用法治保障“信用”生活

陳宇

其實，信用早已融入你我生活中。

從統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺，到信用監(jiān)管；從守信聯(lián)合激勵機制，到失信聯(lián)合懲戒機制；從地鐵逃票、交通違章計入征信系統(tǒng)，到面向社會公布“失信被執(zhí)行人名單”，基于現(xiàn)代信息技術的社會信用體系已初具輪廓。

奮起直追的專門立法

據(jù)統(tǒng)計，截至2016年11月底，上海市信用平臺累計對外提供查詢2156萬次，其中法人信用信息被查詢688萬次；自然人信用信息被查詢1468萬次。如果失信，意味著連騎一次摩拜單車都要比別人貴，到手的扶持資金將暫緩撥付；守信，意味著借書借車可以免押金，一邊“剁手”還能一邊“花唄”。歷經(jīng)百余年的發(fā)展，西方國家已形成相對成熟的信用制度和信用法律體系，成為國家信用交易和信用管理行業(yè)的“基礎工程”。盡管起步較晚，我國的社會信用立法也開始加速追趕。

如今，信用立法的基礎條件初步具備。我國已建立統(tǒng)一社會信用代碼制度，截止到2016年底，全國各類法人和其他組織存量代碼轉(zhuǎn)化率整體超過97%，為信用信息共享創(chuàng)造了條件。目前，全國信用共享信息超過7.4億條。僅“信用中國”網(wǎng)站的累計訪問量，就超過1.3億人次。

與此同時，我國市場運行的基礎性法律，也已基本完備。合同法、物權法、破產(chǎn)法、票據(jù)法，以及各類金融法律等制度的建立，為構建社會信用體系奠定了法制基礎。

立法起步，政策先導。2007年3月，國務院辦公廳發(fā)布實施《關于社會信用體系建設的若干意見》，明確社會信用體系建設的指導思想、目標和基本原則，以及社會信用體系建設的主要內(nèi)容。2014年1月15日，國務院常務會議通過《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》，明確提出將健全信用法律法規(guī)和標準體系作為重要基礎性工作，列入立法規(guī)劃盡快推進實施，使信用體系建設有法可依。近期，中國陸續(xù)出臺了政務誠信和個人誠信、電子商務領域誠信的三份改革文件。目前，銀行、工商和交通等各部門間，已簽署了20個聯(lián)合懲戒激勵備忘錄，借此打造“一處失信、處處受限”的信用懲戒大格局。

從部委立法看，中國人民銀行自2003年11月成立征信管理局以來，頒布實施《個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》《個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫信用報告本人查詢規(guī)程》《信用評級管理指導意見》《支付信用信息管理辦法》等規(guī)章。其他部委也出臺了相關規(guī)定，如《關于加強中小企業(yè)信用管理工作的若干意見》《建設有中國發(fā)展特點的外貿(mào)信用體系》《藥品等企業(yè)廣告信用管理辦法》《關于加快推進建筑市場信用體系建設工作的意見》等。

在部門立法逐步完善的同時，地方立法也不甘落后，“北上深”等城市走在了前列。尤其是上海，2016年在該市信用立法領導小組的統(tǒng)一部署下，《上海市社會信用條例（草案）》進入快車道，迅速完成政府版和專家版立法大綱、政府版和專家版條文建議稿、意見征求和座談調(diào)研等工作。當年12月，該地方法規(guī)草案正式提交市人大常委會一審，有望成為我國首部關于社會信用體系建設的綜合性地方法規(guī)草案。

從上位立法看，雖然統(tǒng)一的社會信用法尚未問世，但行政法規(guī)建設持續(xù)推進。近年來，國務院先后出臺《政府信息公開條例》《征信業(yè)管理條例》《企業(yè)信息公示暫行條例》。特別是2013年1月出臺了《征信業(yè)管理條例》，在一定程度上解決了征信業(yè)無法可依的問題。

立法瓶頸亟待突破

不可否認，我國在社會誠信體系建設上取得了不少進展，尤其是一些發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展、文明晉級對社會信用的“渴求”，變成了政法部門制度創(chuàng)新的強大動力。

近年來，上海市各級檢察機關先后以電話、網(wǎng)站、微信等形式，開展行賄犯罪檔案查詢、案件信息公開、律師接待等檢察服務。特別是有了行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)“助力”，許多之前留下“污點”的人，要為自己的不誠信記錄付出昂貴代價。

上海市長寧區(qū)人民檢察院建立了以行受賄主體情況、基本犯罪事實、判決結果等為主要內(nèi)容的犯罪信息系統(tǒng)。2013年，長寧區(qū)一家計算機公司負責人張政，因行賄20萬元被追究刑責，法院判決其免予刑事處罰。雖然沒有進班房，但這一“污點”還是被記錄在案。3年后，當他因工作業(yè)績突出入選工商聯(lián)執(zhí)常委候選人名單時，經(jīng)查詢發(fā)現(xiàn)有行賄犯罪記錄，因此“落選”。

依托信息技術進行制度創(chuàng)新的，并不只有檢察機關。在上海高院執(zhí)行大數(shù)據(jù)管理平臺，工作人員輕點鼠標，占滿整個墻面的巨大屏幕上，一組組數(shù)據(jù)像蛛網(wǎng)一樣從一個小圓點發(fā)散出去，紅色、藍色、橘色，來自公安、銀行、工商等機構的各類數(shù)據(jù)，精確顯示著這個圓點的社會關系、消費情況、行蹤動態(tài)。一旦存在欠債不還等失信行為，當事人就會被數(shù)據(jù)之網(wǎng)鎖定，面臨被限制出境、外出不能坐飛機、不能高消費等后果。

誠然，上述制度創(chuàng)新發(fā)揮了很大作用，但嚴格地來說，還沒有進入國家立法層面。其實，不論是國務院部門制定的信用規(guī)章，還是地方制定的相關法規(guī)和規(guī)章，都由于部門或地域的限制備受局限。不僅法律效力的層次較低，且不利于解決“信用信息條塊分割、部門分割”問題，即便可在一時一域生效，卻缺少“推而廣之”“照此執(zhí)行”功效，也不利于國家社會信用體系的形成和發(fā)展。另一個值得注意的問題，就是政府各條線、各部門使用的信用分類標準各不相同。比如，上海市的一些區(qū)，所屬海關、工商、稅務、食藥監(jiān)等部門，制定了各自的信用分類標準和相應管理辦法。這種標準的差異化，制約了各領域間信息的整合互通，需從立法上頂層設計、統(tǒng)籌考慮。

不僅是地域局限，社會信用立法“碎片化”現(xiàn)象也比較嚴重。目前，除國務院部分行政立法外，系統(tǒng)化且層級較高的法律法規(guī)比較匱乏，現(xiàn)有的信用規(guī)則比較零散，呈現(xiàn)“碎片化”特點。2013年，貴州省政府出臺過《企業(yè)信用征集和使用管理辦法》，卻局限于企業(yè)信用一隅。

再看社會信用立法的“重頭法”——國務院《政府信息公開條例》，公開重點主要是行政機關在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的政務信息，如財政預算、決算報告等。這些信息與信用服務機構形成信用報告所需的信用信息不盡相同，來自政府管理部門的信用信息，難以通過正規(guī)渠道獲取。

從現(xiàn)狀看，有關信用的國家法律還不健全。我國《憲法》規(guī)定了公民的人格尊嚴、通信自由和通信秘密等，但未對信用予以規(guī)定。關于信用及其管理的規(guī)定，散見于其他法律之中。在《民法通則》《合同法》等法律中，沒有明確規(guī)定信用信息的采集、開放等。一個典型例證，便是《商業(yè)銀行法》，還明確規(guī)定銀行為儲戶保密，導致無法對信用信息進行評估。

究竟哪些信息可以采集，哪些信息涉及商業(yè)秘密或個人隱私需要保護，個人或企業(yè)的信用報告在多大程度上、多大范圍內(nèi)傳播？這些都需要法律或行政法規(guī)予以明確。

構建社會信用法律體系“大廈”

著名經(jīng)濟學家弗里德曼曾指出：我們生活在兩個超級大國的世界里，一個是美國，一個是穆迪。美國可以用炸彈摧毀一個國家，穆迪可以用債券降級毀滅一個國家。雖然，他說的是信用評級機構的重要性，但大的背景卻是西方健全的信用法律制度。回溯歷史，信用行業(yè)始于19世紀的歐美國家。經(jīng)過百年發(fā)展，當今市場經(jīng)濟發(fā)達的國家中，不僅社會信用體系相當完備，相關法律制度也相當完備。

在國內(nèi)，近些年違背誠信的事件屢見不鮮，影響較大的就有“瘦肉精”、染色饅頭、“達芬奇家居”“味千拉面‘骨湯門”“血燕”事件，以及“詐捐門”等。作為一個現(xiàn)代法治國家，有必要借鑒西方發(fā)達國家經(jīng)驗，加強信用立法，健全社會信用體系。社會信用立法的關鍵所在，就是制定一部《社會信用法》。2014年十二屆全國人大三次會議期間，全國人大代表、廣博控股集團有限公司董事長王利平等聯(lián)名，提出了關于加快制定社會信用管理法的議案。目前，十二屆全國人大已將信用立法列入立法規(guī)劃。

從學界的主張看，立法大致應包括五個方面：一是明確被征信者的權利，即被征信者享有知情權、同意權、拒絕權、異議權、糾正權等；二是規(guī)范信息提供者的行為，要求對信息的真實性負責；三是規(guī)范數(shù)據(jù)的開放和使用，包括信用中介機構的市場準入和信用管理和服務活動；四是建立透明高效的監(jiān)管體制，防止非法采集和濫用信用信息；五是明確征信機構應承擔的法律責任，對違法采集、處理和使用個人信用信息造成損害的，應承擔相應的民事責任、行政責任和刑事責任。

同時，也必須看到，社會信用立法游走于公私兩域，具有相當高的技術難度，必須嚴格遵守立法法。社會信用立法，切忌建成公民道德檔案，道德要素在進入信用立法的視野之前，必須滿足“以德入法”的路徑，而不能混淆道德與法律的邊界。作為立法者，還須認識到公共信用信息與市場信用信息在權屬、歸集與查詢、救濟、法律責任等方面的客觀差異，避免公權侵害公民私權利。

在解決社會信用立法“有無”同時，還應修改有關法律。要修改《會計法》，加大對會計信息違法性失真的處罰力度，加強對企業(yè)會計信息的檢查監(jiān)督，建立社會檢舉制度。修改《反不正當競爭法》《消費者權益保護法》《商業(yè)銀行法》《檔案法》等，使征信數(shù)據(jù)的采集、加工和傳播有法可依。特別是在編纂《民法典》時，應注意協(xié)調(diào)相關內(nèi)容，強化法律制度的系統(tǒng)性。

當然，信用社會的形成，是個漫長的過程，社會信用法律體系的建立，也僅是重要一步。要保障這個體系的良好運轉(zhuǎn)，還要把權力置于法治籠子，牢固樹立法治信仰，如此社會信用才能扎根，社會文明才能不斷前行。