高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策：變遷、反思與展望

摘 要：中國(guó)高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的變遷大致經(jīng)歷醞釀期、發(fā)展期和加速期三個(gè)階段。縱向政策變遷的過程呈現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式治理、策略空間推動(dòng)、工具理性彰顯等幾個(gè)方面的特征。展望未來，運(yùn)動(dòng)式治理與制度化治理并存、常規(guī)性變革與范式性變革并行、工具理性與價(jià)值理性整合將是高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策發(fā)展的趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)；運(yùn)動(dòng)式治理；策略空間；工具理性；價(jià)值理性

作者簡(jiǎn)介：藍(lán)潔（1981-），女，廣西博白人，廣西師范學(xué)院廣西職業(yè)教育發(fā)展研究中心副教授，教育學(xué)博士，研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育原理、少數(shù)民族職業(yè)教育。

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年基金項(xiàng)目“民族地區(qū)職業(yè)教育對(duì)接產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論與實(shí)踐研究”（編號(hào)：15XJCZH002），主持人：藍(lán)潔。

中圖分類號(hào)：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-7518（2017）13-0011-06

高等職業(yè)教育具有“高等性”與“職業(yè)性”的雙重屬性，其既是高等教育發(fā)展中的一種類型，也是現(xiàn)代職業(yè)教育體系中的重要層次。隨著國(guó)家工業(yè)化、信息化發(fā)展步伐的加快，高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整成為現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)之一。本文通過回顧中國(guó)高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策變遷的歷程，分析高等職業(yè)教育與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、國(guó)民教育體系發(fā)展之間的階段性關(guān)聯(lián)以及呈現(xiàn)的主要特征，以期能夠管窺中國(guó)高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的原則、規(guī)律，并為制定方略和應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)提供有益參考。

一、高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策變遷及其影響

高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)包括其內(nèi)部要素的構(gòu)成形態(tài)及關(guān)系形式，具體體現(xiàn)為層次、科類、形式、布局等宏觀要素以及專業(yè)、課程、教材、師資等微觀要素之間的構(gòu)成形態(tài)與關(guān)系。囿于篇幅，本文僅探討高等職業(yè)教育宏觀結(jié)構(gòu)中的層次結(jié)構(gòu)與形式結(jié)構(gòu)。其中，層次結(jié)構(gòu)指?？?、本科、專業(yè)學(xué)位研究生不同程度要求的高等職業(yè)教育構(gòu)成狀態(tài)等；形式結(jié)構(gòu)則主要指不同辦學(xué)形式、學(xué)校類型的構(gòu)成狀態(tài)[1]。

中國(guó)高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的變遷大致經(jīng)歷政策醞釀期、發(fā)展期和加速期三個(gè)階段，對(duì)應(yīng)于特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及教育基礎(chǔ)等歷史背景和初始條件，不同階段的政策在形式結(jié)構(gòu)與層次結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)向上各有側(cè)重。

（一）政策醞釀期（1980～1998年）

政策醞釀期的高等職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)單一，定位于?？疲咦冞w的重點(diǎn)是探索并逐步完善高等職業(yè)教育的形式結(jié)構(gòu)。這一階段發(fā)展的高等職業(yè)教育類型主要包括職業(yè)大學(xué)、五年制技術(shù)專科學(xué)校、職業(yè)技術(shù)學(xué)院，三種不同的學(xué)校類型都曾掀起高等職業(yè)教育發(fā)展的浪潮。（1）職業(yè)大學(xué)的誕生以1980年南京市政府率先創(chuàng)辦的“金陵職業(yè)大學(xué)”為代表，隨后，首批13所不包分配、自費(fèi)走讀的職業(yè)大學(xué)由原國(guó)家教委批準(zhǔn)建立。1992年，地方政府主管的職業(yè)大學(xué)發(fā)展到126所。（2）五年制技術(shù)?？茖W(xué)校源于1985年，根據(jù)原國(guó)家教委印發(fā)的《關(guān)于同意試辦三所五年制技術(shù)?？茖W(xué)校的通知》，西安航空工業(yè)學(xué)校、上海電機(jī)制造學(xué)校、國(guó)家地震局地震學(xué)校率先試辦“五年制技術(shù)?？啤保惺粘踔挟厴I(yè)生，按照國(guó)際教育體系的5B標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行教學(xué)，學(xué)制5年，畢業(yè)生試行雙向選擇。至1996年，原國(guó)家教委共批準(zhǔn)了22所國(guó)家級(jí)重點(diǎn)中專學(xué)校開設(shè)五年制高職專業(yè)66個(gè)。（3）“職業(yè)技術(shù)學(xué)院”興起的標(biāo)志是1994年深圳市政府創(chuàng)辦的“深圳高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院”，1997年原國(guó)家教委批準(zhǔn)“邢臺(tái)高等職業(yè)技術(shù)學(xué)?！备麨椤靶吓_(tái)職業(yè)技術(shù)學(xué)院”，同年，原國(guó)家教委印發(fā)《關(guān)于高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置問題的幾點(diǎn)意見》規(guī)定：“新設(shè)高等職業(yè)學(xué)校一般稱為職業(yè)技術(shù)學(xué)院?！辈⒁笸ㄟ^合辦、轉(zhuǎn)制等形式發(fā)展高等職業(yè)教育的普通高等?？茖W(xué)校、職業(yè)大學(xué)、短期成人高校按照“職業(yè)技術(shù)學(xué)院”進(jìn)行更名[2]。

在高等職業(yè)教育形式結(jié)構(gòu)變遷的進(jìn)程中，“三教統(tǒng)籌”、“三改一補(bǔ)”是高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的分水嶺。1994年召開的全國(guó)教育工作會(huì)議上明確了“三教統(tǒng)籌”、“三改一補(bǔ)”的高等職業(yè)教育基本方針，中國(guó)高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)開始了初步的調(diào)整和發(fā)展。“三教統(tǒng)籌”即部分高等?？茖W(xué)校、職業(yè)大學(xué)和成人高校通過合辦、改制等形式辦高職；“三改一補(bǔ)”即在“三教統(tǒng)籌”仍不能滿足需求時(shí)，可將少數(shù)辦學(xué)質(zhì)量高、辦學(xué)條件好的重點(diǎn)中專改制成為高等職業(yè)院校[3]?！叭探y(tǒng)籌”、“三改一補(bǔ)”的高等職業(yè)教育基本方針扭轉(zhuǎn)了短期職業(yè)大學(xué)?？苹?、高等專科教育本科化的混亂辦學(xué)導(dǎo)向，對(duì)于合理優(yōu)化高等職業(yè)教育資源、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要意義，為20世紀(jì)末21世紀(jì)初中國(guó)高等職業(yè)教育的快速發(fā)展埋下伏筆。

（二）政策發(fā)展期（1999～2003年）

根據(jù)國(guó)民教育體系發(fā)展需求調(diào)整和拓展高等職業(yè)教育的形式結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大規(guī)模是政策發(fā)展期的突出重點(diǎn)。1999年，“高等教育大眾化”政策開始實(shí)施，教育部、原國(guó)家計(jì)委印發(fā)《試行按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實(shí)施意見》，在當(dāng)年普通高等教育招生計(jì)劃中，安排10萬名額專門用于創(chuàng)新模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦高等職業(yè)教育，短期職業(yè)大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、民辦高校、普通高等?？茖W(xué)校、本科院校內(nèi)設(shè)立的高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)中等專業(yè)學(xué)校、達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的成人高校等不同形式和類型的學(xué)校迅速納入高等職業(yè)教育類型，“三年大擴(kuò)招”的序幕由此拉開。世紀(jì)之交，大批中等專業(yè)學(xué)?！吧瘛睘榇髮?，高等職業(yè)教育的規(guī)模得到大發(fā)展，形式結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，全國(guó)高職（高專）院校規(guī)模從1998年的432所增加到2004年的1047所，同期的高職（高專）在校生從118萬人增加到597萬人[4]。

探索調(diào)整高等職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)也是這一階段的任務(wù)之一。1999年《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》《中共中央關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出，允許職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生經(jīng)過一定選拔程序進(jìn)入本科高等學(xué)校繼續(xù)學(xué)習(xí)。調(diào)整政策在短期內(nèi)帶來了高職畢業(yè)生“專升本”的全國(guó)性熱潮，某省2000年的高職學(xué)生專升本比例為5%，2003年迅速上升到30%，并且該省教育行政主管部門有計(jì)劃將比例提升到50%[5]。政策目標(biāo)帶來的政策效益明顯，但以招生選拔考試作為高職畢業(yè)生深造的唯一切入點(diǎn)，這種做法僅是政策發(fā)展期的一種探索性嘗試，并未真正意義上改變高等職業(yè)教育的層次結(jié)構(gòu)，其合理性和可行性在實(shí)踐中受到的沖擊，也成為高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策轉(zhuǎn)型的助推力量。

（三）政策加速期（2004年至今）

政策加速期內(nèi)，高等職業(yè)教育的形式結(jié)構(gòu)和層次結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)向發(fā)生全面變革，職業(yè)技術(shù)學(xué)院與普通本科高校是政策變遷涉及的兩種學(xué)校類型。職業(yè)院校禁止升格為本科院校，發(fā)展的重點(diǎn)集中在類型發(fā)展、質(zhì)量提升方面，通過國(guó)家示范性（骨干）職業(yè)院校建設(shè)、中央財(cái)政支持專業(yè)建設(shè)、職業(yè)教育產(chǎn)教融合項(xiàng)目等予以落實(shí)；普通本科高校發(fā)展的重點(diǎn)集中在轉(zhuǎn)型發(fā)展、全面變革等方面，通過政策引導(dǎo)，納入高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的范疇。

一方面，“禁止職業(yè)技術(shù)學(xué)院升格為本科”成為“不討論不動(dòng)搖”的政策領(lǐng)域。20世紀(jì)90年代中后期，“三改一補(bǔ)”與”高等教育大眾化”兩項(xiàng)關(guān)鍵政策影響的疊加，使得高等職業(yè)教育的人才培養(yǎng)質(zhì)量、資源配置、師資隊(duì)伍等問題在21世紀(jì)初集中出現(xiàn)，迫使國(guó)家層面的調(diào)整政策出臺(tái)。職業(yè)教育政策領(lǐng)域，2004年發(fā)布的《教育部等七部門關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見》明確指出：從2004起到2007年，中等職業(yè)學(xué)校不再升格為高等職業(yè)院校或并入高等學(xué)校，?？茖哟蔚穆殬I(yè)院校不再升格為本科院校。2005年公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》則將限制職業(yè)院校升格的期限延長(zhǎng)至2010年。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》又重申了這一政策決定。高等教育政策領(lǐng)域，2006年《關(guān)于編報(bào)2006年普通高等教育分學(xué)校分專業(yè)招生計(jì)劃的通知》中，明確限制舉辦高職專升本的學(xué)校，高職專升本的畢業(yè)生名額需嚴(yán)格控制在本屆應(yīng)屆畢業(yè)生的5%以內(nèi)。2006年《教育部關(guān)于“十一五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》，以及2011年《教育部關(guān)于“十二五”期間高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》都明確規(guī)定“中等職業(yè)學(xué)校原則上不升格為高等職業(yè)學(xué)校，不并入高等學(xué)校；高等職業(yè)學(xué)校不升格為本科學(xué)校，不與本科學(xué)校進(jìn)行合并，也不更名為高等?？茖W(xué)校?！北M管國(guó)家政策對(duì)高職升本進(jìn)行嚴(yán)格控制，2004～2014年，高職院校仍積極通過“聯(lián)辦”、“創(chuàng)辦”、“試辦”和“轉(zhuǎn)辦”等形式試行本科層次職業(yè)教育[6]，籌備和推進(jìn)多途徑的高職層次上移探索，但沒有高職院校升格為本科院校的案例。2015年《教育部關(guān)于同意建立天津中德應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的函》，則成為高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的特殊突破口。

另一方面，地方性普通本科院校在21世紀(jì)10年代進(jìn)入高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策框架，成為高等職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)和形式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要政策對(duì)象。2014年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確：“引導(dǎo)一批普通本科高等學(xué)校向應(yīng)用技術(shù)類型高等學(xué)校轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)舉辦本科職業(yè)教育?！眹?guó)家明確高等職業(yè)教育中本科層次的高校主要由普通本科高校轉(zhuǎn)型而來，這一結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)范疇引發(fā)地方政府和普通本科院校不同的實(shí)踐態(tài)度，也成為當(dāng)前高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的熱點(diǎn)問題。

推動(dòng)地方性普通本科院校轉(zhuǎn)型舉辦本科職業(yè)教育，促進(jìn)高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整，已經(jīng)成為中國(guó)職業(yè)教育體系適應(yīng)國(guó)家新型工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略的政策選擇。但從深層次來說，高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整呼喚層次、形式、布局等宏觀要素新型關(guān)系的構(gòu)建，政策應(yīng)賦予不同類型院校更多的自主權(quán)，才能契合高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和全局性需求。

二、高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的特征審視

（一）運(yùn)動(dòng)式治理的表征及其有效性

高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式治理的特征。運(yùn)動(dòng)式治理是國(guó)家、政府針對(duì)特定問題自上而下開展有組織、有目的、規(guī)模較大的重點(diǎn)治理過程[7]，表現(xiàn)為政策執(zhí)行過程中的強(qiáng)制權(quán)限、選擇性激勵(lì)和壓力機(jī)制等典型操作措施[8]。高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的部分政策措施具有運(yùn)動(dòng)式治理的典型性。（1）對(duì)高職院校升格的強(qiáng)制權(quán)限。1999～2003年間，為配合推進(jìn)高等教育大眾化，全國(guó)快速增設(shè)114所“專升本”的本科院校，2004年后，職業(yè)教育、高等教育等多個(gè)層面的政策全面禁止高職院校升格為本科院校，“高職升格”成為“不討論不動(dòng)搖”的敏感領(lǐng)域。（2）對(duì)普通本科高校轉(zhuǎn)型引導(dǎo)的選擇性激勵(lì)。2014年5月，國(guó)家政策明確要引導(dǎo)一批普通本科高等學(xué)校舉辦本科層次職業(yè)教育后，系列的試點(diǎn)、指標(biāo)、項(xiàng)目等“選擇性配置”迅速對(duì)轉(zhuǎn)型政策進(jìn)行資源支撐，至2014年6月，全國(guó)600余所地方普通本科高校已有130余所提出試點(diǎn)申請(qǐng)[9]，彰顯了政策動(dòng)員與資源激勵(lì)對(duì)于普通本科高校的有效調(diào)動(dòng)。（3）逐級(jí)傳遞的壓力機(jī)制。高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策加速期內(nèi)的“三改一補(bǔ)”方針，以及高等教育大眾化階段的“擴(kuò)招”政策都體現(xiàn)了中央政府對(duì)地方政府、地方政府對(duì)地方職業(yè)院校的自上而下的壓力傳導(dǎo)。

高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的運(yùn)動(dòng)式治理有其有效性，同時(shí)也遭到質(zhì)疑。一方面，運(yùn)動(dòng)式治理能在短期內(nèi)提高各級(jí)政府、普通本科高校、高職院校等利益相關(guān)者參與高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極性，確保國(guó)家意志在確定的程序與有限的時(shí)間內(nèi)有效落實(shí)；另一方面，運(yùn)動(dòng)式治理的強(qiáng)制權(quán)限以及選擇性激勵(lì)等操作措施有可能引發(fā)高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)的紊亂，甚至影響高等職業(yè)教育的內(nèi)生發(fā)展能力。

（二）工具理性的挑戰(zhàn)與價(jià)值理性的回歸

高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的變遷在工具理性與價(jià)值理性的兩端行進(jìn)，工具理性的特征彰顯。工具理性和價(jià)值理性是馬克斯·韋伯劃分的人類理性的兩個(gè)維度，工具理性考慮的是手段對(duì)達(dá)成目標(biāo)的可能性，重視方法的定量、規(guī)范和精細(xì)；價(jià)值理性強(qiáng)調(diào)對(duì)固有價(jià)值的純粹信仰[10]?；仡櫢鱾€(gè)時(shí)期高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，20世紀(jì)80年代，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》等政策文件倡導(dǎo)“使職業(yè)技術(shù)教育得到廣泛的發(fā)展”，推崇價(jià)值理性，高等職業(yè)教育的形式結(jié)構(gòu)和層次結(jié)構(gòu)調(diào)整沒有明顯的功利主義特征；20世紀(jì)90年代中后期到21世紀(jì)初期的5年，在“高等教育大眾化”的限期性任務(wù)壓力傳導(dǎo)下，高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)向以工具理性為導(dǎo)向的效率優(yōu)先發(fā)展，升格、轉(zhuǎn)制而成的高職院校數(shù)量劇增，高職招生規(guī)模也快速達(dá)到與普通本科教育大體相當(dāng)?shù)谋壤?005年，高職院校招生人數(shù)占當(dāng)年普通高校招生總數(shù)的53%[11]。而在經(jīng)歷大規(guī)模擴(kuò)招引發(fā)的高等教育質(zhì)量危機(jī)后，高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的價(jià)值理性逐步回升，并在2014年的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃》中得以融合。

由此可見，價(jià)值理性是高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策不變的內(nèi)在追求，而工具理性則是其無法回避的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，不管是凸顯在政策表面還是隱藏在政策執(zhí)行過程中，政策工具理性都被放大被關(guān)注。如何統(tǒng)一政策的工具理性和價(jià)值理性，不僅是高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整這一特殊領(lǐng)域的特有問題，同時(shí)是整個(gè)公共政策領(lǐng)域的永恒追求。

（三）政策空間的利用及其對(duì)政策變遷的推動(dòng)

高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策過程中存在一定的策略空間，發(fā)現(xiàn)和利用策略空間是政策部門和政策對(duì)象推進(jìn)政策變遷的動(dòng)力。兩個(gè)典型事件體現(xiàn)了策略空間的存在，一是天津中德職業(yè)技術(shù)學(xué)院在教育部反復(fù)強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持“原則上”不允許高職升格的敏感政策背景下，于2015年11月獲得教育部批復(fù)，升格為天津中德應(yīng)用技術(shù)大學(xué)；二是教育部2014年釋放普通本科高等學(xué)校向應(yīng)用技術(shù)類型高等學(xué)校轉(zhuǎn)型的改革信號(hào)以來，各地方政府與普通本科高校表現(xiàn)出不同的態(tài)度和行動(dòng)策略，至今，高等職業(yè)教育的形式結(jié)構(gòu)和類型結(jié)構(gòu)并未因這一轉(zhuǎn)型政策而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的調(diào)整。

策略空間源于政策對(duì)象需求與政策主體供給之間的錯(cuò)位，政策主體和對(duì)象積極采取良性互動(dòng)的方式解決矛盾，既拓展了政策的策略空間，并推進(jìn)了政策的變遷[12]。在高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策中，負(fù)責(zé)政策制定和執(zhí)行的中央教育行政部門和地方教育行政部門是政策主體，而各級(jí)各類職業(yè)院校則是采取策略行為的政策對(duì)象。

策略空間的產(chǎn)生首先體現(xiàn)為政策主體的自由裁量權(quán)，地方政府在不違背中央精神和原則的情況下，具有對(duì)政策因素進(jìn)行取舍的自由，以達(dá)到滿足本地高職院校需求并發(fā)展本地高等職業(yè)教育的目的。如在2004～2015年，教育部將禁止高職院校升本定調(diào)為“不討論不動(dòng)搖”的領(lǐng)域，但仍有多個(gè)省份探索高等職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的多種路徑，其中遼寧省教育廳組織高職院校開發(fā)四年制高職本科教育試點(diǎn)專業(yè)人才培養(yǎng)方案，河北省教育廳組織高職院校與本科院校合作舉辦本科工程教育試點(diǎn)班[13]。

其次是政策規(guī)范具有可變通性。政策規(guī)范是政策主體對(duì)政策對(duì)象進(jìn)行管理的文本，屬于“程序制約”，政策部門可以通過其所掌握的自由裁量權(quán)對(duì)政策供給主體、范圍進(jìn)行合法變通，從而改變政策文本的實(shí)質(zhì)含義，擴(kuò)大政策供給與需求的一致性程度。如2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中提出要“探索發(fā)展本科層次職業(yè)教育”，建立“專業(yè)學(xué)位研究生培養(yǎng)模式”，“形成定位清晰、科學(xué)合理的職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)”，不同省份在具體實(shí)施方案中，對(duì)國(guó)家政策進(jìn)行了地方性的認(rèn)定和解釋[14]，其中廣東省提出要改造提升一批中職學(xué)校參與高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)，鼓勵(lì)示范性高等職業(yè)院校培養(yǎng)高層次應(yīng)用技術(shù)人才，聯(lián)合培養(yǎng)專業(yè)學(xué)位研究生，多種形式發(fā)展高等職業(yè)教育。

第三是政策資源具有可交換性。與政策規(guī)范的程序制約不同，政策資源的分配是由政策主體掌握的具有強(qiáng)約束力的實(shí)質(zhì)制約，在不同的政策主體和政策對(duì)象之間，政策資源可實(shí)現(xiàn)交換。地方教育行政部門在政治“晉升錦標(biāo)賽”[15]中往往需要與地方高校結(jié)成“共謀”關(guān)系，通過地方教育行政部門與上級(jí)教育行政部門的討價(jià)還價(jià)來獲取政策資源，而政策資源的權(quán)威性在給地方院校帶來聲譽(yù)的同時(shí)，也為地方教育行政部門在同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)中帶來優(yōu)勢(shì)。換言之，政策資源的交換性可達(dá)到地方教育行政部門與高職院校在政策供給與需求關(guān)系上的平衡。如21世紀(jì)以來，高等職業(yè)教育發(fā)展進(jìn)程中“國(guó)家示范性（骨干）高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”、“十三五職業(yè)教育產(chǎn)教融合項(xiàng)目”等以“項(xiàng)目制”[16]形式推進(jìn)的政策中，各地方教育行政部門與當(dāng)?shù)馗呗氃盒５暮献麝P(guān)系，既體現(xiàn)了“項(xiàng)目制”的成效，也映射了政策資源交換帶來的影響。

三、高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的展望

（一）運(yùn)動(dòng)式治理與制度化治理并存

高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策中，運(yùn)動(dòng)式治理方式有弊端，同時(shí)也有必要性。運(yùn)動(dòng)式治理是一種回應(yīng)性的治理狀態(tài)，講求聲勢(shì)浩大、行動(dòng)統(tǒng)一、方向一致、效果立竿見影，是政策主體在一定時(shí)期內(nèi)的“路徑依賴”[17]。20世紀(jì)末，高等職業(yè)教育規(guī)模和質(zhì)量發(fā)展需求劇增，而國(guó)民教育體系資源供給不足，采用擴(kuò)招、示范校建設(shè)等運(yùn)動(dòng)式的治理方式，集中有限的資源有效完成重大的階段性使命，是政策主體面臨資源瓶頸問題制約時(shí)的理性選擇。

常態(tài)化治理是運(yùn)動(dòng)式治理的應(yīng)然階段，但在制度背景與資源基礎(chǔ)的雙重制約下，高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策難以從運(yùn)動(dòng)式治理直接跳躍到僅依賴常態(tài)化治理的階段。常態(tài)化治理在公共管理領(lǐng)域中被認(rèn)為是運(yùn)動(dòng)式治理弊端的對(duì)立方向，也被解釋為可持續(xù)型治理、多中心協(xié)同治理、制度化治理等，政府通過完善法律、社會(huì)、倫理、市場(chǎng)等制度和規(guī)則，可實(shí)現(xiàn)從運(yùn)動(dòng)式治理向常態(tài)化治理的范式轉(zhuǎn)換。從當(dāng)前實(shí)際情況看，高等職業(yè)教育發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵期，各種問題和矛盾集中在現(xiàn)階段高發(fā)，不僅辦學(xué)基礎(chǔ)能力、人才培養(yǎng)質(zhì)量、師資隊(duì)伍能力等舊的發(fā)展問題仍待解決，激發(fā)活力、體系建設(shè)、生源結(jié)構(gòu)類型等新問題也層出不窮，而高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度尚未能及時(shí)跟上現(xiàn)實(shí)需求。對(duì)待影響較廣的、資源需求較多的重大問題，不能依靠按部就班的常態(tài)化治理，而要用特殊的方式加以處理，運(yùn)動(dòng)式的特殊治理方式是處理這一時(shí)期內(nèi)重大階段性問題的必要選擇之一。雖然就結(jié)果而言，運(yùn)動(dòng)式治理或許難以從根本上解決高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的所有問題，但就過程來說，運(yùn)動(dòng)式治理是現(xiàn)有治理?xiàng)l件下無法繞過的環(huán)節(jié)。因此，運(yùn)動(dòng)式治理有其現(xiàn)實(shí)性與合理性的基礎(chǔ)，在未來一段時(shí)期內(nèi)，運(yùn)動(dòng)式治理與常態(tài)化治理方式將在高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策中并存。

（二）常規(guī)性變革與范式性變革并行

前文對(duì)策略空間的討論，回應(yīng)的是高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策將如何變遷的問題。策略空間既推動(dòng)政策的常規(guī)性變革，又對(duì)政策的范式性變革產(chǎn)生影響。

常規(guī)性變革是指新政策在原有政策文本和計(jì)劃上進(jìn)行細(xì)微的修補(bǔ)，對(duì)政策問題的處理基本上依據(jù)已經(jīng)存在的方式進(jìn)行解決，保持政策的連貫性。在高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策領(lǐng)域中，在一段相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期內(nèi)，對(duì)某個(gè)問題的解釋和常規(guī)的解決途徑都是相對(duì)固定的，常規(guī)性的政策變革發(fā)生在政策主體對(duì)政策對(duì)象的各種規(guī)制與調(diào)整之中，當(dāng)各種類型的規(guī)制發(fā)生困難時(shí)候，政策主體和政策對(duì)象都會(huì)利用策略空間選擇可調(diào)整的政策方案，完善政策規(guī)程[18]。如政策對(duì)職業(yè)教育體系以及高等職業(yè)教育的定位問題，從1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》首次提出：“逐步建立起一個(gè)從初級(jí)到高級(jí)、行業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理又能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系”伊始，1991年《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》中關(guān)注“中國(guó)特色”、“形式多樣”，1994年《〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》增加“相互銜接”、“比例合理”等要素，直至2014年《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》明確為”中高職銜接“、“優(yōu)化高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)”。高等職業(yè)教育的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策在職業(yè)教育體系建設(shè)政策的變遷進(jìn)程中逐漸趨于完善，高等職業(yè)教育作為職業(yè)教育體系中的重要層次，其發(fā)展的結(jié)構(gòu)、方式、途徑等政策風(fēng)格并沒有發(fā)生顯著改變，政策理念、價(jià)值和態(tài)度在未來也將延續(xù)成為常態(tài)存在。

相對(duì)于常規(guī)性變革而言，范式性變革是指對(duì)政策問題的價(jià)值、態(tài)度和解決方案的根本性變革。在高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整領(lǐng)域，2014年開始的引導(dǎo)普通本科高校向應(yīng)用技術(shù)類型高校轉(zhuǎn)型發(fā)展、辦本科層次職業(yè)教育的政策，可以認(rèn)為是范式性的重大政策變革。縱向考察高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策變遷，國(guó)家和地方教育行政部門利用策略空間對(duì)本科層次的職業(yè)教育進(jìn)行了形式上的調(diào)適，允許高職院校通過聯(lián)辦、試辦、合辦等多種形式舉辦本科層次職業(yè)教育，從而一定程度上改變了政策在本科層次職業(yè)教育資源供給上的范圍和性質(zhì)，結(jié)合國(guó)民教育體系的基礎(chǔ)條件，政策主體在多重策略空間的綜合影響下，選擇“引導(dǎo)普通本科高校向應(yīng)用技術(shù)類型高校轉(zhuǎn)型”作為高等職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策方案。從發(fā)展的角度看，政策主體與政策過程在策略空間的博弈過程中，態(tài)度和解決路徑發(fā)生根本變革是偶然中的必然。

政策的常規(guī)性變革屬于政策發(fā)展過程中的常態(tài)存在，而范式性變革在政策主體與政策對(duì)象互動(dòng)的策略空間中形成，因此，高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策路徑的變遷仍帶有不確定性，將是常規(guī)性政策修補(bǔ)與范式性政策變革并存的進(jìn)程。

（三）工具理性與價(jià)值理性互動(dòng)整合

經(jīng)過三十余年的探索和發(fā)展，中國(guó)高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策將對(duì)價(jià)值理性和工具理性進(jìn)行合理的互動(dòng)整合，使傾向于提高效率的工具理性與追求教育公平、人文關(guān)懷的價(jià)值理性有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)兩種理性力量的和諧統(tǒng)一。工具理性與價(jià)值理性的互動(dòng)整合體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，在高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策制定的過程中，既關(guān)注達(dá)到政策目標(biāo)的技術(shù)手段，同時(shí)也關(guān)注政策執(zhí)行的人文關(guān)懷。例如在《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》的“優(yōu)化高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)”板塊中，轉(zhuǎn)型發(fā)展、加快改革步伐等政策措施體現(xiàn)了工具理性，分類管理、特色發(fā)展的措施則彰顯了價(jià)值理性，突出高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的公共性、倫理性本質(zhì)內(nèi)涵。另一方面，高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策執(zhí)行的剛性與變通將實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人民群眾對(duì)高等職業(yè)教育的層次需求不斷上升，本科、專業(yè)學(xué)位研究生層次職業(yè)教育資源如何供給將是下一階段高等職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)和難點(diǎn)，目前最重要的是如何使高等職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)的調(diào)整政策更具現(xiàn)實(shí)性，以更完善的措施完成政策目標(biāo)。政策執(zhí)行者處理高等職業(yè)院校升格為本科、普通高校轉(zhuǎn)型為應(yīng)用技術(shù)大學(xué)等問題上已經(jīng)走出差異化處理的步子，“一刀切”的政策執(zhí)行方式和步驟在逐漸調(diào)整，因時(shí)、因地逐步調(diào)整高等職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)，確保資源、機(jī)會(huì)與行動(dòng)的正義性、必要性和現(xiàn)實(shí)性。

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責(zé)任編輯 韓云鵬