蘇州宅基地使用權制度完善路徑分析

楊德興+王瑤

摘要：總結了我國宅基地使用權制度的特點，分析了宅基地流轉過程中出現(xiàn)的問題及造成這些問題的成因，歸納了全國各地完善宅基地使用權制度的主要舉措，以完善農村土地所有權承包權經營權三權分置為契機，提出完善蘇州宅基地使用權制度的路徑選擇及具體舉措。

關鍵詞：蘇州；新型城鎮(zhèn)化；宅基地使用權；路徑

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.12.056

“三農”問題的核心是農民問題，而農民關心的最大問題依然是其賴以生存的土地問題。隨著宅基地經濟價值日漸凸顯，宅基地糾紛逐次顯現(xiàn)，已成為農村社會焦點和秩序穩(wěn)定的首要問題。

1我國宅基地使用權制度的特點

宅基地使用權是農村本村村民依法享有的對宅基地及其上房屋享有占有、使用和收益的權利。我國農村宅基地使用權制度呈現(xiàn)出如下特點：

第一，作為一種項特殊的用益物權，宅基地使用權是由本村村民無償取得，因此，具有一定的身份性和福利保障性。第二，從所有權及使用權的主體看，我國宅基地所有權和使用權分屬于不同的主體，前者歸屬農村集體經濟組織，后者及其上房屋的所有權歸屬農民。第三，從宅基地使用權的用途看，僅限于村民個人建造住宅用以居住，而不能用于其他用途。第四，從數(shù)量來看，農村村民1戶只能擁有1處宅基地，且對宅基地的面積也從法律上予以限定。

2農村宅基地制度存在的突出問題及成因

我國農村宅基地法律制度仍存在一些突出問題：一是規(guī)則散亂。有關農村宅基地的規(guī)定，散見于不同位階的法律規(guī)范之中，系統(tǒng)性不夠，可操作性不強。二是農村宅基地流轉機制尚未建立。關于農村宅基地的轉讓、出租、繼承、贈予，正面規(guī)制不足，被動認可有余；農村宅基地的退還與收回，規(guī)定不夠清晰和系統(tǒng)。三是宅基地使用權隱性流轉和交易大量存在。特別是在沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)，普遍存在農民出租住房而缺乏監(jiān)管的情況。四是宅基地浪費問題依然嚴重，有些農村地區(qū)甚至出現(xiàn)了“空心村”的現(xiàn)象。宅基地超建、空置、使用權權能單一等突出問題隔離了農村宅基地使用權流轉的市場。

多重因素導致了上述問題的產生：第一，根本原因在于我國快速推進的城市化進程。城市化過程使農村剩余勞動力向城市轉移，帶動了城市郊區(qū)農村居民用房大幅度升值，催生了城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的宅基地地下交易以及小產權房等問題。第二，農村風俗習慣、財產繼承等因素的綜合作用。按照農村習俗，祖輩遺留下的宅基地一般被農民視為祖產。按照我國繼承法的規(guī)定，村民的宅基地連同房屋在他們去世后可以由其繼承人一并繼承，村集體出于對鄉(xiāng)俗習慣的考慮往往也不會收回宅基地。第三，宅基地使用權退出機制亟待完善。由于房屋和宅基地的不可分割性，農村房屋流轉的主體被嚴格限制，本村以外村民無資格購買，致使農村房屋交易幾乎不可能，造成了宅基地的土地浪費。

一些學者認為，禁止城鎮(zhèn)居民購買農民的房屋，這種做法從法理上看，既不具有合理性，也不具有正當性。因此，探索農村宅基地使用權有限流轉是當今一個社會熱點。

3各地創(chuàng)新宅基地使用權制度的主要舉措

當前，完善農村宅基地使用權制度的價值突出體現(xiàn)在以下三個方面：一是為了解決“村莊空心化”導致的耕地保護困難及宅基地閑置浪費現(xiàn)象。二是為了解決農村宅基地用益權內容不夠豐富這一突出問題，農民理應可以通過流轉等方式使自己的宅基地及房產保值增值，以此來增加收入，但農民致富的目的按照當前的現(xiàn)狀看并未真正實現(xiàn)。三是為了解決極少數(shù)村民無宅基地、無房問題，實現(xiàn)住有所居。各地結合本地實踐，對宅基地使用權進行了有益探索，形成了一批可圈可點的模式。

一是以天津為代表的農民用其宅基地依置換標準無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅并遷入小城鎮(zhèn)居住的宅基地換房模式。二是以重慶為代表的通過宅基地置換建設用地指標的地票交易模式，從而在農村與城鎮(zhèn)之間搭建了土地供需平臺。三是以浙江省嘉興市為代表的兩分兩換模式：就是農民以土地承包經營權來換股、換租、換保障、以宅基地使用權換錢、換房、換地方。四是以成都為代表的農民變市民、以土地保障轉換為社會保障的模式。五是以蘇州為代表的“三置換、三集中”模式。蘇州處在經濟非常發(fā)達的蘇南地區(qū)，新型城鎮(zhèn)化進程加快推進。蘇州人多地少，已成為制約經濟社會發(fā)展的瓶頸，為解決這一難題，蘇州提出了新的土地利用模式：農民以土地承包經營權換取城鎮(zhèn)社會保障，以農村的宅基地和住房換取城鎮(zhèn)的住房。六是有些地方開始嘗試土地信托制度。以“受人之托，代人理財”為主要特色的土地信托制度是土地流轉過程中的又一項體制機制創(chuàng)新，有的地區(qū)充分借鑒美國、日本、英國等發(fā)達國家的有效做法，結合本地區(qū)的實際，進行了有益探索，也取得了一些可資借鑒的成功經驗。

4完善蘇州宅基地使用權制度的步驟和具體措施

蘇州實施的“三置換、三集中”模式，一方面實現(xiàn)了農民向市民的蛻變，節(jié)約了大量土地等寶貴資源，城鄉(xiāng)一體化進程始終走在全省乃至全國前列。但另一方面，隨著宅基地使用權確權政策的持續(xù)供給，宅基地制度在實踐中也遇到種種問題：農村集中居住區(qū)宅基地使用權確權主體模糊、確權難度大、宅基地流轉政策改革不到位等，亟待解決。2016年10月，黨和政府出臺的“三權分置”意見明確指出：農村土地集體所有是農村基本經營制度的前提，基礎是農戶享有土地承包權，關鍵是賦予經營主體更有保障的土地經營權。2017年中央一號文件進一步明確：統(tǒng)籌協(xié)調推進宅基地制度改革試點，充分保障農民的宅基地用益物權，加大盤活農村存量建設用地力度。國家出臺的這兩個文件為建立完善宅基地使用權提供新的契機。逐步放開宅基地流轉限制，必須堅持以下幾個原則：

一是平等自愿原則。宅基地使用權本質上是一種私權。在私權領域，平等自愿是一項普遍適用的基本原則，民商事主體之間一律平等，享有同等的權利。農民對其宅基地及房產享有占有、使用、收益及處分的權利，應尊重農民民商事法律關系的主體地位，宅基地流轉的選擇權也理應交給農民。

二是維護生態(tài)文明的原則。任何發(fā)展都不能以損害生態(tài)文明為代價。特別是國家規(guī)劃確定的基本糧田，不論它處于何種區(qū)域、能夠帶來多大的收益，所有權人都不得改變該土地的用途，以切實維護糧食安全。

三是循序漸進原則。宅基地使用權制度的完善是一項系統(tǒng)性工程，涉及多方利益主體。目前，宅基地還是一種福利，宅基地使用權流轉完全市場化尚需時日。因此要循序漸進，分階段逐步放開宅基地流轉限制，具體可以分兩步走：

第一步是將農村宅基地使用權流轉從本村擴大到更大的區(qū)域。以推進農村大社區(qū)戰(zhàn)略為抓手，將宅基地使用權從村集體逐步擴大到農村片區(qū)、幾個村、一個鄉(xiāng)、一個縣，實現(xiàn)農村宅基地節(jié)約利用。

第二步是在取得成功經驗的基礎上，允許城鎮(zhèn)居民個人作為農村宅基地流轉的主體。圍繞集體財產收益分配權的內容、實現(xiàn)、救濟、轉讓，制定規(guī)則，切實保障農民的集體財產收益分配權。為此，可以采取以下具體措施。

4.1全面加快農村宅基地確權登記頒證進程

首先要著力解決“一戶多宅”、“戶宅不均”和“面積不等”影響確權進度的農村老大難問題，這也是實現(xiàn)社會公平正義的內在要求。其次要確認權利主體，明確權利歸屬，穩(wěn)定土地承包關系，縱深推進宅基地確權登記頒證。最后是突出股田經營、農田委托經營、家庭農場經營三種經營，確保農民各項土地權益。

4.2宅基地使用權流轉制度的改革立足于城市常住打工人群

根據最新統(tǒng)計顯示，蘇州1375萬的常住人口中有50.3%都是外來人口。因此，宅基地使用權流轉制度的改革立要充分考慮這些外來人口，特別是常住打工人群。探索農村集體組織以出租、合作等方式有效利用閑置宅基地及房屋，一方面可以增加收入、致富農民，另一方面可以實現(xiàn)城市常住打工人群“居者有其屋”的愿望。同時要，加強農村社區(qū)服務，促進常住打工人群通過融入社區(qū)而融入城市社會，針對其在就業(yè)、就醫(yī)、孩子就學、住房和心理需求等方面的困難，提供幫助，逐步培養(yǎng)外來人口對生活社區(qū)的認同感，歸屬感。

4.3探索建立進城農民宅基地使用權的回購、置換及退出等機制

探索進城落戶農民各項土地權益的自愿有償退出機制，用市場化機制實現(xiàn)好農民的各項財產權利。積極引導農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作和托管等形式流轉土地承包經營權。支持利用民宅、存量房產發(fā)展民宿，鼓勵經營主體利用廢棄土地或者荒地來發(fā)展農業(yè)旅游項目，積極探索鄉(xiāng)村旅游土地信托制度。

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