上海社會信用立法“破冰”帶來的思考與啟示

阮傳勝

信用監(jiān)管、聯(lián)動獎懲已經(jīng)在上海多個領(lǐng)域生根發(fā)芽。作為上海市人大常委會年度“預(yù)轉(zhuǎn)正”立法項，《上海市社會信用條例（草案）》有望于2017年上半年出臺，對信用信息的分類、采集、共享和分級管理進行規(guī)制，或?qū)⒊蔀槲覈撞筷P(guān)于社會信用體系建設(shè)的綜合性地方行政法規(guī)。這也是上海市為國家層面“社會信用”法治化建設(shè)的探索。

上海社會信用制度建設(shè)的探索

1932年，中華征信所成立，這是中國第一家民族征信機構(gòu)，由此上海也成為中國最早開始信用征信探索的地區(qū)。2003年至今，上海市關(guān)于“社會信用”的制度建設(shè)一直在進行中。2012年，市委、市政府印發(fā)《關(guān)于進一步加強上海市社會信用體系建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），明確了社會信用建設(shè)的指導(dǎo)思想、推進原則、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施?！兑庖姟穼π姓芾聿块T、行業(yè)組織、市場主體信用信息記錄管理制度提出了指導(dǎo)意見，要求各行政管理部門要在履職過程中，建立健全信用信息記錄與歸檔制度，確保信用信息記錄的規(guī)范性、準(zhǔn)確性、完整性與及時性，加強各自信息系統(tǒng)建設(shè)。其后，上海市政府還印發(fā)了《上海市社會信用體系建設(shè)2013—2015年行動計劃》， 在五個方面提出了47項具體舉措，并聚焦建設(shè)市場等12個重點領(lǐng)域的信用建設(shè)。

涉及社會信用建設(shè)的地方性法規(guī)有《上海市促進電子商務(wù)發(fā)展規(guī)定》（2008），《上海市推進國際金融中心建設(shè)條例》（2009），《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》（2014）等，政府規(guī)章有《上海市個人信用征信管理試行辦法》（2003）、《上海市企業(yè)信用征信管理試行辦法》（2005），市政府規(guī)范性文件有《上海市企業(yè)失信信息查詢與使用辦法》（2013）、《上海市公共信用信息歸集和使用管理試行辦法》（2014）、《上海市人民政府貫徹〈國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見〉的實施意見》（2014）等。

通過多年的努力，圍繞信用信息記錄、共享、披露、應(yīng)用、信用獎懲以及征信活動等方面，上海已形成了一批制度性安排。

地方立法仍需依托國家層面法治建設(shè)

地方性立法無法脫離國家法治建設(shè)的整體背景。地方性立法可以為國家的整體建設(shè)積累經(jīng)驗，但卻無法脫離國家層面法治建設(shè)的大背景。目前，上海與國家層面在推進社會信用體系法治化建設(shè)方面存在的難點問題主要有以下三個方面：

首先，國家宏觀層面的法律缺失會制約著地方性立法。

目前尚無一部全國性的信用法律法規(guī)，對信用信息的歸集和管理等進行明確規(guī)定。盡管我國在《民法總則》《合同法》和《反不正當(dāng)競爭法》等法律法規(guī)中規(guī)定了誠實信用的法律原則，在《刑法》中規(guī)定了對詐騙等犯罪行為的處罰，但由于缺少與信用制度直接相關(guān)的立法，實際操作中一般的按照部門規(guī)章來運行。立法層次還不夠高，很多不誠信行為如何認證沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定，極大地制約了征信活動的開展。上海等地區(qū)的地方性立法盡管說可以為國家層面的法制建設(shè)作出探索，但地方性立法限于層級，不可能涉及那些本應(yīng)屬于國家層面的立法內(nèi)容。

其次，國家層面的信用信息標(biāo)準(zhǔn)與平臺建設(shè)的嚴(yán)重滯后，也會制約著上海的社會信用建設(shè)。

由于國家尚未制定統(tǒng)一的信用信息采集、歸集和分類管理標(biāo)準(zhǔn)，由各地區(qū)、各部門先行建設(shè)信用平臺和出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地區(qū)、各行業(yè)的信用信息采集和信用平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)各不相同。這也給地區(qū)間、行業(yè)間信用信息共享以及國家信用平臺歸集地方信用信息帶來很大困難。目前，在信用平臺建設(shè)上，信息的采集、整理、儲存等方面，行業(yè)分割、區(qū)域分割十分嚴(yán)重。既有平臺滯后帶來的“不足”問題，也有部門利益導(dǎo)致的“不愿”問題，還有法規(guī)欠缺、邊界模糊導(dǎo)致的“不清”問題。現(xiàn)存的核心問題是完整統(tǒng)一的社會服務(wù)需求和數(shù)據(jù)分散、行業(yè)壟斷和地方割據(jù)的供給格局之間的矛盾。需要指出的是，上海目前在信息平臺建設(shè)上也依然存在這個問題。國家層面的信用信息標(biāo)準(zhǔn)與平臺建設(shè)的嚴(yán)重滯后，也會制約著上海的社會信用建設(shè)的制度化程度。

最后，操作層面的制度安排缺失與服務(wù)市場發(fā)展緩慢。

2014年國務(wù)院制定《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》大力推動社會信用體系建設(shè)。落實《規(guī)劃綱要》需要一系列具體制度的安排。然而，目前包括上海在內(nèi)的我國社會信用體系建設(shè)中還存在諸多操作層面具體制度缺失的問題，這必然會影響各級社會信用建設(shè)。同時，上海與全國其他地區(qū)一樣，信用服務(wù)市場和機構(gòu)發(fā)展緩慢，主要表現(xiàn)為：信用服務(wù)機構(gòu)結(jié)構(gòu)失衡，政府相關(guān)征信機構(gòu)勢力強大，商業(yè)征信機構(gòu)發(fā)展落后；信用服務(wù)產(chǎn)品單一，數(shù)量較少，且主要是一些低端產(chǎn)品，信用產(chǎn)品的認可度和信用度也比較低，認可度不高。據(jù)報道，《上海市社會信用條例（草案）》對此給予了關(guān)注，希望借此可以在國家層面探索出有效的制度安排并逐步培育出信用服務(wù)市場出來。

幾點思考與建議

其一，逐步推進國家層面的社會信用法治化建設(shè)。

社會信用法律制度包括兩大部分，即信用管理的核心法律法規(guī)和影響信用管理的外圍法律制度?？梢灾鸩酵七M立法進程，在地方性立法的基礎(chǔ)上，國家層面加快推進信用立法工作。

但需要提出的是，要注意社會信用法制建設(shè)的漸進性。目前我國社會信用法律制度的建設(shè)處于起步期，社會信用法律制度的建立、健全與完善是一個相對漫長的過程，不能急躁冒進。在正式的法規(guī)頒布之前，可先用行政性法規(guī)或指導(dǎo)性意見等過渡性條文給予規(guī)定和指導(dǎo)，以解決信用法律的現(xiàn)實迫切需要問題。

同時，社會信用建設(shè)固然重要，但一個“凡事皆信用”的體系同樣違背基本法理。法治化進程中，征信系統(tǒng)不是一個“筐”，必須對征信系統(tǒng)采集的內(nèi)容和范圍進行嚴(yán)格規(guī)范，明確哪些信息可以納入、哪些不可納入。不問性質(zhì)屬性而將一切信息收錄，既在一定程度上剝奪了公民的權(quán)利，侵犯了隱私權(quán)，更會降低了社會征信系統(tǒng)所應(yīng)有的公信力。

其二，逐步建立信用信息共享制度，有效消除信用信息“壁壘”現(xiàn)象。

健全國家信用信息共享系統(tǒng)，是目前有效推進我國社會信用體系建設(shè)的關(guān)鍵。首先是需要打破目前各系統(tǒng)和部門信用信息的分割、分散、封閉格局。

具體包括：建議組建全國性的信用信息征集機構(gòu)，專門負責(zé)征集、保存社會成員和組織的信用信息；明確規(guī)定公安、法院、工商、稅務(wù)等相關(guān)政府部門所轄信用信息向社會公開，發(fā)揮銀行、保險、社區(qū)等社會組織機構(gòu)的作用，及時提供所轄成員真實的信用記錄；同時，在征信平臺的建設(shè)上，應(yīng)該盡快實現(xiàn)四大系統(tǒng)信息平臺的對接與整合，即金融系統(tǒng)的個人和企業(yè)信貸的信用信息平臺，工商管理的個人和企業(yè)納稅、合同履約、產(chǎn)品質(zhì)量、行政處罰等信用信息平臺，公安系統(tǒng)的個人與企業(yè)的法律懲罰信用信息平臺，保險、電信、水電、房租等系統(tǒng)的繳費信用信息平臺。

其三，立法推進社會信用服務(wù)市場的發(fā)展，推動信用產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。

社會信用是市場經(jīng)濟高效運行的潤滑劑，既有市場屬性，又有公共產(chǎn)品屬性。因此，必須要發(fā)揮好政府和市場的雙重作用：一是強化扶持政策。把信用服務(wù)產(chǎn)業(yè)納入國家重點扶持的產(chǎn)業(yè)目錄；建立開放公共信用信息的資格審查制度，依托公共信用信息平臺，向符合開放條件、信譽良好的信用服務(wù)機構(gòu)開通公共信用信息獲取渠道。二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。支持信用咨詢、信用評估、信用擔(dān)保和信用保險等信用服務(wù)業(yè)發(fā)展，形成信用產(chǎn)業(yè)集聚效益。三是政府要帶頭把信用信息應(yīng)用嵌入行政管理和公共服務(wù)各領(lǐng)域，并向市場和社會購買信用服務(wù)。

其四，立法不能代替政府在社會信用體系建設(shè)中的核心地位。

社會信用體系的培育是一項耗時很長、內(nèi)容涉及面廣泛的系統(tǒng)工程。很難設(shè)想，如果沒有政府的協(xié)調(diào)、監(jiān)管和服務(wù)，這些不同部門之間的關(guān)系可以得到很好的理順，這些錯綜復(fù)雜的問題可以獲得有效的解決。政府的有效協(xié)調(diào)、監(jiān)管和服務(wù)，有利于營造良好的社會信用環(huán)境。徒法不足以自行。立法不能代替政府在社會信用體系建設(shè)中的核心地位。建議《上海市社會信用條例》在制定中，對此充分加以考量與關(guān)注。

鏈接：“失信”的后果，你了解嗎

失信讓日常生活寸步難行

錢先生的浦發(fā)信用卡賬戶嚴(yán)重逾期長達455天，經(jīng)過長期催款仍拖欠未還。由法院介入走訴訟流程后，錢先生仍拒不履行還款義務(wù)，經(jīng)法院強制執(zhí)行無果，將錢先生信息上傳至“失信名單”。不久后，錢先生便主動聯(lián)系銀行溝通還款問題，并講述了成為“失信”人群一員后的尷尬生活。原來，錢先生對于法院的執(zhí)行一直抱著僥幸心理，認為自己欠款1萬余元金額不大，不會引起法院的重視。而當(dāng)錢先生出行時，發(fā)現(xiàn)無法實名購買高鐵火車票、銀行借記卡被司法凍結(jié)無法取款，甚至自己的養(yǎng)老金賬戶也被凍結(jié)，頓時感到了“事態(tài)嚴(yán)重”，生活幾乎寸步難行。錢先生迫于生活的種種不便，不久后便主動聯(lián)系銀行全額歸還欠款。

政府公信力受損，縣長被限制消費

日前，江西省奉新縣人民政府因違反財產(chǎn)報告制度，拒不履行生效判決，被宜春市中院納入失信被執(zhí)行人名單。2017年4月1日，奉新縣政府對此作出回應(yīng)稱：將尊重法院裁決，嚴(yán)格按法律履行義務(wù)，配合法院做好相關(guān)工作。

有媒體梳理發(fā)現(xiàn)，全國至少有20個縣級以上政府上了失信“黑名單”。律師指出，縣政府被納入失信黑名單，政府的公信力就會遭受質(zhì)疑，對其以后招商引資等方面會有負面影響。此外，根據(jù)最高法對“老賴”的相關(guān)限制條款，被執(zhí)行人是單位的，縣政府的法定代表人也就是縣長，辦公出行是不允許選擇飛機、列車軟臥等高消費行為的。

不履行年報義務(wù)，險失黨組織委員候選人資格

2016年年底，彭州市天彭鎮(zhèn)街道黨工委按照彭州市委開展村（社區(qū)）黨組織換屆工作總體部署，研究確定了244名黨組織委員候選人考察對象，王先生就在其中。為了解掌握相關(guān)人選是否存在涉稅涉法及不誠信經(jīng)營等情況，防止“帶病提名”，天彭鎮(zhèn)街道黨工委將候選人名單提供給彭州市市場和質(zhì)量監(jiān)管局征求意見。查詢發(fā)現(xiàn)王先生任法定代表人的彭州市某家庭農(nóng)場（個人獨資企業(yè)）已于2015年7月14日被列入經(jīng)營異常名錄。天彭鎮(zhèn)街道黨工委由此決定取消王先生的黨組織委員候選人資格。目前，王先生補報了年報，其公司已被移出經(jīng)營異常名錄。