農(nóng)村土地股份合作社的融資路徑研究

劉駿++陳倩文++周容++周黎++姜經(jīng)緯++溫亮++董建輝

摘要：隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村土地股份合作社開始發(fā)展起來，但土地股份合作社的融資瓶頸嚴(yán)重阻礙了其發(fā)展。通過對農(nóng)村土地股份合作社的運營模式進(jìn)行梳理，明確土地股份合作社運營模式包括社區(qū)型、集體租賃型和聯(lián)合經(jīng)營型3種，在此基礎(chǔ)上探究了土地股份合作社發(fā)展的融資路徑，包括社區(qū)融資、政府擔(dān)保融資和合作社抵押土地經(jīng)營權(quán)貸款3種。結(jié)果表明，土地經(jīng)營權(quán)貸款融資路徑更適合土地股份合作社的發(fā)展，但也需要完善的法律、政府服務(wù)、銀行監(jiān)督來共同促進(jìn)農(nóng)村土地股份合作社的融資。

關(guān)鍵詞：土地股份合作社；融資路徑；對策與建議

中圖分類號：F325.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）09-1787-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.09.047

Research on the Financing Path of Rural Land Stock Cooperatives

LIU Jun1，CHEN Qian-wen1，ZHOU Rong2，ZHOU Li2，JIANG Jing-wei2，WEN Liang2，DONG Jian-hui2

（1.School of Politics and Administration， Wuhan University of Technology， Wuhan 430063， China；

2.Hubei Academy of Agricultural Science， Wuhan 430064，China）

Abstract： With the evolution of modern agriculture， rural land stock cooperatives began to develop. However， the financing bottleneck of land stock cooperatives seriously hindered the progress. By analyzing the operation mode of rural land stock cooperatives， it was clear that there were three types of operation mode， including community operation， collective lease operation， and associated operation. On this basis， the financing path for the development of land stock cooperatives， including the community financing， government guarantee financing， and loan financing on land management mortgage of cooperatives， was explored. The results showed that， the loan financing path on land management mortgage was more suitable for the development of land stock cooperatives， but the legal perfection， government service and bank supervision were also required to jointly promote the financing of rural land stock cooperatives.

Key words： rural land stock cooperative； financing path； countermeasures and suggestions

農(nóng)村土地股份合作社的成立和發(fā)展加快了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)村土地規(guī)模化集約化經(jīng)營，逐步推動著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。中國農(nóng)村土地股份合作社發(fā)展已經(jīng)有很多年的歷史，早在20世紀(jì)80年代，廣東南海地區(qū)就已經(jīng)開始進(jìn)行土地股份合作社的試驗。2007年7月1日《農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡稱《合作社法》）施行后，新型土地股份合作社大量涌現(xiàn)，國內(nèi)再次掀起以土地入股合作社的浪潮。2016年中央一號文件明確指出，“鼓勵發(fā)展股份合作，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權(quán)等入股龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社，采取‘保底收益+按股分紅等方式，讓農(nóng)戶分享加工銷售環(huán)節(jié)的收益”，農(nóng)村土地股份合作社發(fā)展勢頭愈加強(qiáng)勁[1]。

土地股份合作社的發(fā)展將農(nóng)村越來越多的土地集中起來生產(chǎn)，土地的規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)帶來了較高的土地效益和農(nóng)民收入。但是，生產(chǎn)經(jīng)營土地也對合作社的資金和技術(shù)投入提出了更高的要求，合作社會需要大量的資本運作，如交付給農(nóng)民的租金和二次盈余分配、土地上產(chǎn)品需要的肥料等。中國現(xiàn)有的小額信貸可以滿足農(nóng)民小規(guī)模的資金投入，但是像土地股份合作社這樣大規(guī)模的資金需求仍然很難得到滿足，土地股份合作社有足夠的土地卻沒有與之匹配的資金投入，成為了目前此類合作社發(fā)展的最大瓶頸。因此，要突破目前土地股份合作社發(fā)展的瓶頸，促進(jìn)土地集約化規(guī)模化經(jīng)營，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，還需要深入研究符合《農(nóng)民專業(yè)合作社法》要求的農(nóng)村土地股份合作社運營模式及其運行路徑等問題。

1 農(nóng)村土地股份合作社

土地股份合作社有哪些模式以及怎樣運營，是土地股份合作社發(fā)展首先要解決的問題。楊群義[2]、張?zhí)m君等[3]對土地股份合作社的實踐進(jìn)行分析，將中國土地股份合作社分為以下三種模式：①社區(qū)型土地股份合作社。農(nóng)戶將自己承包的土地與集體財產(chǎn)一同作價入股組建農(nóng)村土地股份合作社，合作社對土地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃經(jīng)營，發(fā)展農(nóng)業(yè)和工商業(yè)等。②集體租賃型土地股份合作。農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)入股土地股份合作社，但合作社自身、社員都不直接經(jīng)營合作社，而是將規(guī)?；耐恋貙ν獬鲎猓@得租金收益。③聯(lián)合經(jīng)營型土地股份合作社（公司）。農(nóng)民在村集體或者農(nóng)戶的組織發(fā)起下，將土地承包經(jīng)營權(quán)與資金、技術(shù)等要素一同入股，組建土地股份合作社（公司），合作社按照現(xiàn)代企業(yè)制度生產(chǎn)經(jīng)營。在以上三種土地股份合作社模式中，第一種社區(qū)型土地股份合作社符合農(nóng)民專業(yè)合作社的本質(zhì)要求，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，但是將土地用以發(fā)展工商業(yè)，違背了國家保護(hù)耕地的政策要求；同時，此類合作社考驗集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展程度。第二種集體租賃型土地股份合作社解放了農(nóng)村勞動力，但是此類合作社實為租賃而非入股，交付給農(nóng)民的只有租金沒有分紅，并不能使農(nóng)民的利益最大化。第三種聯(lián)合經(jīng)營性土地股份合作社按照現(xiàn)代公司的經(jīng)營模式，著重提高合作社的經(jīng)濟(jì)效益，但是與《合作社法》對合作社的要求不符。因此，本研究只討論以社區(qū)型為代表的土地股份合作社以及部分按照合作社法章程規(guī)定運營的土地股份合作社。

2 土地股份合作社的融資路徑

就目前而言，土地股份合作社在發(fā)展過程中可以獲得大量資金的路徑有社區(qū)融資、政府擔(dān)保、合作社抵押土地經(jīng)營權(quán)貸款3種。對這3種路徑進(jìn)行分析，并探討3種路徑的局限性，為土地股份合作社提供融資途徑的理論分析。

2.1 社區(qū)融資

社區(qū)融資路徑較多存在于社區(qū)型土地股份合作社中。通過對湖北省荊門市沙洋縣的土地股份合作社的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)型土地股份合作社一般由村委會領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)有自己的合作社組織，但村社不分家，部分村干部與合作社主要成員處于交叉任職的狀態(tài)。在此類土地股份合作社中，村委會以集體資產(chǎn)入股合作社，農(nóng)民大多以土地經(jīng)營權(quán)折價入股合作社。因為村委會加入，合作社的各項活動更容易得到村委會、當(dāng)?shù)卣叩闹С?；以村委會的名義幫助合作社承接社會大型生產(chǎn)項目更具有可信度和專業(yè)度；此外，村委會對村民的加入起到了帶頭作用，減少了農(nóng)民的顧慮。但其運營也存在幾點問題：①社區(qū)型土地股份合作社的股權(quán)封閉性強(qiáng)，一般合作社的社員即社區(qū)內(nèi)的村民，其股權(quán)不能向社區(qū)外流動，不具有開放性和資本性；②部分社區(qū)內(nèi)村民與村委會有各種矛盾，當(dāng)村委會加入合作社時，村民會雖然加入了合作社，仍然會帶著質(zhì)疑的態(tài)度去看待合作社的活動，不利于合作社各項工作的正常開展；③村委會在發(fā)揮村莊的社會管理職能和經(jīng)濟(jì)職能時，除了財政支持，還需要一部分公共財政收入作為支撐。村委會以集體資產(chǎn)入股土地股份合作社，在參與“保底分紅+二次盈余分配”時，可以從合作社的收入中獲得集體資產(chǎn)入股應(yīng)得的收益作為公共財政來源。若是合作社的收入里大部分承擔(dān)了村委會的開支，將使合作社自身的收入減少，導(dǎo)致農(nóng)民獲得的收益下降。

土地股份合作社發(fā)展需要大量資金，可以選擇的第一種融資方式就是在社區(qū)內(nèi)部進(jìn)行集資。土地股份合作社根據(jù)其章程制定發(fā)展方案，在得到合作社成員表決權(quán)總數(shù)過半數(shù)通過之后即可開展其方案，合作社成員按其入股的土地、技術(shù)、資金等要素出資。社區(qū)型土地股份合作社內(nèi)部集資可以保證社員的資格不被外部占有，同時快速且成功的社區(qū)集資可以使合作社獲得發(fā)展。但是，社區(qū)融資路徑具有局限性。首先，社區(qū)融資整體規(guī)模小。社區(qū)的股份不能向外流動，內(nèi)部集資可能會因為整個合作社的資本規(guī)模小而受到限制，不能滿足合作社發(fā)展所需資金的預(yù)期；其次，集體經(jīng)濟(jì)的衰落對土地股份合作社社區(qū)融資帶來負(fù)面影響[4]。在部分社區(qū)型土地股份合作社中，集體經(jīng)濟(jì)比重大，一旦集體經(jīng)濟(jì)來源不穩(wěn)定，將影響到合作社的可持續(xù)發(fā)展。因此，社區(qū)融資路徑在具體的實踐中并不是農(nóng)村土地股份合作社的最好選擇。

2.2 政府擔(dān)保融資

為切實解決土地股份合作社的融資難、擔(dān)保難問題，土地股份合作社可以選擇的第二種融資方式就是通過政府的信用擔(dān)保向銀行貸款集資。通過網(wǎng)上查詢和篩選收集到部分以政府信譽向合作社進(jìn)行信用擔(dān)保的公司，如山東省農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司、北京市農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司、湖北省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化信用擔(dān)保股份有限公司等，對此類政府擔(dān)保的路徑進(jìn)行歸納分析得出以下結(jié)論。

進(jìn)行擔(dān)保項目的農(nóng)業(yè)融資公司一般具有以下特點：①屬于政府出資，國有控股企業(yè)；②擔(dān)保服務(wù)對象主要是國家級、市（州）級及以上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也為中小微企業(yè)提供融資擔(dān)保服務(wù)；③提供擔(dān)保的可貸款數(shù)量為100萬～300萬不等，還款周期為1～3年不等。通過這些明顯的擔(dān)保特點，結(jié)合分析各處土地股份合作社的貸款實際情況發(fā)現(xiàn)，政府擔(dān)保進(jìn)行融資的過程中合作社的運營仍然存在諸多問題：①擔(dān)保服務(wù)有“扶強(qiáng)不扶弱”的傾向。提供擔(dān)保的對象主要為龍頭企業(yè)和部門有發(fā)展?jié)摿Φ男∥⑵髽I(yè)，土地股份合作社通過政府擔(dān)保的融資方式雖然可以得到政府和外部資金的支持，但是在前期仍然需要經(jīng)過艱苦的資金積累期，以便達(dá)到一定的生產(chǎn)規(guī)模，從而成功進(jìn)入政府擔(dān)保的“視野”。根據(jù)調(diào)研情況來看，政府擔(dān)保主要是為發(fā)展較好的合作社助力，有“扶強(qiáng)不扶弱”的含義深藏其中。②貸款額度和貸款時間具有局限性。如北京市農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司在合作社擔(dān)保方面主要是給予國家級、市級農(nóng)民專業(yè)合作社示范市提供最高100萬元信用貸款補(bǔ)充日常流動資金；山東省農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司的公司業(yè)務(wù)明確顯示“為合作社等融資主體提供其現(xiàn)在1年內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營流動資金貸款擔(dān)?！?。從土地股份合作社的發(fā)展來看，其土地一般進(jìn)行長期的規(guī)劃經(jīng)營，部分土地股份合作社主要經(jīng)營名貴中藥材，這些藥材的生產(chǎn)每年需要大量的技術(shù)維護(hù)、肥料供給、勞務(wù)支出，且中藥材的生長周期較長，有的最少需要3年。因此，對于大規(guī)模運營的土地股份合作社來說，貸款的100萬元存在不能滿足其需求的尷尬；而對于小型的正在發(fā)展的土地股份合作社而言又存在不能受惠的困境。同時，因為還款時間限制在1～3年內(nèi)，擔(dān)保的貸款對土地股份合作社的日常運營只能起到短暫的作用，并不能長期助力土地股份合作社的發(fā)展。

總的來說，土地股份合作社的政府擔(dān)保融資路徑存在融資手續(xù)和流程的操作性困難，需要政府和合作社共同努力，解決相關(guān)問題。

2.3 合作社抵押土地經(jīng)營權(quán)貸款

2014年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出“三權(quán)分置”的改革舉措，舉措為土地權(quán)利入股制度改革和土地股份合作社的融資路徑提供了全新的思路[5-7]。在“三權(quán)分置”政策提出前，中國已經(jīng)有以土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押貸款的融資方式?！叭龣?quán)分置”政策提出之后，《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕45號）明確提出，按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)要求，有效盤活農(nóng)村資源，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)?；?jīng)營的資金投入，促進(jìn)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。2015年全國人大常委會授權(quán)開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作，天津市薊縣、江蘇省沛縣等地土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作紛紛開展起來。但是，因為“三權(quán)分置”政策出臺時間較短，相關(guān)法律建設(shè)不全面，學(xué)界較多學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)存在法律上的權(quán)利屬性不明確的問題[8，9]，導(dǎo)致能否以土地經(jīng)營權(quán)貸款、土地經(jīng)營權(quán)是否可以列入破產(chǎn)清算財產(chǎn)等仍然需要法律的考證。但土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的路徑在排除法律上的沖突之后，不失為一種可以選擇的融資方式[10]。

然而，以土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的過程中也存在社員、合作社、銀行等各方面的問題：①貸款時具體的操作手續(xù)困難。根據(jù)《合作社法》及工商管理部門及銀行部門的相關(guān)規(guī)定，在合作社的大額貸款上，合作社需出具所有社員的簽名才符合流程，這實際上也是合作社“一人一票”制最明顯的體現(xiàn)。這對于小型的土地股份合作社較為簡單，但對于成規(guī)模的土地股份合作社則顯得較為困難。一方面是由于許多社員以土地入股之后，自身在外地打工，難以獲得簽名；另一方面是由于許多社員怕因簽字而背負(fù)責(zé)任和債務(wù)，因此不愿意簽字，若是合作社不能按期償還貸款，銀行收走其土地的經(jīng)營權(quán)之后，以土地為主要生活來源的農(nóng)民擔(dān)心會喪失其土地的基本保障功能。②銀行對以土地經(jīng)營權(quán)抵押的金融產(chǎn)品價值評估較難。在銀行發(fā)放貸款時，需要對貸款金額以及合作社的還款能力進(jìn)行評估，由于土地股份合作社主要靠土地上的作物、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生價值，其價值評估會受到地域、天氣等主客觀因素的影響，導(dǎo)致評估結(jié)果不穩(wěn)定，評估困難。③銀行向土地股份合作社發(fā)放的貸款在合作社不能按期還款時，其抵押物在市場上進(jìn)行處置難以進(jìn)行[11]。銀行可以將土地經(jīng)營權(quán)及其附著物在市場上流轉(zhuǎn)給其他類似的合作社經(jīng)營并收取一定的回報，但接收流轉(zhuǎn)的土地股份合作社的運營也將面臨一個大的難題，不能保證銀行的資本能夠得到有效的增值，容易陷入“流轉(zhuǎn)僵局”。

綜上所述，對于土地股份合作社而言，無論是其初期的融資階段，還是之后的發(fā)展階段，合作社抵押土地經(jīng)營權(quán)貸款路徑是目前相較而言較好的一種方式，待融資過程中存在的問題得到進(jìn)一步解決，將充分促進(jìn)土地股份合作社的發(fā)展。

3 對策與建議

土地股份合作社以土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款作為一種新的融資方式，目前可以借鑒的成功經(jīng)驗較少[12]，因此結(jié)合現(xiàn)實調(diào)研及理論分析，對實踐過程中抵押土地經(jīng)營權(quán)貸款的問題提出一些思考[13-15]。

3.1 完善法律法規(guī)，使土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款合理合法

當(dāng)前，土地股份合作社的以土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押貸款的相關(guān)法律法規(guī)都比較缺失，為更好地保障各方利益，國家相關(guān)立法部門應(yīng)加快土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的法律制定，明確土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性，從而有效地完善土地經(jīng)營權(quán)的抵押制度，讓農(nóng)村土地股份合作社對土地經(jīng)營權(quán)的抵押合理合法，減少不必要的紛爭。地方政府部門在國家法律的框架下，根據(jù)地方實際情況制定關(guān)于土地股份合作社融資的規(guī)章制度，促進(jìn)土地股份合作社的健康發(fā)展。

同時，距2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實施以來，已經(jīng)有十余年。當(dāng)前《合作社法》修訂在即，修訂內(nèi)容也應(yīng)充分考慮土地股份合作社以土地經(jīng)營權(quán)貸款的事項，對于土地股份合作社破產(chǎn)清算時土地及其地面附著物的事宜應(yīng)該被重點關(guān)注，使得各項法律法規(guī)一同發(fā)力，致力于土地股份合作社的發(fā)展。

3.2 強(qiáng)化政府服務(wù)，使土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款便捷安全

中國的農(nóng)村土地確權(quán)工作正在進(jìn)行，在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)該發(fā)揮好服務(wù)作用，對于土地股份合作社與銀行進(jìn)行的土地經(jīng)營權(quán)抵押的交易，政府可以通過購買服務(wù)的方式，引導(dǎo)社會組織設(shè)立專門的土地經(jīng)營權(quán)抵押評估機(jī)構(gòu)，對抵押物及其附著物制定一定的評估標(biāo)準(zhǔn)，為銀行和土地股份合作社的貸款交易便捷進(jìn)行做好服務(wù)工作。

此外，在銀行面臨土地股份合作社不能按期還款而土地及其經(jīng)營權(quán)陷入“流轉(zhuǎn)僵局”的危險下，政府可以嘗試政府托底幫扶工作，將破產(chǎn)土地股份合作社的土地及其經(jīng)營權(quán)暫時以政府經(jīng)營的方式恢復(fù)其生產(chǎn)，破解土地股份合作社融資的困境，降低銀行放款風(fēng)險，使土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作更加安全。

3.3 加強(qiáng)用款監(jiān)督，使土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險可控

銀行向土地股份合作社發(fā)放以土地經(jīng)營權(quán)為抵押的貸款之后，應(yīng)該加強(qiáng)對土地股份合作社用款的監(jiān)督。一般而言，土地股份合作社的貸款用于大規(guī)模的生產(chǎn)和流轉(zhuǎn)，貸款周期較長，在此情況下，銀行應(yīng)加強(qiáng)對于借款土地股份合作社的用款情況、生產(chǎn)經(jīng)營狀況、每年財務(wù)狀況、還款能力的監(jiān)督。若是借款土地股份合作社發(fā)展較好，銀行可以繼續(xù)與其發(fā)生交易；如果借款土地股份合作社的生產(chǎn)狀況下降，銀行可以督促其生產(chǎn)，必要時可以采取減少借款，降低合作社信用等方式，保障自身金融的相對安全。

4 小結(jié)

積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推進(jìn)土地股份合作社，是加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，開創(chuàng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)新局面的可行之路。本研究探討了土地股份合作社發(fā)展的社區(qū)型、集體租賃型、聯(lián)合經(jīng)營型三種模式，確定符合《合作社法》要求的土地股份合作社發(fā)展模式，在此基礎(chǔ)上結(jié)合實踐分析農(nóng)村土地股份合作社不同融資路徑及其局限，提出關(guān)于完善融資路徑的完善法律、強(qiáng)化政府服務(wù)和加強(qiáng)用款監(jiān)督的思考建議，進(jìn)一步解決農(nóng)村土地股份合作社融資的困境。當(dāng)然，無論土地股份合作社的融資路徑怎樣發(fā)展，最終仍然要以保護(hù)農(nóng)村農(nóng)民的利益為底線。

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