全球氣候談判怎樣才能有未來(lái)

吳琦

要想提高各國(guó)碳減排的主動(dòng)性和積極性，就必須創(chuàng)造更多的碳減排利益，環(huán)境利益之外，更重要的是經(jīng)濟(jì)利益

2017年6月1日，特朗普宣布美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，不僅重蹈了2001年同為共和黨的小布什宣布退出《京都議定書》的覆轍，也是他廢除《清潔電力計(jì)劃》的預(yù)演。對(duì)于特朗普，抱怨也好，指責(zé)也罷，既定事實(shí)都已無(wú)法改變。更重要的是，分析其退出的動(dòng)機(jī)和現(xiàn)有談判框架的問(wèn)題，探索全球氣候談判的未來(lái)之路。

1979年召開的第一屆世界氣候大會(huì)上，氣候變化被首次提上聯(lián)合國(guó)議事日程；1992年制定的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架條約》，首次明確“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，并成為后續(xù)全球氣候變化的核心原則；1995年簽署的《柏林授權(quán)書》，表明各締約國(guó)同意以國(guó)際談判的形式進(jìn)行碳減排義務(wù)協(xié)商；1997年達(dá)成的《京都議定書》成為在以“共同但有區(qū)別的責(zé)任”為核心原則的全球氣候變化框架下，首個(gè)達(dá)成并生效實(shí)施的全球碳減排交易協(xié)議，明確了發(fā)達(dá)國(guó)家從2005年開始承擔(dān)碳減排義務(wù)、發(fā)展中國(guó)家在2012年之前不承擔(dān)碳減排義務(wù)的實(shí)施路徑；2005年和2007年，各締約國(guó)分別通過(guò)“控制氣候變化的蒙特利爾路線圖”和“巴里島路線圖”；從2009年的哥本哈根，到2011年的德班，再到2014年的利馬，在巨大的利益鴻溝和分歧面前，各締約國(guó)的氣候談判進(jìn)展緩慢。

2015年12月達(dá)成，2016年4月簽署、同年11月生效的《巴黎協(xié)定》，是基于尊重各國(guó)主權(quán)、兼顧各國(guó)國(guó)情的原則，通過(guò)國(guó)家自主貢獻(xiàn)的方式，對(duì)2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化作出的整體性制度設(shè)計(jì)。

特朗普對(duì)“公平”的理解

特朗普宣布退出后，《巴黎協(xié)定》瞬間面臨早夭的威脅。特朗普之所以退出，是認(rèn)為該協(xié)議對(duì)美國(guó)不公平，他不止一次宣稱“氣候變化是騙局”，《巴黎協(xié)定》是“一項(xiàng)懲罰美國(guó)的協(xié)定”，“使美國(guó)處于不利競(jìng)爭(zhēng)地位”。

對(duì)于“公平”的不同理解，是造成這一分歧的根本癥結(jié)：國(guó)際社會(huì)和發(fā)展中國(guó)家從縱向的歷史角度和橫向的人均水平出發(fā)，認(rèn)為全球氣候變暖主要是發(fā)達(dá)國(guó)家前期排放所致，因此發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)碳排放的歷史和現(xiàn)實(shí)責(zé)任。

特朗普則立足于縱向的發(fā)展角度和橫向的總量水平，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家“高耗能、高污染”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)才是造成現(xiàn)階段氣候變化加劇的主要因素，中國(guó)、印度等國(guó)應(yīng)該承擔(dān)更大責(zé)任。

生態(tài)環(huán)境屬于非排他性使用的公共資源，實(shí)施碳減排政策有可能削弱美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力，損害經(jīng)濟(jì)利益，正如美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)羅斯所說(shuō)，“《巴黎協(xié)定》讓美國(guó)經(jīng)濟(jì)付出諸多代價(jià)，包括出口削減損失的3萬(wàn)億美元、600萬(wàn)個(gè)工業(yè)崗位和300萬(wàn)個(gè)制造業(yè)崗位?！?/p>

自宣布競(jìng)選以來(lái)，特朗普就被貼上了短視、自私、粗暴、缺乏包容的標(biāo)簽，但僅就美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》這件事來(lái)看，特朗普實(shí)在是謀略深遠(yuǎn)，一箭雙雕。

一是符合其競(jìng)選承諾以及“美國(guó)優(yōu)先”的政治主張。特朗普宣布退出，不僅重申了共和黨對(duì)氣候變化的懷疑態(tài)度，也在一定程度上響應(yīng)了美國(guó)普通民眾特別是保守階層的呼聲，并不是個(gè)人或其政府的一時(shí)興起或意氣用事。二是構(gòu)筑在國(guó)家自主貢獻(xiàn)基礎(chǔ)上的《巴黎協(xié)定》并不具備法律約束力，也尚未獲得美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，退出也無(wú)需經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。

即便如此，特朗普也是在上任四個(gè)多月后才正式宣布退出，從他的角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)該是充分權(quán)衡利弊得失做出的“最有利于美國(guó)利益的選擇”。

歐盟中國(guó)都難扛大旗

2001年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)小布什就以“減少溫室氣體排放將會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“發(fā)展中國(guó)家也應(yīng)該承擔(dān)碳減排和限排溫室氣體的義務(wù)”為借口，宣布退出《京都議定書》。作為當(dāng)時(shí)全球溫室氣體排放量最大的國(guó)家，美國(guó)的退出對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化是一個(gè)沉重的打擊。但在以歐盟為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家以及發(fā)展中國(guó)家的共同努力下，特別是歐盟的推動(dòng)下，《京都議定書》成功生效并實(shí)施，雖未完成既定碳減排目標(biāo)，但也為全球應(yīng)對(duì)氣候變化做出了巨大貢獻(xiàn)。如今這一幕再次上演，《巴黎協(xié)定》命運(yùn)將會(huì)如何？

根據(jù)《巴黎協(xié)定》規(guī)則，從特朗普宣布退出到2020年11月4日，美國(guó)仍屬締約國(guó)，仍應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)義務(wù)。但可以預(yù)見，消極應(yīng)對(duì)甚至日趨敵對(duì)全球氣候變化談判框架，將成為特朗普政府的主要立場(chǎng)。雖然美國(guó)20個(gè)州和50多個(gè)城市表態(tài)會(huì)遵守氣候變化的承諾和《巴黎協(xié)定》的指導(dǎo)方針，但特朗普政府才是締約國(guó)美國(guó)的唯一代表方，以及《巴黎協(xié)定》的法律責(zé)任方。

在特朗普宣布退出后，歐盟、中國(guó)、印度均紛紛表態(tài)，將選擇繼續(xù)遵守《巴黎協(xié)定》，歐盟更是要“挺身抗衡”。今年以來(lái)，歐盟經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇，包括CPI、PMI在內(nèi)的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)走勢(shì)喜人。然而，強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)并不能掩蓋尚不牢固的復(fù)蘇基礎(chǔ)，結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)展緩慢、財(cái)政應(yīng)對(duì)空間匱乏、貨幣政策困難重重，歐盟經(jīng)濟(jì)仍面臨較大的下行壓力，難以承擔(dān)更大幅度的減排義務(wù)。此外，歐盟還須正視英國(guó)脫歐帶來(lái)的沖擊，以及難民、恐怖襲擊導(dǎo)致的內(nèi)部割裂。內(nèi)部政治和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)一旦出現(xiàn)變化，難保歐盟不會(huì)再次重蹈未完成《京都議定書》減排指標(biāo)的覆轍。由此來(lái)看，歐盟不能也不會(huì)成為《巴黎協(xié)定》的主導(dǎo)者，強(qiáng)硬口氣背后更可能是“故作姿態(tài)”。

美國(guó)還是那個(gè)美國(guó)，自顧不暇的歐盟卻已不是那個(gè)雄心萬(wàn)丈的歐盟，那么作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)、印度、巴西等國(guó)又能承擔(dān)多大的責(zé)任呢？相對(duì)《京都議定書》時(shí)期，中國(guó)進(jìn)一步強(qiáng)化了負(fù)責(zé)任大國(guó)形象，明確了到2030年的自主減排貢獻(xiàn)目標(biāo)，在G20杭州峰會(huì)上向聯(lián)合國(guó)交存相關(guān)法律文書。在嚴(yán)格的環(huán)保制度推動(dòng)下，綠色低碳轉(zhuǎn)型和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐也在不斷加快。近期以來(lái)，國(guó)際上要求世界第一碳排放國(guó)中國(guó)成為承擔(dān)更大責(zé)任的論調(diào)重又甚囂塵上。但根據(jù)目前的減排承諾，起碼在2030年之前，中國(guó)都不會(huì)成為全球碳減排的主導(dǎo)者，積極推動(dòng)談判并全面履行承諾仍將是中國(guó)的基本立場(chǎng)。中國(guó)如此，印度、巴西等國(guó)也概莫能外。

創(chuàng)造并公平分配減排利益

特朗普在退出時(shí)提到“仍將通過(guò)談判協(xié)商重新加入《巴黎協(xié)定》”，條件是“必須有利于美國(guó)及其商業(yè)、勞工、人民、納稅人，可能將同現(xiàn)有協(xié)議大相徑庭”。但聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（UNFCCC）秘書處已明確表示，《巴黎協(xié)定》不會(huì)為美國(guó)再啟談判。而且，即使聯(lián)合國(guó)為特朗普“破例”，在現(xiàn)有的談判框架下，回到談判桌前的雙方達(dá)成共識(shí)的可能性也不大。

《巴黎協(xié)定》的簽署國(guó)同意在本世紀(jì)末把全球平均氣溫升幅控制在比工業(yè)革命前水平低2攝氏度之內(nèi)，并爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)低1.5攝氏度之內(nèi)的目標(biāo)。在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的大背景下，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間仍存在經(jīng)濟(jì)利益、歷史責(zé)任、資金扶持與技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方面的巨大分歧和激烈博弈，因此鑒于《京都議定書》的前車之鑒，《巴黎協(xié)定》明確了“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”的自愿性碳減排指標(biāo)，而非強(qiáng)制性的碳減排義務(wù)。

據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署統(tǒng)計(jì)，目前各締約國(guó)提交的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)并未體現(xiàn)出自身碳減排的最大能力，距離實(shí)現(xiàn)2攝氏度以下的既定目標(biāo)仍有較大差距，更遑論1.5攝氏度之下的目標(biāo)。按照協(xié)定，各締約國(guó)需要在2020年前根據(jù)情況通報(bào)新的國(guó)家資助貢獻(xiàn)，并且此后每五年通報(bào)一次。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，無(wú)論美國(guó)退不退出，為了完成《巴黎協(xié)定》的既定目標(biāo)，全球氣候博弈都將繼續(xù)。

應(yīng)對(duì)氣候變化已成為關(guān)系人類命運(yùn)和可持續(xù)發(fā)展的核心任務(wù)之一。如何有效提高世界各國(guó)碳減排的主動(dòng)性和積極性，推動(dòng)各國(guó)承擔(dān)更有“侵略性”的減排指標(biāo)，是擺在聯(lián)合國(guó)及國(guó)際社會(huì)面前的一道難題。

特朗普以“不公平”為借口宣布退出《巴黎協(xié)定》，但確保公平確實(shí)是未來(lái)全球氣候談判的核心準(zhǔn)則。美國(guó)心理學(xué)家約翰·斯塔西·亞當(dāng)斯于1965年提出公平理論，認(rèn)為“人的工作積極性不僅與個(gè)人實(shí)際報(bào)酬多少有關(guān)，而且與人們對(duì)報(bào)酬的分配是否感到公平更為密切”。對(duì)于碳減排這份工作，相對(duì)于各自獲得的利益，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的積極性主要取決于對(duì)于利益分配是否感到公平。實(shí)現(xiàn)利益公平分配，是消除發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間的隔閡，實(shí)現(xiàn)世界各國(guó)廣泛參與、合作共贏的有效途徑。

因此，需要?jiǎng)?chuàng)造更多的碳減排利益。在環(huán)境利益之外，更重要的是經(jīng)濟(jì)利益。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，一是可以借鑒《京都議定書》的模式，建立全球碳排放量交易和抵消機(jī)制，世界各國(guó)通過(guò)排放權(quán)交易、凈排放量、綠色機(jī)制以及“集團(tuán)方式”等方式完成碳減排指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)碳減排效率的最優(yōu)化。二是健全技術(shù)轉(zhuǎn)移和推廣應(yīng)用機(jī)制，推動(dòng)發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移先進(jìn)低碳減排技術(shù)，獲得技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)和技術(shù)推廣應(yīng)用的經(jīng)濟(jì)效益；而發(fā)展中國(guó)家也可以通過(guò)引入先進(jìn)低碳減排技術(shù)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)碳減排收益的最大化。

實(shí)現(xiàn)利益公平分配，還要切實(shí)保障參與國(guó)家的碳減排權(quán)益。聯(lián)合國(guó)及相關(guān)國(guó)際組織應(yīng)著力完善全球應(yīng)對(duì)氣候變化的法律框架和制度體系，建立健全市場(chǎng)導(dǎo)向下的全球碳減排的激勵(lì)與懲處機(jī)制，以及利益分配制度，切實(shí)保障參與國(guó)家尤其是貢獻(xiàn)更多國(guó)家的碳減排權(quán)益。

（作者為中國(guó)科學(xué)院應(yīng)用生態(tài)研究所客座研究員，編輯：馬克）