《慈善法》實(shí)施后慈善信托監(jiān)管法律制度之思考

譚曇

【摘要】慈善信托起源于英國，作為發(fā)展慈善事業(yè)的重要途徑，慈善信托極大地釋放了政府社會(huì)保障體系的壓力，而且彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)的不足，并紛紛被大陸法系國家所效仿。我國慈善信托法律制度在信托發(fā)展的初期已見雛形，2001年《中華人民共和國信托法》，這標(biāo)志著我國公益信托制度的正式確立， 2016年《慈善法》的頒布與實(shí)施，為我國慈善信托的發(fā)展提供了更有利的法律依據(jù)?！洞壬品ā奉C布后，慈善信托監(jiān)管在制度設(shè)計(jì)上仍然存在諸多問題，使慈善信托的落地以及后續(xù)監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)。在社會(huì)公眾對(duì)慈善公益事業(yè)熱情日益高漲的今天，我們更應(yīng)該考慮如何完善慈善信托法律制度，讓慈善信托制度與社會(huì)公益事業(yè)更好的結(jié)合，真正使社會(huì)大眾的財(cái)富合理運(yùn)用到促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展當(dāng)中去，促進(jìn)我國公益事業(yè)的良性發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】慈善信托 監(jiān)管 公共利益

一、我國慈善信托監(jiān)管法律制度存在的問題

（一）慈善信托“公共利益”缺乏明確判斷

公共利益是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)慈善信托設(shè)立進(jìn)行審查的必要條件，英美法系國家以具有絕對(duì)的公益性作為慈善信托成立的要素之一。英國法中公共利益的要求體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，信托是為了社會(huì)的公共利益；其次，社會(huì)公眾的受益必須是客觀的，不能只是財(cái)產(chǎn)贈(zèng)與人的主觀愿望。由于在司法實(shí)踐中，公共利益的判定主要來自慈善委員會(huì)的認(rèn)可和法院的判決。英國由此總結(jié)出一套完整的適用規(guī)則，主要體現(xiàn)在慈善委員會(huì)頒布的《公益性的法律原則》，在此基礎(chǔ)上《2006年慈善法》也進(jìn)一步規(guī)范了公共利益要求的適用方法。

在我國信托法律體系內(nèi)，無論是《慈善法》還是《信托法》均沒有對(duì)“公共利益”提出明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)?！缎磐蟹ā穼?duì)公共利益目的進(jìn)行了六類劃分，并以兜底條款的形式為公益目的范圍提供了發(fā)展空間。《慈善法》規(guī)定慈善信托必須基于慈善目的開展慈善活動(dòng)，并將慈善活動(dòng)的范圍指向了五類公益活動(dòng)。由此可以看出，盡管《信托法》與《慈善法》分別對(duì)“公共利益目的”和“公益活動(dòng)”的范圍做出了具體規(guī)定，究其根本，都是對(duì)慈善信托設(shè)立的慈善目的的限定。但慈善目的是慈善信托設(shè)立的出發(fā)點(diǎn)，在客觀上是否能夠真正使受益人的需求得到滿足，關(guān)鍵在于對(duì)“公共利益”的判定。我國將“公共利益”的判斷這一最為核心的要素完全交給監(jiān)管機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行自由裁量，這不得不視為我國慈善信托法制上的一大漏洞。由于缺乏明確的法律指引和判斷規(guī)則，在慈善信托的實(shí)際操作中可能引發(fā)一系列不利后果。在設(shè)立備案階段，如果民政部門對(duì)公共利益的判斷有所偏差，則會(huì)使 “以慈善之名，謀私益之實(shí)”的虛假慈善信托蒙混過關(guān)。由于現(xiàn)階段一經(jīng)備案自動(dòng)享有稅收優(yōu)惠，必將對(duì)我國的稅收利益造成損害。若在信托運(yùn)行過程中，受托人或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)慈善信托不符合公共利益的要求，進(jìn)而通過司法途徑維護(hù)受益人的權(quán)益，不僅使慈善信托的初衷無法真正實(shí)現(xiàn)，也徒增受益人的受益成本。因此，對(duì)慈善信托公共利益的判斷給予一定的規(guī)則和適用標(biāo)準(zhǔn)對(duì)慈善信托的準(zhǔn)入和保障其公益性方面具有十分重要的意義。

（二）慈善信托備案實(shí)施細(xì)則不完善

2016年頒布實(shí)施的《慈善法》，在我國慈善事業(yè)的發(fā)展中具有里程碑式的重要意義，其不僅對(duì)慈善事業(yè)的發(fā)展提供了有力的制度保障，另外一大亮點(diǎn)就是慈善信托的備案制的規(guī)定。在此次立法中，《慈善法》對(duì)慈善信托在《信托法》中沒有得到解決的許多遺留問題做出了進(jìn)一步規(guī)定，明確提出將慈善信托審批制改為備案制，并明確民政部門為慈善信托的備案主管機(jī)關(guān)。

《慈善法》一經(jīng)出臺(tái)便引起了信托行業(yè)的巨大轟動(dòng)，僅在9月1日《慈善法》正式實(shí)施當(dāng)日，就有8家信托公司開始著手首批慈善信托產(chǎn)品的備案，國投泰康信托更是在實(shí)施當(dāng)日完成了兩項(xiàng)慈善信托產(chǎn)品的設(shè)立工作，并將備案材料提交至北京市民政局?！洞壬品ā返膶?shí)施為信托公司在設(shè)計(jì)慈善信托產(chǎn)品和備案等環(huán)節(jié)掃除了主要障礙，在鼓勵(lì)慈善信托發(fā)展的良好勢頭之下，必將慈善信托的迅猛發(fā)展。然而，在欣喜的同時(shí)，我們也應(yīng)該沉下心來反思，在法律實(shí)施時(shí)隔半年后的今天，慈善信托是否真的如我們所預(yù)期那樣遍地開花。截至2016年底，全國范圍內(nèi)共有18家信托公司和慈善組織完成了對(duì)22單慈善產(chǎn)品的備案，其中東部地區(qū)占14單，北京作為全國備案最多的地區(qū)成功備案6單。雖然，在法律實(shí)施前夕，由民政部和銀監(jiān)會(huì)共同發(fā)布的《備案通知》在國家頂層設(shè)計(jì)的具體框架內(nèi)，對(duì)備案的管轄機(jī)關(guān)、程序和要求、依法管理和監(jiān)督、加強(qiáng)信息公開、做好組織保障等實(shí)施方面做了較為明確規(guī)定，但仍留有一定靈活操作的空間。而且，民政部門對(duì)慈善信托的備案審查是形式審查，但具體應(yīng)審查到什么程度，以及怎樣實(shí)現(xiàn)事前審查與事后監(jiān)管的銜接，均對(duì)各地民政部門在備案操作的實(shí)踐中預(yù)留了探索和完善的空間。然而，整體來看，各地民政局對(duì)于備案的具體要求并不是十分統(tǒng)一。時(shí)至今日，僅有北京市發(fā)布了《北京市慈善信托管理辦法》，在備案、財(cái)產(chǎn)管理、變更與終止、信息公開與監(jiān)督管理方面做出了更為詳盡的實(shí)施細(xì)則。隨著全國范圍內(nèi)慈善信托產(chǎn)品的增加，還需要民政部門在慈善信托備案的操作細(xì)節(jié)上出臺(tái)更加細(xì)致、可行的實(shí)施細(xì)則來引導(dǎo)慈善信托的發(fā)展，使慈善信托制度更好的落地。

二、我國慈善信托監(jiān)管法律制度的完善

（一）明確“公共利益”的判斷

慈善信托以其符合社會(huì)公共利益、增進(jìn)社會(huì)福祉的巨大作用愈來愈得到各國的青睞和重視，各國為了鼓勵(lì)和支持慈善信托在制度上均給予慈善信托不同力度的稅收優(yōu)惠。作為慈善信托的核心構(gòu)成要件，對(duì)公共利益的判斷在慈善信托的準(zhǔn)入和發(fā)展階段具有不可小覷的現(xiàn)實(shí)意義。因此，加強(qiáng)對(duì)慈善信托準(zhǔn)入的監(jiān)管，明確慈善信托之“公共利益”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，不僅有利于慈善事業(yè)的發(fā)展，從一定意義上來講，也有助于維護(hù)國家稅收利益。

公共利益本身涉及社會(huì)生活的諸多領(lǐng)域，即使有明確的判斷規(guī)則作為指引，在實(shí)際操作中由于各種不確定因素的干擾，想要通過法律條文的形式予以規(guī)范缺乏立法操作性。因此，筆者認(rèn)為，可以借鑒英國對(duì)于公共利益要求的認(rèn)定方式，通過制定較為明確的判斷規(guī)則，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)在認(rèn)定慈善信托的性質(zhì)方面提供合理的指引。在具體的判斷規(guī)則中，除了明確信托受益人必須符合社會(huì)公眾的一部分，并且與委托人之間不存在任何直接的私人聯(lián)系之外，還應(yīng)考慮社會(huì)公眾受益的客觀性，即公共利益的有無，應(yīng)就受益人本身的需求加以探討，重在客觀的評(píng)價(jià)，而不能僅依據(jù)贈(zèng)者的主觀目的。

（二）完善慈善信托備案制度

《慈善法》的實(shí)施使我國慈善信托發(fā)展到新的階段，慈善組織和信托行業(yè)在積極投身于慈善信托的同時(shí)，也更為關(guān)注相關(guān)配套制度的實(shí)施，只有好的制度才能保障慈善信托事業(yè)長久穩(wěn)定的發(fā)展。備案制的提出，為各地民政部門的監(jiān)督工作提出了新的挑戰(zhàn)。盡管民政部與銀監(jiān)會(huì)在《慈善法》實(shí)施前夕針對(duì)慈善信托的備案出臺(tái)了《備案通知》，但是由于民政部在制度設(shè)計(jì)的頂層框架內(nèi)對(duì)全國慈善信托備案工作做出的部署，難免會(huì)在具體的備案操作實(shí)踐中遭遇各種問題。這便為各地民政部門積極展開對(duì)備案制度的探索與創(chuàng)新提供了廣闊的發(fā)揮空間。

北京市民政局通過頒布《北京市慈善信托管理辦法》，進(jìn)一步對(duì)慈善信托的備案做出了詳細(xì)規(guī)定，對(duì)于慈善信托資產(chǎn)總額在200萬以上的慈善信托，需經(jīng)登記地民政部門初審后，向市級(jí)民政部門備案。并對(duì)備案提交的材料和慈善信托文件的內(nèi)容做出了進(jìn)一步細(xì)化。上海市民政局對(duì)本市慈善信托本案制度進(jìn)行了有益探索。民政部與銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《備案通知》中關(guān)于備案應(yīng)提交的書面材料列舉了五項(xiàng)備案時(shí)應(yīng)提供的基礎(chǔ)書面文件，并以兜底的形式在第6項(xiàng)中規(guī)定了“其他材料”。為了強(qiáng)化慈善信托的自律自治，上海市民政局以此為切入點(diǎn)，在與受托人進(jìn)行了深入的溝通后，要求其進(jìn)一步提交了一份承諾材料，并開創(chuàng)了對(duì)《慈善信托自律承諾書》的探索和試行，不但得到了受托人的認(rèn)可，也是對(duì)《備案通知》在具體實(shí)踐中的有益補(bǔ)充。承諾書以實(shí)現(xiàn)自律自治為出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)在內(nèi)容上規(guī)定受托人如有違反，自愿接受備案機(jī)關(guān)的依法監(jiān)督處理。這樣不僅有助于鼓勵(lì)慈善受托人自覺履行信托職能，實(shí)現(xiàn)自律自治，也與行政部門的事后監(jiān)管做到了有效銜接。此外，上海市民政局還在《備案通知》的基礎(chǔ)上，積極開展網(wǎng)上信息公開制度，通過定時(shí)發(fā)布慈善信息公告，對(duì)慈善信托的報(bào)送、備案、查詢、財(cái)務(wù)狀況和處理情況進(jìn)行及時(shí)公布，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

慈善信托的實(shí)踐才剛剛起步，隨著各地慈善信托熱潮的興起，備案制度將不斷面臨新的問題和挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為，為推進(jìn)慈善信托備案制的下一步實(shí)施，民政部應(yīng)盡快出臺(tái)具有指導(dǎo)意義的實(shí)施細(xì)則，使備案制度更具可操作性。各地民政部門也可以根據(jù)現(xiàn)階段的具體實(shí)踐，對(duì)備案制度的具體實(shí)施進(jìn)行有益的探索和創(chuàng)新，為將來民政部制定實(shí)施細(xì)則提供參考。

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