級內(nèi)的權(quán)力仍可以便利地影響司法，海南省海南中院的多年運作亦證明了這一點。因此，跨行政區(qū)劃法院的設(shè)立重點應(yīng)放在高級法院，因為它是“事實上的終審機構(gòu)”，絕大多數(shù)案件到此終結(jié)?？山梃b人民銀行大區(qū)制改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，對高級法院進行適當(dāng)撤并，例如，河北、北京、天津可設(shè)立一個高級法院。

(二)探索家事訴訟制度改革

最高法院決定選擇100個左右中基層法院，自2016年6月1日起開展為期兩年的家事審判方式改革試點，引入包括家事調(diào)查員、審前財產(chǎn)申報、案后跟蹤、回訪及幫扶、社工陪護等工作機制，從審判組織、證明標(biāo)準(zhǔn)、案件調(diào)解、訴訟程序等多方面探索，試圖提升家事糾紛解決的專業(yè)化、社會化和人性化水平?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于開展家事審判方式和工作機制改革試點工作的意見》明確了試點家事案件的范圍，強調(diào)家庭本位的裁判理念，發(fā)揮家事審判的診斷、修復(fù)、治療作用。

目前，中國立法上尚未將家事訴訟程序確立為獨立的程序類型，《婚姻法》《收養(yǎng)法》及相關(guān)司法解釋中關(guān)于家事案件審理程序的條文也比較籠統(tǒng)、分散。以普通訴訟程序來處理家事案件，存在“重對抗輕修復(fù)”“重財產(chǎn)輕身份”“重案結(jié)事了輕矛盾化解”等問題。由于長期進行的民事審判方式改革主要是以財產(chǎn)類糾紛的程序改革為主，對涉及家庭關(guān)系的家事訴訟明顯關(guān)照不足，導(dǎo)致家事審判的專業(yè)化起步較晚。2010 年，《廣東法院家事審判工作規(guī)程(試行)》先后在省內(nèi)15家法院試點，設(shè)立家事審判合議庭，集中審理由婚姻、親子關(guān)系引發(fā)的人身及財產(chǎn)糾紛，并開展一系列有益探索。如珠海香洲區(qū)法院設(shè)立兒童觀察室、心理咨詢室、單獨調(diào)解室，東莞第二法院與東莞市白玉蘭家庭服務(wù)中心合作建立家事審判心理疏導(dǎo)機制等。2012年，江蘇省徐州市賈汪區(qū)法院成立家事審判合議庭，家事案件遵循不公開審理、維護家庭關(guān)系、保護弱勢成員利益等原則以及訴訟釋明、調(diào)查取證、民意吸納、綜合治理、司法關(guān)懷延伸五項程序制度。這些對家事審判的理念、方式和機制的探索，為未來家事審判程序的構(gòu)建提供了有益經(jīng)驗。

國外也早有成熟的經(jīng)驗可供借鑒。以德國為代表的大陸法系已形成相對成熟的家事訴訟程序制度，如放寬當(dāng)事人資格，限制處分原則、辯論原則，重視調(diào)解與和解，判決對案外人的效力等；日本甚至規(guī)定檢察官在一定情形下可以當(dāng)事人身份參與家事訴訟。近幾年，中國婚姻家庭案件大幅上漲，2015年突破170多萬件，約占全部民事案件的1/3，案件復(fù)雜程度與處理難度不斷加大，急需建立有別于財產(chǎn)型訴訟的家事訴訟程序。法院審理家事訴訟案件應(yīng)注重以化解對立、維系家庭關(guān)系為目標(biāo)，具體建議：第一，未來修訂《民事訴訟法》時制定專門的家事訴訟程序，或者制定單獨的《家事訴訟程序法》；第二，加強家事審判組織和人才建設(shè)，基層法院應(yīng)成立專門化的家事法庭，明確擔(dān)任家事法官的年齡、審判經(jīng)驗、知識背景等任職條件，建議以女性為主，具有社會學(xué)、心理學(xué)背景者優(yōu)先考慮；第三，著重發(fā)現(xiàn)客觀真實，限制辯論原則、處分原則以及舉證時限制度的適用，采用職權(quán)探知主義，法官可依職權(quán)收集證據(jù)資料，更多地行使法官釋明權(quán)；第四，保護未成年人利益、宣告重婚無效等特定案件引入檢察機關(guān)參與機制；第五，實行強制訴前調(diào)解制度，當(dāng)事人直接起訴的視為申請法院調(diào)解，推廣婚姻案件“冷靜期”制度，合理區(qū)分婚姻危機和婚姻死亡，鼓勵當(dāng)事人利用多元化途徑解決家事糾紛。

(三)健全法庭規(guī)則

法庭審理是訴訟活動的中心環(huán)節(jié)。2016年4月，最高法院公布全面修訂的《人民法院法庭規(guī)則》，進一步規(guī)范庭審行為，對保障訴訟參與人的各項權(quán)利、維護法庭安全與秩序、促進庭審活動公開、規(guī)范司法禮儀等方面作出具體規(guī)定。這是繼1979年發(fā)布《人民法院法庭規(guī)則(試行)》、1993年第一次修改后時隔23年的再次全面修改，新增內(nèi)容15條。

該規(guī)則有不少進步之處。例如，規(guī)則對立法目的進行延展，從原有的保障法庭秩序拓展到權(quán)利保護與秩序保障并重；被告人“去標(biāo)簽化”、對未成年人和特殊人群予以特別照顧、加強證人保護等規(guī)定，彰顯了法庭人權(quán)保障的進步；建立庭審公告和旁聽席位信息的公示與預(yù)約制度，允許并保障媒體報道庭審活動，有利于促進庭審公開；要求出庭履行職務(wù)的人員按照職業(yè)著裝規(guī)定著裝，沒有職業(yè)著裝規(guī)定的著正裝，其他人員應(yīng)當(dāng)文明著裝，有利于通過司法儀式強化所有參與者對法律的感性認識，增強法庭的神圣感，實現(xiàn)法庭“外觀上的公正”。

但部分規(guī)定可能難以取得成效。例如，要求審判人員在庭審活動中應(yīng)當(dāng)平等對待訴訟各方，在“相互配合、相互制約”的訴訟格局未發(fā)生根本改變、對律師的抵觸態(tài)度未消減的情況下，實則很難產(chǎn)生效果；要求開放公民旁聽，允許媒體記者傳播庭審活動，不過是對司法公開原則的細化和重申，不公開責(zé)任和旁聽權(quán)救濟手段的缺失，使旁聽權(quán)牢牢把握在法院手中，對部分案件事先安排好“內(nèi)部”旁聽、只對部分“合作”媒體開放旁聽等現(xiàn)象在實踐中并不少見。而部分規(guī)定也存在一些不合理之處。例如，為配合刑訴法的實施，繼續(xù)強調(diào)對法庭秩序的維護，法官法庭處罰權(quán)的自由裁量范圍較大，在當(dāng)前司法獨立性欠缺的環(huán)境下不利于當(dāng)事人訴權(quán)和律師權(quán)利的保障，實踐中就存在不少律師被不合理驅(qū)逐出庭的現(xiàn)象；過分強調(diào)安檢、法庭安全的保障，將可能成為關(guān)閉“旁聽”、封閉法庭的借口。

可見，法庭規(guī)則的修改還不足以推進庭審的實質(zhì)化，仍需實質(zhì)性地推動訴訟體制的改革。法庭規(guī)則也仍有完善的空間：第一，徹底貫徹?zé)o罪推定原則，刑事在押被告人或上訴人與律師同坐一排。對被告人或上訴人一律不使用戒具，不得假定其人身危險性大、可能危害法庭安全而使用戒具。第二，應(yīng)當(dāng)大力鼓勵公民旁聽庭審，而非采取限制性態(tài)度。只要經(jīng)過安檢，任何公民皆可進入法院旁聽審判；無須查驗，更不應(yīng)扣押身份證件；旁聽人員可以攜帶不具危險性的任何物品，包括手機、電腦、紙筆和水；未成年人旁聽無須經(jīng)過法院批準(zhǔn)；當(dāng)旁聽席位不能滿足需要時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采取更換大審判庭和其他法庭同步直播的方式，禁止安排人員占座，禁止提前發(fā)放旁聽證，但可以根據(jù)當(dāng)天進入法庭旁聽的順序發(fā)放旁聽證；應(yīng)無任何限制地保障媒體記者進行旁聽，即使沒有座位，也應(yīng)當(dāng)允許記者站立旁聽。

(四)完善公益訴訟制度

2012年修訂的《民事訴訟法》首次確立了有中國特色的公益訴訟制度，2013年修訂的《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定了消費公益訴訟，但卻僅作了原則性規(guī)定，可操作性不強。2015年，全國人大常委會通過決定授權(quán)最高人民檢察院在北京等13個省級行政區(qū)開展為期兩年的公益訴訟試點。2016年，為規(guī)范試點公益訴訟案件審理，最高人民法院先后出臺《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》和《最高人民法院關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，旨在細化試點公益訴訟案件審理的訴訟規(guī)則。上述實施辦法對人民檢察院提起公益訴訟的案件范圍、案件管轄、案件當(dāng)事人、訴前程序、調(diào)解、撤訴、審理規(guī)則、訴訟費用等方面作出了具體規(guī)定，并注重與正在推進的司法公開、人民陪審制等改革舉措相配套。上述解釋則在民訴法的基礎(chǔ)上對消費民事公益訴訟制度作了進一步的細化，明確了消費民事公益訴訟的適格原告、適用范圍、管轄、操作程序、公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系、行政權(quán)與司法權(quán)的有效銜接、裁判的既判力等問題。

盡管相較于民訴法的原則性規(guī)定，上述辦法和司法解釋增加了制度的可行性和可操作性，但仍有可改進之處。例如，在關(guān)于審理消費民事公益訴訟的司法解釋中，缺乏對違法經(jīng)營者經(jīng)濟制裁的剛性規(guī)定，違法經(jīng)營者的違法成本較之違法可得利益嚴(yán)重失衡，致使法律的威懾力不夠；原告主體范圍仍較為狹窄，在一定程度上限制了消費民事公益訴訟的提起；應(yīng)當(dāng)進一步明確訴訟費用的分擔(dān)，減輕原告方的訴訟負擔(dān)；缺乏相應(yīng)的激勵機制，法定的消費公益訴訟主體缺乏起訴的積極性，消極怠訴，從而易使消費公益訴訟制度流于形式。

制度完善的建議：第一，建立懲罰性賠償制度，增加經(jīng)營者的違法成本。第二，擴大適格原告的范圍。一方面，下移消費者協(xié)會的級別，賦予市、縣級消費者協(xié)會原告資格，充分利用其接近基層消費者、收集證據(jù)等優(yōu)勢；另一方面，仿照環(huán)境民事公益訴訟的做法，對原告資格進行開放性的規(guī)定，將更多適格的主體納入其中；同時，當(dāng)消費者協(xié)會怠于提起消費公益訴訟等情況下，賦予公民提起消費公益訴訟的權(quán)利。第三，明確消費公益訴訟的原告在起訴時可以減交、緩交或免交訴訟費用。原告勝訴后由被告負擔(dān)訴訟費用以及其他為訴訟支出的費用，但惡意訴訟、濫用訴權(quán)的除外。第四，建立訴訟激勵制度?？梢猿闪⑾M公益訴訟基金會，提供法律援助，建立勝訴獎勵制度，增加原告起訴的積極性。第五，完善證據(jù)制度。針對消費民事公益訴訟中普遍存在的“證據(jù)偏在”現(xiàn)象，應(yīng)對舉證責(zé)任倒置、證據(jù)保全、專家輔助人等既有制度作進一步完善，并建立“文書提出命令制度”，進一步強化原告的舉證能力。

(五)防范虛假訴訟

2016年6月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于防范和制裁虛假訴訟的指導(dǎo)意見》，規(guī)定了虛假訴訟的界定、表現(xiàn)特征、認定的途徑和方法，對參與虛假訴訟不同主體的制裁以及對虛假訴訟的防范，比較全面地構(gòu)建了包括虛假訴訟的釋明機制、發(fā)現(xiàn)機制、識別機制和制裁機制在內(nèi)的一套制度。

長期以來，虛假訴訟行為不斷增多，主要原因在于：一是虛假訴訟行為往往披著合法的外衣，存在較大的隱蔽性，識別難度大；二是社會誠信及道德缺失，利益至上，虛假訴訟成本與收益失衡，缺乏法律制裁；三是法律法規(guī)存在漏洞，使虛假訴訟有可乘之機；四是民事訴訟強調(diào)當(dāng)事人的處分權(quán)，法官較為被動，部分法官素質(zhì)不高，辨別能力較差；五是公檢法之間以及各自內(nèi)部之間信息溝通不暢。

該意見仍存在較大的完善空間：第一，嚴(yán)厲處罰最關(guān)鍵，擴大相關(guān)法律規(guī)定的虛假訴訟行為的范圍以及虛假訴訟罪的適用情形；第二，檢察院應(yīng)積極適用抗訴或檢察建議的方式對虛假訴訟進行監(jiān)督，切實行使民事訴訟法賦予的調(diào)查核實權(quán)；第三，進一步明確虛假訴訟的甄別標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建多層次的識別審查機制。立案階段，主動提示疑似虛假訴訟案件，尤其是無爭議案件的當(dāng)事人關(guān)于虛假訴訟所需承擔(dān)的法律后果，并在法院內(nèi)部進行預(yù)警；庭審階段，若法官發(fā)現(xiàn)虛假訴訟的可能性，有權(quán)要求當(dāng)事人確認是否為虛假訴訟；第四，加強法院內(nèi)部之間、公檢法之間以及與各部門之間的信息溝通，建立案件信息溝通平臺，便于掌握當(dāng)事人的財產(chǎn)信用狀況以及違法犯罪記錄。

(六)著力解決執(zhí)行難

作為老大難問題，“執(zhí)行難”難了幾十年，執(zhí)行改革也叫了幾十年。2016年1月，最高人民法院與國家發(fā)展和改革委員會等44家單位聯(lián)合簽署《關(guān)于對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》。5月，最高法院下發(fā)《關(guān)于落實“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》，明確了執(zhí)行模式改革、執(zhí)行體制改革、執(zhí)行管理改革、財產(chǎn)處置改革、執(zhí)行工作機制和執(zhí)行監(jiān)督體系完善等任務(wù)，包括執(zhí)行權(quán)和審判權(quán)合理分離、改革基層法院執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置、開展執(zhí)行案款專項清理、推廣網(wǎng)絡(luò)司法拍賣、推動強制執(zhí)行單獨立法等37項舉措。最高人民法院還出臺《關(guān)于人民法院網(wǎng)絡(luò)司法拍賣若干問題的規(guī)定》，并與八部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在招標(biāo)投標(biāo)活動中對失信被執(zhí)行人實行聯(lián)合懲戒的通知》。9月，“兩辦”出臺《關(guān)于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)的意見》，要求聯(lián)合懲戒應(yīng)遵循合法性原則、信息共享原則、聯(lián)合懲戒原則和政府主導(dǎo)、社會聯(lián)動原則，并細化了入黨及擔(dān)任公職限制、榮譽及授信限制、特定行業(yè)準(zhǔn)入資格限制等11類37項懲戒措施，提出力爭到2018年基本解決“執(zhí)行難”問題。

盡管出臺上述文件，但“執(zhí)行難”作為市場經(jīng)濟發(fā)展、社會誠信缺失、司法權(quán)威不足、司法腐敗、地方保護主義等諸多因素綜合交織的產(chǎn)物，體制性與非體制性原因兼具，能否在短期真正得到根治，不容樂觀。自20世紀(jì)90年代以來，法院在化解“執(zhí)行難”方面持續(xù)努力，從“審執(zhí)合一”到“審執(zhí)分立”再到成立執(zhí)行局實行內(nèi)部“審執(zhí)分離”，包括強化執(zhí)行措施、完善執(zhí)行程序等工作機制和方法的改進，已經(jīng)證明執(zhí)行改革作為一項系統(tǒng)工程，需與體制改革同步推進才能從根本上解決問題。人員和編制的匱乏本身也是長期制約執(zhí)行專業(yè)化建設(shè)的重要原因。執(zhí)行體制問題是執(zhí)行改革中需要著重加以考慮的關(guān)鍵。未來改革應(yīng)重點落實十八屆四中全會關(guān)于推動審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點的要求，明確執(zhí)行權(quán)的行政權(quán)性質(zhì)，建立統(tǒng)一的執(zhí)行機構(gòu)。一個可行的方案是，以“警務(wù)化”模式為突破口，整合民事執(zhí)行、行政執(zhí)行和刑事執(zhí)行三大職能，依托現(xiàn)有的省級統(tǒng)管改革，暫由高級法院對轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)行工作進行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度，并逐步實現(xiàn)與法院脫鉤，甚至可考慮適度借鑒英國的執(zhí)行市場化做法，探索符合中國國情的執(zhí)行機制。

(七)鼓勵庭審直播

近年來，司法公開有所深化。截至2016年2月，全國法院公開裁判文書1 570萬份、被執(zhí)行人信息3 560萬條，直播庭審13萬次。5月，修訂的《人民法院法庭規(guī)則》明確法院可對特定案件進行直播或錄播。9月，中國庭審公開網(wǎng)正式開通，到2017年該網(wǎng)將覆蓋全國3 500多家法院。今后，最高法院的庭審活動原則上都將通過互聯(lián)網(wǎng)直播。截至2016年年底，該網(wǎng)訪問量突破10億次，共直播案件庭審91 941件，其中最高法院322件。

庭審直播最早源于1998年中央電視臺對一起著作權(quán)侵權(quán)案件的庭審電視直播。2003年，浙江麗水市蓮都區(qū)法院首開庭審互聯(lián)網(wǎng)直播的先河。2011年，山東萊陽法院首次嘗試微博直播。2013年，備受矚目的薄熙來案實行庭審全程微博直播。2016年，“快播案”等一批熱點案件實行全程庭審直播，陜西高院組織“院長開庭月”庭審直播活動，衡水中院探索減刑、假釋案件由“獄內(nèi)數(shù)字法庭”公開審理并庭審直播的做法在全省推廣。加強庭審的透明度，有利于庭審規(guī)范、司法公正。在當(dāng)下司法公信不足的背景下，應(yīng)大力提倡庭審直播，并更好地保障傳統(tǒng)意義的庭審公開，取消一切限制，鼓勵旁聽。年內(nèi)，最高人民法院修訂《關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》，擴大了應(yīng)當(dāng)公開的范圍。如涉及個人隱私的裁判文書應(yīng)當(dāng)在隱去相關(guān)內(nèi)容后上網(wǎng)公開，已上訴、抗訴的一審裁判文書也應(yīng)納入公開，并與二審裁判文書建立關(guān)聯(lián)。公開模式轉(zhuǎn)為法官在辦案平臺一鍵點擊自動公布模式。

此外，法院信息化建設(shè)有所推進。2016年2月，最高人民法院出臺《人民法院信息化建設(shè)五年發(fā)展規(guī)劃(2016—2020)》和《最高人民法院信息化建設(shè)五年發(fā)展規(guī)劃(2016—2020)》，明確四大類共55項任務(wù)。7月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于全面推進人民法院電子卷宗隨案同步生成和深度應(yīng)用的指導(dǎo)意見》，要求在2017年底前，全國法院全面實現(xiàn)電子卷宗隨案同步生成和深度應(yīng)用，支持法官網(wǎng)上辦案、合議庭內(nèi)部卷宗流轉(zhuǎn)、審委會討論、審判管理、法院間查閱、電子卷宗移送、訴訟參與人網(wǎng)上查閱等活動。

最高人民法院出臺《關(guān)于在中院設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭的工作方案》，對清算與破產(chǎn)審判庭職能范圍、人員配備和配套措施作出規(guī)定，要求各地根據(jù)情況設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭。破產(chǎn)清算案件審理專業(yè)化改革，旨在服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為眾多“僵尸企業(yè)”通過破產(chǎn)程序盡快退出市場提供司法保障。多年來，法院審理破產(chǎn)案件總體數(shù)量不高，破產(chǎn)案件重整成功率低，大多數(shù)企業(yè)均以清算告終。破產(chǎn)案件專門審理機構(gòu)的設(shè)立，能否實現(xiàn)由“火葬場”向“醫(yī)院”的角色轉(zhuǎn)變，能否實現(xiàn)“兼并重組盤活一批、資本運營做實一批、創(chuàng)新發(fā)展提升一批、關(guān)閉破產(chǎn)退出一批”的改革愿景，能否根據(jù)不同問題企業(yè)的具體情形進行有效的分類處理，并不樂觀。事實上，法律對市場進行規(guī)范確有必要，但完全期望通過司法解決市場“僵尸企業(yè)”的破產(chǎn)問題卻并不現(xiàn)實。

2016年7月，最高人民法院黨組出臺《專職黨務(wù)干部(廉政監(jiān)察員)管理暫行辦法》，旨在通過設(shè)置專職黨務(wù)干部(廉政監(jiān)察員)加強內(nèi)部監(jiān)督。實際上，2015年設(shè)立的第一、第二巡回法庭就已各派駐一名廉政監(jiān)察員。但此舉對反腐意義不大，建立剛性有效的外部監(jiān)督機制，優(yōu)先在法院系統(tǒng)推行財產(chǎn)公開制，才是制度反腐的根本解決之道。9月，《關(guān)于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》出臺，對可提升審判效率的各環(huán)節(jié)各程序提供了更便捷的操作辦法，有助于提高司法“生產(chǎn)力”，但需警惕，效率的提升仍須保有公正的底線。

四、檢察改革

(一)完善人民監(jiān)督員制度

2016年7月，最高人民檢察院、司法部聯(lián)合下發(fā)《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，對人民監(jiān)督員的職責(zé)、任職條件、選任程序、任期、名額、考核管理、免職情形作出規(guī)定。最高人民檢察院出臺《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》，細化了監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序和履職保障等問題，提出建立人民檢察院直接受理立案偵查案件臺賬、人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知等制度。上述文件旨在落實2015年《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》的有關(guān)要求，但總體內(nèi)容較之以往并無太大變化。

人民監(jiān)督員制度自2003年試點以來，發(fā)展一直較為緩慢。由于缺乏制度立法、群眾基礎(chǔ)不足、缺乏獨立性、監(jiān)督范圍狹窄、監(jiān)督效力偏弱等原因，該制度在實踐中基本流于形式。本輪司法改革以來，有關(guān)部門以選任管理外部化、提升監(jiān)督效力、加強制度保障為突破口，試圖改變制度困境。但對比多年來陪審制改革的經(jīng)驗，人民監(jiān)督員制度短期內(nèi)可能將僅限于人數(shù)提升，難免會落入形式化、職業(yè)化的窠臼，如近期任命的人民監(jiān)督員就多為法學(xué)專家、律師、公證員、調(diào)解員、人大代表、政協(xié)委員等具有相關(guān)背景的人士，普通民眾比例不足。人大代表、政協(xié)委員本身就有監(jiān)督權(quán)，再納入人民監(jiān)督員體系，毫無必要。關(guān)鍵在于，按照既有規(guī)定，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍為檢察院自偵案件，即主要是監(jiān)督檢察院職務(wù)犯罪偵查部門。但最近出臺的監(jiān)察委員會改革方案已經(jīng)明確，檢察院反貪、反瀆及職務(wù)犯罪預(yù)防等部門被整合至監(jiān)察委員會，那么人民監(jiān)督員很快將面臨監(jiān)督對象不存在的問題。該制度未來如何實施，人民監(jiān)督員監(jiān)督誰，是必須面對的尷尬問題。

(二)加強行政訴訟監(jiān)督

2016年4月，《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》發(fā)布，明確了當(dāng)事人可以申請監(jiān)督的具體情形和時限要求，以及行政訴訟檢察監(jiān)督的原則、條件、范圍、方式和程序等，細化了監(jiān)督事由，統(tǒng)一了監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。該規(guī)則強化了行政訴訟檢察監(jiān)督工作的力度，暢通了當(dāng)事人申請監(jiān)督的入口，完善了監(jiān)督工作規(guī)范，增強了檢察監(jiān)督的可操作性。但該規(guī)則仍需進一步完善，如檢察院的依職權(quán)監(jiān)督范圍、拒絕受理當(dāng)事人監(jiān)督申請的范圍、調(diào)查核實權(quán)的行使范圍等規(guī)定均不明確，檢察院自由裁量范圍較大。檢察院歷來重刑事、輕民行，對于行政訴訟監(jiān)督投入不足，缺乏具有行政法專業(yè)知識背景的人才，且由于案件少，導(dǎo)致檢察人員缺乏相關(guān)經(jīng)驗的積累。

法律監(jiān)督是憲法賦予檢察機關(guān)的一項基本職能，但長期以來，更多地體現(xiàn)為事后監(jiān)督，不僅未能實現(xiàn)其制度初衷，而且與檢察機關(guān)在刑事訴訟中的國家公訴角色產(chǎn)生根本沖突，法律監(jiān)督權(quán)反而助推了檢察機關(guān)對審判權(quán)的干預(yù)。未來改革若仍堅持檢察機關(guān)法律監(jiān)督的定位，可考慮從分立民事、行政檢察監(jiān)督機構(gòu)著手，加大對行政訴訟監(jiān)督的力度。畢竟行政訴訟中雙方當(dāng)事人地位的不對等，更需要檢察機關(guān)幫助弱者，對抗強勢的行政機關(guān)，從而實現(xiàn)對行政權(quán)的行使進行法律監(jiān)督。但從根本而言，最好的監(jiān)督還是來自當(dāng)事人、律師乃至社會公眾的監(jiān)督，因此需要切實保障當(dāng)事人和律師的權(quán)利，放開言論自由。至于對法官枉法裁判等違法行為的監(jiān)督，則可通過科學(xué)完備的司法官懲戒制度加以解決。

此外，最高檢察院下發(fā)《檢察官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》，明確“忠誠、為民、擔(dān)當(dāng)、公正、廉潔”的檢察官職業(yè)道德基本要求；2016年12月，《關(guān)于認真貫徹落實中共中央〈關(guān)于新形勢下加強政法隊伍建設(shè)的意見〉全面推進檢察隊伍建設(shè)的實施意見》旨在進一步加強檢察隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)；與最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》，對監(jiān)督范圍、受理程序、調(diào)閱卷宗、檢察建議的提出、回復(fù)以及法院的立案等問題作出了規(guī)定。檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)改革的試點，地方仍在不斷探索，目前初步形成了吉林“九部一委制”，湖北黃石、廣東深圳等地“五部制”，湖北咸寧“七部制”，重慶“三局兩部一辦”等模式。未來的改革不僅要考慮普遍與特殊、統(tǒng)一與適度區(qū)別等兼顧各地特殊情況的政策和原則，還要與當(dāng)前的員額制、司法責(zé)任制改革相結(jié)合，明確各機構(gòu)的分工和職責(zé)范圍，確立檢察官的主體地位和具體權(quán)力和權(quán)利。

五、司法行政改革

(一)加強律師監(jiān)管

2016年，律師監(jiān)管進一步加強。6月，“兩辦”《關(guān)于深化律師制度改革的意見》明確深化律師制度改革應(yīng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持正確的政治方向等五項基本原則，針對完善律師執(zhí)業(yè)保障、健全律師執(zhí)業(yè)管理、加強律師隊伍建設(shè)提出多方面要求。9月，司法部公布修訂后的《律師事務(wù)所管理辦法》，其中增設(shè)的律師事務(wù)所管理責(zé)任引發(fā)極大爭議。該辦法新增第50條規(guī)定，律師事務(wù)所若放任或縱容律師實施“以煽動、教唆和組織相關(guān)人員采取靜坐、舉牌、打橫幅、喊口號、聲援等非法手段，向有關(guān)部門施壓”“以串聯(lián)組團、聯(lián)署簽名、發(fā)表公開信、聲援等方式或者借個案研討之名，制造輿論壓力，攻擊司法制度”等六類行為，將面臨行政處罰。作為部門規(guī)章，第50條對律師和律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)行為進行種種限制，違反了上位法，超越了《律師法》規(guī)定的行政處罰范圍，也違反了《憲法》第35條公民權(quán)利的規(guī)定，第41條公民批評、建議、控告、檢舉權(quán)的規(guī)定。第50條第五項邏輯不通，因為律師在法庭上陳述自己的辯護觀點，不應(yīng)該被視為嚴(yán)重擾亂法庭秩序的行為。該辦法11月1日生效，同日生效的還有2016年新修訂的《律師執(zhí)業(yè)管理辦法》。該辦法重復(fù)了上述內(nèi)容，并強調(diào)律師的政治性。上述規(guī)定實際上賦予司法行政機關(guān)更大的監(jiān)管和處罰權(quán)，加大了律師執(zhí)業(yè)的風(fēng)險。

山東省在加強律師監(jiān)管方面走在前列，出臺全國首個《律師和律師事務(wù)所違法違規(guī)行為懲戒工作規(guī)則》。該規(guī)則建立律師失信懲戒信息和不良執(zhí)業(yè)信息記錄披露、異地監(jiān)督管理聯(lián)動等機制，明確律師及律師事務(wù)所懲戒實行屬地管轄，對于重大、敏感、復(fù)雜案件，應(yīng)由司法行政機關(guān)主要負責(zé)人審批立案，并報上級司法行政機關(guān)備案。該省針對多位律師進行處罰，其中李金星律師擬被停業(yè)一年的事件引發(fā)海內(nèi)外關(guān)注。

近年來的律師制度改革，只有改革之名，實為加強律師監(jiān)管。這樣的制度建設(shè)明顯存在方向性偏差。倘若律師依法維權(quán)都受到嚴(yán)苛限制，就根本談不上保障人權(quán)；倘若律師群體失聲，冤案的平反就只能取決于蒼天開眼。如果律師有充分的執(zhí)業(yè)保障，可以通過正常方式來獲得公正的結(jié)果，就不會產(chǎn)生所謂的“死磕律師”。事實上，律師角色定位不明、地位低、缺乏社會認同、執(zhí)業(yè)環(huán)境差、刑辯率低及風(fēng)險大、執(zhí)業(yè)權(quán)利保障嚴(yán)重不足甚至缺乏人身安全等問題一直非常突出。2016年3月，西安市長安區(qū)人大代表蘭天在法庭上辱罵毆打律師；6月，廣西律師吳良述在南寧青秀區(qū)法院申請立案期間，遭到法警強制檢查、衣服被撕爛等事件，表明保障律師的權(quán)利和尊嚴(yán)仍然任重道遠。公權(quán)力過分強大、司法的任性和對律師缺乏善意，使得律師在現(xiàn)行司法體制中處于相當(dāng)不利的地位。而這并非律師群體自身的事情，因為律師代表著每一位可能成為其客戶的民眾。

律師制度的改革方向應(yīng)以律師權(quán)利保障為中心。司法行政機關(guān)應(yīng)成為律師權(quán)利保障機構(gòu)，政府主導(dǎo)的律師監(jiān)管模式應(yīng)轉(zhuǎn)型為律師行業(yè)自治，由律師協(xié)會自我管理。律師協(xié)會應(yīng)成為人、財、物等方面真正獨立的社團法人，成為真正的律師行業(yè)自律組織，制訂行業(yè)規(guī)范和執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善行業(yè)自律機制，充分發(fā)揮教育培訓(xùn)和監(jiān)管懲戒的職能，健全律師懲戒制度，組建由律師、律師管理者、法律學(xué)者等共同組成的律師懲戒委員會。

(二)推進社區(qū)矯正立法

實行社區(qū)矯正制度是中國刑罰執(zhí)行制度的一項重大改革，也是貫徹寬嚴(yán)相濟刑事政策的重要舉措。社區(qū)矯正于2003年開展首批試點，2005年擴大試點，2009年全面試行。2012年，《社區(qū)矯正實施辦法》出臺。2016年9月，“兩高兩部”出臺《關(guān)于進一步加強社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》，明確要求社區(qū)矯正工作要加強社區(qū)矯正適用前以及對社區(qū)服刑人員交付接收、監(jiān)督管理、收監(jiān)執(zhí)行的銜接配合，確保社區(qū)矯正的規(guī)范運行。12 月，《中華人民共和國社區(qū)矯正法(征求意見稿)》向社會公開征求意見。

征求意見稿闡明了社區(qū)矯正的立法目的，明確了社區(qū)矯正的適用范圍和基本原則，對司法行政部門、法院、檢察院、公安機關(guān)和其他部門的相關(guān)工作進行了基本分工，細化了實施社區(qū)矯正的程序，并對社區(qū)矯正的監(jiān)督管理和教育幫扶作出了規(guī)定。該稿較好體現(xiàn)了以矯正及回歸為重的現(xiàn)代刑罰理念，在保障人權(quán)、保障矯正經(jīng)費、調(diào)動社會力量等方面有所進步。但由于該稿未能充分吸收近年來社區(qū)矯正的實踐經(jīng)驗和關(guān)于社區(qū)矯正理論研究中達成共識的研究成果，其整體顯得條文過少，內(nèi)容抽象，并回避了社區(qū)矯正法、社區(qū)矯正和社區(qū)矯正機構(gòu)的基本性質(zhì)、具體設(shè)置以及工作人員的身份等關(guān)鍵問題，使立法的實踐操作性大打折扣。

具體而言，該稿存在以下不足：第一，社區(qū)矯正法的立法定位及其依據(jù)未明確。第二，立法目的和立法原則未能很好體現(xiàn)社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行的基本屬性。第三，社區(qū)矯正機構(gòu)的性質(zhì)及其工作者身份、職業(yè)保障等實踐中亟須解決的問題規(guī)定模糊，基本沿襲了縣級司法局主管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))司法所執(zhí)行的老套路，未能回應(yīng)社區(qū)矯正工作及其隊伍專業(yè)性的制度需求，更不利于未來社區(qū)矯正工作的開展。第四，社區(qū)矯正的程序及矯正措施不健全。例如，將“表揚”作為獎勵的唯一手段不太符合法律規(guī)范的要求，也不能產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果；對于社區(qū)矯正的執(zhí)行地點，僅規(guī)定了居住地，過于單一，無法適應(yīng)實踐中的復(fù)雜情況；社區(qū)矯正人員的調(diào)查評估、考察、建立個人檔案等具體制度和舉措也有待完善。第五，盡管對未成年人的社區(qū)矯正保護有所規(guī)定，但關(guān)注不足，也未對其身份信息保護作出特別規(guī)定。第六，社區(qū)矯正對象的人權(quán)保障仍有待進一步提升。如社區(qū)矯正對象權(quán)益受損的救濟途徑規(guī)定仍較為原則，對于解除社區(qū)矯正的程序缺少必要的救濟手段，關(guān)于嚴(yán)重限制社區(qū)矯正對象人身自由的電子定位措施的規(guī)定過于粗糙，貿(mào)然規(guī)定不利于實現(xiàn)“執(zhí)行刑罰與保障人權(quán)相結(jié)合”的基本原則。第七，缺乏對社區(qū)矯正工作的監(jiān)督規(guī)定，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督未得到體現(xiàn)。第八，社區(qū)矯正人員等關(guān)鍵術(shù)語也有待規(guī)范和明確。

“社區(qū)矯正法”尚未正式通過，期待立法機關(guān)認真考慮社會各界的意見和建議。我們建議：第一，社區(qū)矯正作為與監(jiān)禁矯正相對應(yīng)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，應(yīng)明確社區(qū)矯正法作為刑法、刑訴法執(zhí)行法的法律定位，體現(xiàn)社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行和司法行政管理的雙重性質(zhì)。第二，規(guī)定在國務(wù)院司法行政部門設(shè)立的社區(qū)矯正管理局主管全國的社區(qū)矯正工作。縣級以上地方政府司法行政部門設(shè)立社區(qū)矯正管理機關(guān)，負責(zé)本行政區(qū)域的社區(qū)矯正工作?？h級司法行政機關(guān)社區(qū)矯正機構(gòu)對社區(qū)矯正人員進行監(jiān)督管理和教育幫助。司法所承擔(dān)社區(qū)矯正的日常工作。第三，規(guī)定社區(qū)矯正工作者身份為政府公務(wù)員，配備警察、輔助人員予以協(xié)助，同時加強其職業(yè)保障。第四，健全社區(qū)矯正的程序及矯正措施，可考慮將縮短緩刑、假釋考驗期作為激勵手段；明確社區(qū)矯正人員居住地的概念，若戶籍地與居住地不一致的，可根據(jù)罪犯的情況合理確定社區(qū)矯正執(zhí)行地；賦予社區(qū)矯正機構(gòu)對違反法律法規(guī)或監(jiān)督管理規(guī)定的社區(qū)矯正人員使用警具、戒具的權(quán)力。第五，設(shè)置專章對未成年人保護作出更具體細致的規(guī)定。第六，加強社區(qū)矯正對象的人權(quán)保障，完善社區(qū)矯正對象權(quán)益受損的救濟途徑，合理規(guī)定電子定位措施的適用。第七，增加檢察機關(guān)對社區(qū)矯正工作進行監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，對于社區(qū)矯正的適用、交付接收、監(jiān)督管理及其他不規(guī)范執(zhí)法行為，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時提出糾正建議，構(gòu)成犯罪的應(yīng)當(dāng)及時查辦。第八，規(guī)范關(guān)鍵術(shù)語，如將“社區(qū)矯正人員”修改為“社區(qū)矯正對象”。

六、結(jié)語：律師興，法治興

2016年，司法體制沿著黨的十八屆三中、四中全會明確的改革方向，以司法責(zé)任制為核心的改革進入全面鋪開階段。第三批共14個省(區(qū)、市)的司法人員分類管理、司法責(zé)任制、司法人員職業(yè)保障和省以下地方法院、檢察院人、財、物統(tǒng)一管理四項基礎(chǔ)性改革試點工作先后啟動。

過去一年，司法改革在有些方面有所進展。開展監(jiān)察體制改革試點意義重大，有利于調(diào)整國家權(quán)力架構(gòu)，整合反腐力量進而統(tǒng)一貪腐等職務(wù)犯罪的偵查權(quán)；推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，試行認罪認罰從寬制度，完善民事公益訴訟制度，防范虛假訴訟，探索家事訴訟制度改革，推進社區(qū)矯正立法，構(gòu)建多元化糾紛解決機制等舉措也具有較大的積極意義；而深化司法公開，強化執(zhí)行改革，完善人民監(jiān)督員制度等在先前基礎(chǔ)上有所進步。但整體看來，司法體制改革“攻堅”的成效有限，遠未達預(yù)期。以司法責(zé)任制為核心的四項基礎(chǔ)性改革仍有較多深層次的問題急需解決，以責(zé)任為軸的反向倒逼，在司法獨立性不足和司法職業(yè)保障未能及時跟進的背景下，不僅引發(fā)司法官辭職潮，還可能導(dǎo)致更多不合理的司法責(zé)任轉(zhuǎn)移機制的出現(xiàn)，進而加劇司法系統(tǒng)內(nèi)部的行政化趨勢；多元化糾紛解決機制的構(gòu)建倡導(dǎo)了十多年，但不少改革機制還停留在制度層面，實踐效果尚未凸顯，仍需進一步做真做實；推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革意義重大，但未從根本上改變公檢法“相互配合”的司法格局，而如果律師權(quán)利保障得不到落實，也難以真正促進庭審的實質(zhì)化；深化律師制度改革，以管制為主要思路，實則南轅北轍，對維權(quán)律師的偏見和懲處也讓保障律師權(quán)利的各種“美好”規(guī)定黯然失色。

時至今日，現(xiàn)行體制的某些關(guān)鍵部分無法觸動，改革攻堅又難獲明顯成效。在此困境下，不妨轉(zhuǎn)變思路，發(fā)揮律師群體在民主法治建設(shè)和司法改革中的重要作用，很可能帶來意想不到的變化，進而迂回地推動司法體制改革邁出實質(zhì)性的步伐。

律師這一職業(yè)萌芽于古希臘，“職業(yè)律師”正式出現(xiàn)于公元前三世紀(jì)，羅馬皇帝以詔令形式確定“大教侶”從事“以供平民咨詢法律事項”的職業(yè)，并允許委托他人代理訴訟。中國早在春秋時期就出現(xiàn)了訴訟代理，但現(xiàn)代律師制度是清末變法改制效仿西方法制的產(chǎn)物，1912年《律師暫行章程》和《律師登記暫行章程》系中國最早有關(guān)律師制度的成文法，至北洋軍閥政府末期，律師已達3 000余人。新中國律師制度自1950年初試行，1957年下半年中斷，1979年恢復(fù)，此后律師業(yè)發(fā)展迅猛，迄今律師從業(yè)人員近30萬人。

律師是現(xiàn)代法治國家法律職業(yè)共同體不可或缺的組成部分，在法治、經(jīng)濟、文化、政治和社會生活各領(lǐng)域均發(fā)揮重要作用。律師業(yè)務(wù)是民主法治建設(shè)的重要內(nèi)容和保障、促進力量。律師應(yīng)成為司法改革的重要參與者，對當(dāng)前的司法體制攻堅發(fā)揮強烈的推動作用。首先，律師處于法治的第一線，所提供的法律服務(wù)遍及社會各階層，所有人都可能是律師潛在的客戶，因而律師在一定程度上代表當(dāng)事人、代表社會、代表民眾的利益。司法改革是為了更好地維護民眾的合法利益，不斷滿足人民群眾日益增長的公平正義的需求，因此律師行動與司法改革的目標(biāo)導(dǎo)向相一致，是推動司法改革的原動力。更何況當(dāng)前背景下強調(diào)司法改革的律師參與，不僅能激活當(dāng)前改革單靠中央極力推動而地方尤其基層缺乏動力、被動應(yīng)對的疲軟態(tài)勢，而且能夠促使司法系統(tǒng)內(nèi)部的私益改革回歸到國家公共利益的配置上來，從而使這場司法系統(tǒng)的自我革命技術(shù)性地消減諸多來自內(nèi)部的阻力。其次，由于政治體制、法治不彰、文化傳統(tǒng)和中國特色等因素，律師的權(quán)利保障明顯不足，中國的律師不僅需要維護當(dāng)事人的權(quán)益，還需要自我維權(quán)，因而律師有需要也有動力去推動司法改革向保障人權(quán)、實現(xiàn)公正的方向上發(fā)展。最后，律師參與司法改革具有天然的優(yōu)勢。作為制度的施行者，他們最能敏銳、直接地感受到制度的缺陷。無論是推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，還是試行認罪認罰從寬制度，缺少了律師的參與和監(jiān)督，改革就有可能背離初衷，甚至可能使制度反而成為權(quán)力濫用的憑仗。

律師在改革司法體制、促進民主法治、保障經(jīng)濟發(fā)展、參與社會事務(wù)以及推動政改方面本應(yīng)大有作為，但目前遠未得到重視。律師的政治、社會乃至法律地位較低，甚至有時還被視為“麻煩制造者”，并不斷加強對律師的監(jiān)管，這是法治建設(shè)的重大障礙。必須提升律師地位，律師興，則法治興。律師作用的發(fā)揮首先必須落實憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，落實中國早已加入的《關(guān)于律師作用的基本原則》的國際公約，未來的律師制度改革則應(yīng)當(dāng)在真正保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利方面做得更多。

第一，完善律師法?！堵蓭煼ā返亩ㄎ粦?yīng)從律師監(jiān)管法轉(zhuǎn)變?yōu)槁蓭煓?quán)利保障法，針對解決律師會見難、閱卷難、調(diào)查難等問題制定更明確、更有利的保障規(guī)定，如律師在申訴及任何訴訟階段皆有閱卷權(quán)，包括審判卷和偵查卷；律師會見已決犯無需兩人、不受監(jiān)聽等。

第二，加速刑事司法改革。例如，廢除公檢法互相配合的原則，修改刑事訴訟法保障控辯平等原則，確立沉默權(quán)制度，規(guī)定并落實詢問犯罪嫌疑人時律師的在場權(quán)等。

第三，廢除對律師的歧視條款。例如，廢除《刑法》第306條有關(guān)“律師偽證罪”的規(guī)定，《刑法修正案(九)》有關(guān)律師擾亂法庭秩序罪的規(guī)定， 《律師事務(wù)所管理辦法》第50條對律師言論自由的限制性規(guī)定及《律師執(zhí)業(yè)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定。未來司法部制定部門規(guī)章時應(yīng)當(dāng)面向社會征求意見，并應(yīng)確保公眾的意見得到較大程度的采納。

第四，消除司法及其他國家機關(guān)人員對律師的歧視。停止對律師和律師助理的安檢；嚴(yán)肅依法處理侵害律師權(quán)利的責(zé)任人；設(shè)計有效的激勵機制，加速建立從律師中選拔法官、檢察官的常規(guī)性法律職業(yè)制度。

第五，提升律師群體的政治地位。律師的法律專業(yè)知識是國家治理的寶貴資源，應(yīng)當(dāng)充分利用。例如，全國人大設(shè)立司法改革委員會，作為國家司法改革的決策機構(gòu)，司法改革委員吸收律師、法律學(xué)者等不少于一半的民間人士參與，為律師參與司法改革的決策提供制度渠道；擴大律師在人大代表、政協(xié)委員中的數(shù)量；打通律師進入各級黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位的制度渠道；建立黨政決策的法律咨詢制度等。

2017年，中國的司法改革仍將按部就班地進行。但改革成效如何，是否能讓公民“在每一個案件中感受到公平正義”，取決于作為司法使用者的民眾和律師的評判，更取決于歷史的評判。期待新的一年，律師在司法改革和民主法治建設(shè)中的作用真正得到重視。律師權(quán)利保障的落實，律師作用的發(fā)揮，或許能為處于困境中的司法體制改革帶來一縷陽光，讓法治的新芽破土而出，最終實現(xiàn)民主法治、公平正義的中國夢。

(責(zé)任編輯：周成璐)

Annual Report on China’s Judicial Reform (2016)

XU Xin1，HUANG Yan-hao2，WANG Xiao-tang3

(1.SchoolofLaw,BeijingUniversityofScienceandTechnology,Beijing100081,China; 2.SchoolofLaw,XiangtanUniversity,Xiangtan411105,China;3.SchoolofLaw,NanjingNormalUniversity,Nanjing210046,China)

China’s nationalsupervision system initiated pilot projects as a breakthrough of reformin 2016. The courts andprocuratorates have carried forward the reform of the working mechanisms of the judicial system pivoting on four fundamental reforms. The administrative agencies in the judicial system have made continuous effort in strengthening the management and control of attorneys and the improvement of the community correction system, focusing onthe reform of lawyers system and the legislation of community correction. However, due to adverse effects from the existing political system and barriers from the vested interests in the judicial system, this round of judicial reform has failed to yield satisfying results. In the face of all these adversities, reform of lawyers system should be taken as a point of breakthrough as lawyers play important roles in the construction of democracy and rule of law and in the judicial reforms. A sound lawyers system contributes to efficient rule of law.

reform of judicial system; supervision system; lawyers system

10.3969/j.issn 1007-6522.2017.03.002

2017-03-18

徐昕(1970- )，男，江西豐城人。北京理工大學(xué)法學(xué)院教授，司法研究所主任。 黃艷好(1984- )，男，廣西來賓人。法學(xué)博士，湘潭大學(xué)法學(xué)院博士后。 汪小棠(1988- )，男，安徽安慶人。南京師范大學(xué)法學(xué)院博士生。

D926

A

1007-6522(2017)03-0016-25