網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下“電子人大”建設(shè)探析

周成鋼

信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及應(yīng)用，極大地改變了信息傳遞、人際間溝通和社會管理組織方式, 深刻影響著民主政治建設(shè)的發(fā)展。人大作為國家權(quán)力機關(guān)，如何順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政治效應(yīng)的變化、人大制度和監(jiān)督法的要求、公眾電子參與的期盼，充分運用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，建設(shè)電子人大，把信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用到人大領(lǐng)域，實現(xiàn)人大工作的信息化、電子化、公開化，已經(jīng)成為當前如何從技術(shù)和行動層面促進我國民主政治建設(shè)的一個重要課題。

一、“電子人大”的概念闡述

電子人大，就是將電子政府的理念引入人大領(lǐng)域，使信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與人大的特性和需求有機結(jié)合，在互聯(lián)網(wǎng)上構(gòu)建一個電子化的人大機關(guān)，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，拓展和提升人大各項職能。它包括三部分內(nèi)容：（1）人大機關(guān)內(nèi)部的電子政務(wù)；（2）人大機關(guān)與人大代表之間的電子政務(wù)；（3）人大機關(guān)與政府部門、社會公眾之間的電子政務(wù)。與電子政府不同的是，由于人大工作具有很強的法律性和程序性，人大的職能和工作流程并不能簡單地整合、重組、優(yōu)化。因此，電子人大是注重利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來拓展人大各項職能的運作，進一步發(fā)揮人大作用。

電子人大的重點是“人大”形態(tài)的網(wǎng)絡(luò)化，即互聯(lián)網(wǎng)上的人大。電子人大的實質(zhì)是人大機關(guān)利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，搭建一個平臺，公開人大運作的各類信息、為代表履職提供服務(wù)、為常委會組成人員提供決策信息、實現(xiàn)部分網(wǎng)上事務(wù)處理、促進人大機關(guān)與代表和公眾的互動、廣泛收集民意等等，是人大機關(guān)職能和作用的一個拓展和完善，是信息時代下的一個新的人大機關(guān)運作形態(tài)。

二、建設(shè)電子人大的現(xiàn)實意義

1. 建設(shè)電子人大是信息化時代的必然要求

進入21世紀，互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的普及和網(wǎng)民人數(shù)的不斷激增，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)所產(chǎn)生的政治效應(yīng)進一步凸顯。首先，網(wǎng)絡(luò)強勁的滲透性、廣泛的覆蓋性以及傳播的快捷性削弱了公權(quán)力機關(guān)對信息的壟斷、詮釋和控制權(quán)，網(wǎng)絡(luò)中信息呈網(wǎng)狀分布和流動，加速了傳遞和交換。其次，網(wǎng)絡(luò)具有開放性和平等性，不受空間、時間限制，公眾有了平等話語權(quán)和自由的表達方式。視頻、音頻等直觀、生動的形式，使網(wǎng)絡(luò)媒體的傳播和交流更為高效。再次，網(wǎng)絡(luò)輿論、網(wǎng)絡(luò)民意的集聚，產(chǎn)生了強大的力量，從早先的劉涌案到許霆案，從最牛釘子戶事件到廈門PX項目事件等等，對我國的行政、司法產(chǎn)生了強大的影響力。互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展影響著民主政治建設(shè)，改變著政治生態(tài)環(huán)境，以至于美國《時代》周刊將互聯(lián)網(wǎng)的使用者“全體網(wǎng)民”評為2006年的年度人物。

在信息經(jīng)濟飛速發(fā)展的沖擊下，政府率先作出了應(yīng)對，自1999年的“政府上網(wǎng)年”，到2002年的“電子政務(wù)年”，電子政府以互聯(lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站的形式出現(xiàn)，強調(diào)“政務(wù)公開”和“管理服務(wù)”兩大職能，逐步實現(xiàn)政府從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。2006年1月1日正式開通的中國中央政府門戶網(wǎng)站，標志著電子政府進入一個新的發(fā)展階段，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為政府與群眾溝通的主流渠道。

隨著電子政府的發(fā)展，公眾進一步關(guān)注民主政治領(lǐng)域的公開與參與，對于電子民主的關(guān)注和參與呼聲日益強烈。近幾年，網(wǎng)絡(luò)媒體通過參與“兩會”報道、宣傳人大制度、介紹代表履職、引導(dǎo)公眾參與互動交流等方面，發(fā)揮了重要作用，對促進社會主義民主政治建設(shè)有著重要作用和深遠的意義。全國各地各級人大機關(guān)紛紛建立了互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站，正是順應(yīng)了信息化時代的要求?？梢哉f，網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展，推動了民主政治建設(shè)前行，催化了人大電子政務(wù)的發(fā)展。

2. 建設(shè)電子人大是人大機關(guān)搭建依法行權(quán)平臺的現(xiàn)實需要

監(jiān)督法規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會公開?！边@是我國法律首次明確規(guī)定人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的公開原則。應(yīng)該說，監(jiān)督法的這一公開性原則和網(wǎng)站公開、開放的特性非常契合，通過互聯(lián)網(wǎng)上人大網(wǎng)站的公開，就是一條便捷、高效的途徑。

從近年來各地人大網(wǎng)站和“兩會”期間網(wǎng)絡(luò)媒體高速率、大容量、全景式的立體報道看，網(wǎng)站在公開人大工作方面發(fā)揮了積極作用。人大網(wǎng)站的開通，使人大及其常委會在互聯(lián)網(wǎng)上開辟了一塊宣傳人大制度和人大工作的新陣地，架設(shè)起了一座密切聯(lián)系人大代表和人民群眾的新橋梁，提高了人大工作的透明度，拓寬人民群眾的知情知政渠道，更好地參與管理國家事務(wù)，充分行使人民當家作主的權(quán)利。同時，網(wǎng)站也為人大機關(guān)加強與人大代表的溝通聯(lián)系，為代表提供知情知政信息開拓了渠道，通過電子郵件、手機短信等應(yīng)用，人大機關(guān)可以為人大代表提供更多的服務(wù)和支持。另外，便捷的網(wǎng)絡(luò)參與，為公眾提供了參與人大工作、聯(lián)系人大代表、反映意見要求的新途徑。建設(shè)電子人大，實現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與人大工作的有機結(jié)合，有助于打造一個人大機關(guān)依法行權(quán)的網(wǎng)上平臺。

3. 建設(shè)電子人大是完善人大制度的重要課題

黨的十七大報告明確提出要“擴大人民民主”，健全民主制度、豐富民主形式、拓展民主渠道，使人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到更充分的保障。人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)在民主法制建設(shè)中所具有的核心地位，決定了人大必然成為公民政治參與的重要渠道。

我國的人民代表大會制度是一種代議制民主模式，在這種民主模式下，社會基本處于國家與公民個人的二元狀態(tài)：社會的一端是國家，一端是公民個人。公民個人既受制于國家，又選舉自己的代表控制國家。國家的一切權(quán)力屬于人民，人民通過自己的代表機關(guān)行使國家權(quán)力。我國縣級以上的人大代表，由間接選舉產(chǎn)生，是經(jīng)過層層委托行使權(quán)力，由于這層層的委托代理，公眾對于人民當家作主的體驗感不強，對各級人大代表的履職不了解，對于人大的決議決定、法律法規(guī)不清楚，成為制度運行中的一個“短板”。

互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展為公眾直接參與“政治”提供了可能，出現(xiàn)了參與民主的興起。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，公民可以更加直接、真實地表達部分民主主張，行使部分民主權(quán)利，可以直接向代表機關(guān)闡述意見，表達意愿，無須通過其層層委托的代表來行使。例如2006年3月，勞動合同法草案全文公布，一個月的時間里收到了各方面意見19萬多條，其中通過中國人大網(wǎng)收到18萬多條，在這19萬多條意見中，65%來自基層勞動者。透明公開的人大網(wǎng)站，也為公眾監(jiān)督人大代表履職、加強與代表的互動溝通提供機會，激勵代表認真履職。因此，建設(shè)電子人大，可以在一定程度上拓寬公眾參與人大工作、參與國家管理的渠道，進一步凸顯我國人民代表大會制度的優(yōu)越性。

三、電子人大的功能設(shè)計

借鑒電子政府發(fā)展的經(jīng)驗，電子人大建設(shè)目標為：在互聯(lián)網(wǎng)上建設(shè)一個門戶網(wǎng)站，以人大代表和公眾為中心，結(jié)合人大機關(guān)職能和業(yè)務(wù)需求，利用網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，以文字、圖片、音頻、視頻、論壇等多種形式，實現(xiàn)宣傳人大制度、公開人大工作、引導(dǎo)公民有序參與、共享內(nèi)容豐富的人大信息資料庫、優(yōu)化人大機關(guān)與人大代表和社會公眾的互動溝通等，提升人大權(quán)威，發(fā)揮人大作用。具體有以下幾個系統(tǒng)的建設(shè)。

1. 政務(wù)公開系統(tǒng)

網(wǎng)絡(luò)作為第四媒體，首先是一個媒體宣傳的作用。根據(jù)監(jiān)督法的要求，以公開為原則，不公開為例外，依法通過網(wǎng)站公開人大工作?？梢詫θ舜鷷?、人大常委會會議、主任會議和一些重要工作、重要活動內(nèi)容進行宣傳報道，提高人大工作的透明度；按照監(jiān)督法的要求，及時公開人大常委會聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查報告，聽取和審議專項計劃、預(yù)算執(zhí)行報告的過程和結(jié)果；可以視頻直播人大各類會議，方便代表和公眾更直觀、便捷地收看，營造更加濃厚的民主氛圍，增強公民社會民主體驗的真實性。

網(wǎng)絡(luò)的數(shù)字化、多媒體、跨時空、共享性等特征，可以建設(shè)網(wǎng)上人大資料庫。通過整理和積累法律法規(guī)、工作資料、人大制度歷史沿革、人大理論研討等，形成人大資料庫，以文字、圖片、視頻等形式網(wǎng)上公開?？梢詫ⅰ度舜笾尽芬瞥鲳^藏，做成電子版人大志，圖文并茂地在網(wǎng)上展現(xiàn)，主動引導(dǎo)公眾了解人大歷史、人大工作、人大知識，進一步培養(yǎng)人大意識。

2. 電子立法系統(tǒng)

在人大門戶網(wǎng)站上開辟立法專網(wǎng)，將立法計劃、立法背景、立法宗旨、立法草案等在網(wǎng)上公開，征求公眾意見。利用網(wǎng)絡(luò)廣泛宣傳立法的宗旨和精神，引導(dǎo)全民參與立法工作，將使制定的法律能更全面地反映社會關(guān)系，有利于法律的貫徹實施?？梢杂薪M織地將立法工作的關(guān)鍵爭論問題以正方、反方、中立方意見整理，供網(wǎng)民有序地交流、爭論、思考，在為立法機關(guān)提供意見參考的同時，也是公眾自我消化、理解法律的機會，這也是一個很好的普法過程。

3. 電子代表系統(tǒng)

人大門戶網(wǎng)站可以建成網(wǎng)上代表工作站。可以在網(wǎng)上介紹人大代表履職和活動情況，宣傳典型人大代表，展示人大代表風采；可以在網(wǎng)上公開人大代表姓名、照片、工作單位、電子郵箱等，方便公眾通過郵件與代表聯(lián)系，反映民情，使群眾能找得到人大代表，聯(lián)系得上人大代表。對于那些平時本職工作較為繁忙的人大代表，可以借助網(wǎng)站平臺，通過在線對話、在線互動，擴大與人民群眾的聯(lián)系面，更好地聯(lián)系選民，聽取意見。代表博客、代表論壇等應(yīng)用，可以有效地加強人大代表之間、代表與網(wǎng)民之間的互動和交流。

網(wǎng)站同時也是人大機關(guān)為代表提供服務(wù)的平臺。人大機關(guān)工作人員可以通過電子郵箱、手機短信等手段，保持與代表的緊密聯(lián)系；可以建設(shè)一個代表服務(wù)專區(qū)，人大代表經(jīng)認證登陸后享受更多的支持和服務(wù)，更好地知情知政。例如視頻列席人大常委會會議、主任會議，實現(xiàn)身臨其境式的列席會議，更好地了解、參與人大工作；借助代表服務(wù)專區(qū)，可以開展代表培訓(xùn)工作，打造一個內(nèi)容豐富、形式生動的學(xué)習(xí)培訓(xùn)園地，方便人大代表點播學(xué)習(xí)法律法規(guī)、培訓(xùn)講座等等；還可以建設(shè)在線辦事功能，如人大代表建議網(wǎng)上辦理系統(tǒng)，將人大代表議案建議的提出、交辦、答復(fù)、反饋等在網(wǎng)上實現(xiàn)。

4. 公民陳情系統(tǒng)

由于網(wǎng)絡(luò)具有互動性強的特點，人大網(wǎng)站就是一個密切人大與群眾聯(lián)系的橋梁，可以通過多種途徑吸引公眾參與，廣泛聽取民意，為人民群眾監(jiān)督及參與人大工作敞開通道。通過網(wǎng)上聽證會、溝通會等形式，吸引公眾參與，采納公眾意見反映到?jīng)Q策過程中，使人大對于重大事項的決策彌補以往“精英決策”、“會場決策”的不足，真正實現(xiàn)公共性決策。發(fā)動公眾參與人大的監(jiān)督工作，將進一步提高監(jiān)督的深度性和實效性。公眾對人大機關(guān)和人大代表的監(jiān)督，將進一步激勵代表機關(guān)更好地開展工作。另外，可以開辟群眾網(wǎng)上信訪，收集人民群眾對本地區(qū)重大事項、“一府兩院”工作，以及長期得不到解決的一些問題的來信。這種方式具有一定的開放性、交互性，不受時間地點的限制，不僅可以免除來訪者的奔波之苦及信訪接待工作人員的繁忙，也為來訪者發(fā)表個人意見提供一個寬松的環(huán)境。

隨著電子人大的逐步推行，電子人大還可以承擔更多的功能，比如人大代表選舉前候選人的介紹和公示、選民的網(wǎng)上登記等等。

四、建設(shè)電子人大需要研究重視的幾個問題

1. 人大自身建設(shè)問題

提高認識是電子人大建設(shè)的基礎(chǔ)。互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下出現(xiàn)的政治環(huán)境變化、公民政治參與興起，需要各級人大工作者引起足夠的重視。人大干部要強化對互聯(lián)網(wǎng)政治的認識，樹立信息化觀念，把電子人大建設(shè)作為自身建設(shè)的一個重要內(nèi)容，利用先進的信息技術(shù)手段拓展人大工作，因勢利導(dǎo)地推進互聯(lián)網(wǎng)政治的健康發(fā)展，掌握網(wǎng)上主動權(quán)。

人員配備和經(jīng)費保障是電子人大建設(shè)的關(guān)鍵。電子人大的建設(shè)和運作，需要強有力的人才隊伍建設(shè)和經(jīng)費保障的支持。具體建設(shè)上，人大機關(guān)可以與當?shù)氐木W(wǎng)絡(luò)媒體合作，利用其網(wǎng)絡(luò)傳媒技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，以更好地實現(xiàn)視頻直播、專題策劃、論壇交流等形式豐富的電子人大建設(shè)，保證人大門戶網(wǎng)站的安全運轉(zhuǎn)。

加強人大機關(guān)內(nèi)部電子政務(wù)建設(shè)是支撐。人大機關(guān)內(nèi)部要加強電子政務(wù)的建設(shè)和應(yīng)用，可以建設(shè)內(nèi)網(wǎng)OA、人大會議簽到系統(tǒng)、電子表決系統(tǒng)、投票系統(tǒng)、會議視頻采集系統(tǒng)等多方面應(yīng)用系統(tǒng)。同時，提高人大機關(guān)工作人員運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為代表和公眾提供服務(wù)、通過網(wǎng)絡(luò)收集民情民意、為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考的能力。要強化電子人大建設(shè)的制度化管理，管理好、利用好電子人大。

2. “數(shù)字鴻溝”問題

電子人大建設(shè)中的“數(shù)字鴻溝”是指在人大電子政務(wù)建設(shè)過程中由于社會因素、技術(shù)因素或人大機關(guān)自身因素造成的不同階層、不同部門及社會公眾在獲取、利用、參與人大電子政務(wù)服務(wù)和信息等方面的差異。一方面，人大代表這個群體內(nèi)部存在數(shù)字鴻溝，由于多方面原因，人大代表在通過網(wǎng)絡(luò)訪問人大門戶網(wǎng)站獲取信息、參與交互、開展履職等方面，存在機會和能力的不均衡。另一方面，社會公眾對于電子人大的了解和參與方面存在很大的差異性。而“數(shù)字鴻溝”的存在，導(dǎo)致信息獲取不公平、信息權(quán)力不公平和信息參與不公平，影響了電子人大的社會效益和政治效益。

認識到數(shù)字鴻溝的存在，電子人大建設(shè)過程中要做好三方面工作。一是要多渠道開展公開和公眾參與。不能將網(wǎng)上公開作為唯一的方式，要通過報刊、電臺等多個媒體公開人大工作，暢通公眾參與渠道。二是要加強對人大代表的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和幫助。提高人大代表通過電子人大獲取信息、開展履職、發(fā)揮作用的能力?？梢杂嗅槍π缘亻_展“數(shù)字援助計劃”，為部分人大代表提供硬件支持。三是要正確對待網(wǎng)絡(luò)民意。網(wǎng)民結(jié)構(gòu)的不均衡、網(wǎng)絡(luò)參與的不平等，網(wǎng)絡(luò)上匯聚的民意也是有限理性的，因而還是要注重發(fā)揮人大代表的作用，匯集社情民意，反映人民群眾的意見和要求。

3. 電子人大定位問題

電子人大的建設(shè)，是一個新生事物，尤其是涉及民主政治范疇，對于電子人大的優(yōu)勢和不足要正確認識，要正確定位電子人大。

首先，電子人大建設(shè)是我國人大制度的一種補充和完善。相對于直接民主和代議民主來說，網(wǎng)絡(luò)參與民主并非一種可以作為基本制度的民主類型，它只是對民主特征的一種強調(diào)。信息化發(fā)展為公眾提供了進一步參與政治的機會和環(huán)境，豐富了手段，促進了廣度和深度，豐富、完善了代議民主，激活代議機構(gòu)進一步發(fā)揮更有效的作用。盡管進入了信息時代，但在可以預(yù)見的未來，代議民主仍然是民主的主流，代議機構(gòu)仍然要發(fā)揮關(guān)鍵的作用。人大工作仍應(yīng)圍繞堅持和完善人民代表大會制度、充分發(fā)揮代表作用方面繼續(xù)努力。

其次，電子人大建設(shè)過程中要把握依法、有序。亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》中認為，當政治制度還不夠成熟時，失去控制的政治參與必然導(dǎo)致政治動亂。電子人大的建設(shè)是一個長期的過程，不僅僅是簡單的一個技術(shù)性手段的實現(xiàn)，它應(yīng)該為公眾參與人大工作、參與民主政治提供便捷的途徑，并以此為契機，提升人大作用，推進民主政治進程。但是網(wǎng)絡(luò)作為一個新生事物，與現(xiàn)實世界的民主政治相比，還存在一些先天不足，容易被操縱、干擾、破壞，電子人大的建設(shè)一定要根據(jù)實際需求漸進、有序地依法開展。

參考文獻：

[1]袁峰：《網(wǎng)絡(luò)社會的政府與政治》，北京大學(xué)出版社2006年版。

[2]丁益民：《關(guān)于人大監(jiān)督向社會公開的思考》，載《江淮法治》2007年第17期。

[3]鄧未玲：《人大常委會走向信息化》，載《電子政務(wù)》2005年第11期。

[4]儲建國：《利用電子政務(wù)，促進民主發(fā)展》，電子政務(wù)網(wǎng)2005年3月10日。

（作者單位：浙江省寧波市人大常委會代表人事選舉工委）