新疆草原生態(tài)保護(hù)獎補(bǔ)政策實施的效果評價

侍偉利

摘 要：新疆草原面積遼闊，生態(tài)群落豐富，而近年來，由于人為和自然的因素，草原退化較嚴(yán)重，自2011年起，國家和自治區(qū)都在不斷地加大對草原生態(tài)的獎補(bǔ)。本文從生態(tài)環(huán)境與社會效益方面通過數(shù)據(jù)對比分析新疆草原生態(tài)保護(hù)獎補(bǔ)政策實施前后的變化，評價草原獎補(bǔ)政策在實施中存在的不足并提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：草原；生態(tài)獎補(bǔ)政策；實施效果；評價

中圖分類號：F323.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.06.017

Abstract： Xinjiang grassland area was vast， rich in ecological communities， and in recent years， because of the artificial and natural factors， the grassland degradation of serious， since 2011， the state and the autonomous region had been increase prize for grassland ecology. In this paper， from the aspects of ecological environment and social benefit through the data analyzed of xinjiang grassland ecological protection award policy changes before and after the implementation， evaluation of grassland prize for policy in the implementation of the deficiencies and put forward corresponding countermeasures.

Key words： the prairie； ecological award policy； effect； evaluation

草原在人類的生產(chǎn)和生活，尤其是自然環(huán)境的改善與保護(hù)中發(fā)揮著無可取代的作用，而近些年，隨著草地的大面積退化，使得經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會矛盾突出，由此給人們的生活與未來的發(fā)展帶來了巨大的威脅。2007年中央頒布了1號文件并提出要加速建立草原生態(tài)的獎補(bǔ)機(jī)制，隨后，國務(wù)院審批同意《全國草原保護(hù)建設(shè)利用總體規(guī)劃》。國家對草原的投入逐年增加，自2011年起，國家開始在8個草原大省（區(qū)）實施草原生態(tài)獎補(bǔ)機(jī)制，2012年政策范圍增加到了13個?。▍^(qū)），截止到2015年11月，中央財政已累計投入超過736億用于草原獎補(bǔ)政策，2016年將在“十三五”期間再度加大草原獎補(bǔ)資金的投入。

1 新疆草地資源和獎補(bǔ)政策的基本概況

1.1 草地資源概況

新疆地處中國西北邊境，深居亞歐大陸中心地帶，天然草原面積遼闊，分布廣泛，是我國重要的牧區(qū)之一，全疆擁有天然草原的毛面積為5 726萬hm2，其中可利用面積為4 800萬hm2。同時，由于新疆受地理位置的特殊性和自然氣候獨特性的影響，生物的多樣性較集中，全疆高等植物種類共3 270種，其中草原有草地植物2 930種，有382種植物在新疆?dāng)?shù)量居多，價值較高，草地資源的破壞使很多稀有物種面臨著消失的危險。

新疆地貌的復(fù)雜性導(dǎo)致了天然草原在經(jīng)營和利用上具有嚴(yán)格的季節(jié)性。季節(jié)輪轉(zhuǎn)放牧是新疆主要的放牧方式之一，更是新疆有別于其他三大放牧區(qū)獨有的特色，不同類型的植被物種與廣袤無垠的草地構(gòu)成了全疆豐富多彩的草地資源。新疆地區(qū)風(fēng)沙大，水資源稀缺，天然的草地資源是涵養(yǎng)水源、保持水土等生態(tài)維護(hù)的重要屏障，在生態(tài)、生產(chǎn)與生活的系統(tǒng)平衡中起著關(guān)鍵性的作用。

由于地處西部干旱區(qū)域、光熱豐富、降水稀少，干旱的氣候與地理特征導(dǎo)致了新疆草地生態(tài)極其脆弱，區(qū)域間草地發(fā)展極不平衡。新疆草原仍舊存在一些亟待解決的問題，如草地退化、季節(jié)草場利用不平衡、草場水利設(shè)施建設(shè)不足等。同時受全球氣候變暖的影響，以及人類經(jīng)濟(jì)活動的日趨頻繁，使得新疆草原面臨更加嚴(yán)峻的考驗，如何在畜牧業(yè)及草地生態(tài)保護(hù)上與人類未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展中權(quán)衡利弊，將是未來的重大挑戰(zhàn)。

1.2 草原獎補(bǔ)政策的基本概況

新疆在繼國家對8個重要牧區(qū)實施獎補(bǔ)機(jī)制一年后全面實施該政策，并出臺了“自治區(qū)草原保護(hù)獎補(bǔ)機(jī)制實施方案”，落實草原獎補(bǔ)政策對全面保護(hù)新疆的生態(tài)安全有著重大的意義。實施這一政策最重要的目的是為草原生態(tài)安全奠定良好的基礎(chǔ)，通過禁牧政策使得原本嚴(yán)重退化的草地得以休養(yǎng)生息，通過草畜平衡的政策來緩解過度放牧的現(xiàn)狀，從而更好地保護(hù)草原，恢復(fù)生態(tài)。

全疆獎補(bǔ)的基本內(nèi)容包含天然草原禁牧補(bǔ)貼、草畜平衡補(bǔ)貼、牧戶生產(chǎn)資料及牧草良種的補(bǔ)助，政策執(zhí)行后，自治區(qū)草原獎補(bǔ)總面積為4 600萬hm2，其中禁牧1 010萬hm2，草畜平衡3 590萬hm2；牧戶生產(chǎn)性資料的補(bǔ)助為275 064戶。每年補(bǔ)助獎勵資金共190 705萬元；其中禁牧補(bǔ)貼資金共90 000萬元，占總獎勵額的47.19%，草畜平衡補(bǔ)貼獎金額為80 775萬元，占補(bǔ)助總額的42.36%；牧草良種的補(bǔ)助額為5 780萬元，占補(bǔ)貼總金額的3.03%；生產(chǎn)資料補(bǔ)助額為13 753.2萬元，占總金額的7.21%；待分配額為396.8萬元，是獎補(bǔ)總額的0.21%。

2 新疆草原生態(tài)獎補(bǔ)政策實施的效果

自2010年國務(wù)院出臺“草原生態(tài)獎補(bǔ)機(jī)制”后，隨著全疆對草原獎補(bǔ)政策的落實，各地州的草原生態(tài)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)隨之已初步形成，禁牧、休牧制度也更加完善，全疆草原惡化的現(xiàn)狀得以初步改善。

2.1 生態(tài)環(huán)境得到了有效的改善

依據(jù)新疆2015年草地實地監(jiān)測的數(shù)據(jù)，結(jié)合自然因素、實地檢測的遙感影像及近5年監(jiān)測數(shù)據(jù)綜合分析，在實施草原獎補(bǔ)政策的這5年期間，全疆的天然草原植被總體長勢較好，全疆天然草原植被的綜合覆蓋度為40%，綜合植被高度為28.61 cm，平均鮮草產(chǎn)量3 101.29 kg·hm-2，較2010年草原各提高了4.7%，5～10 cm和10.5%。天然草原的超載率在不含飼料的情況下也從2010年的34%降低到了2015年的19%。其中溫性草甸草原類禁牧效果極為顯著，高峰期產(chǎn)草量提升了99.19 %；草畜平衡區(qū)在合理地利用其他農(nóng)副秸稈補(bǔ)飼后，基本實現(xiàn)了草畜平衡。5年間，自治區(qū)草原植物物種多樣性日趨豐富、植被生長良好、牧區(qū)生態(tài)恢復(fù)較明顯，逐步改善了草原生態(tài)加速惡化的現(xiàn)狀。

2.2 全疆多數(shù)牧民收入增加，生活水平得以提高

全疆從2011年開始全范圍啟動了草原補(bǔ)助的獎勵政策，截止到目前，共投入將近80億元的補(bǔ)助獎勵金，有5.5億的草場被列入獎補(bǔ)的范圍，禁牧面積高達(dá)1 000萬hm2左右，2 000萬hm2實現(xiàn)了草畜平衡。不僅如此，獎補(bǔ)的牧戶高達(dá)335 568戶，有將近一半的牧戶從中受益。全面實施獎補(bǔ)政策，保護(hù)了全疆草原的生態(tài)安全，保障了特色畜產(chǎn)品供給，在促進(jìn)畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得以調(diào)整的同時，實現(xiàn)了牧民不同程度的增收，有效地激發(fā)了牧戶參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的踴躍性。

2.3 社會效益明顯，民族團(tuán)結(jié)穩(wěn)定

自實施草原生態(tài)獎補(bǔ)政策以來，讓牧民群眾真正從“綠色”中得到了實惠，2010—2015年，各項政策及草資源管理制度從逐漸完善到全面實施，草原退化的現(xiàn)象也有明顯改善，牧民對獎補(bǔ)政策有了一定的認(rèn)知度。此外，新疆自古以來就是多民族聚居的地方，草地也多集中在少數(shù)民族聚居地，草資源的發(fā)展?fàn)顩r對新疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和文化有著重要的影響，獎補(bǔ)政策的實施鼓勵牧民就業(yè)，加大了各民族之間的聯(lián)系，提高了牧民的生活水平，對加強(qiáng)民族的團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定做出了貢獻(xiàn)。

3 新疆草原獎補(bǔ)政策實施中存在的問題

3.1 政策的延續(xù)性及導(dǎo)向性不夠明確，降低了牧民的積極性

經(jīng)過評估發(fā)現(xiàn)，新疆草原生態(tài)脆弱，由于長期過度放牧和不合理的利用，在破壞嚴(yán)重的基礎(chǔ)上較難恢復(fù)且恢復(fù)周期較長。2015年是草原獎補(bǔ)實施期限的第五年，也是最后一年，由于草原獎補(bǔ)政策并沒有對獎補(bǔ)期滿后牧民是否可以放牧或者繼續(xù)放牧有明確的規(guī)定，造成多數(shù)牧民對減畜、賣畜不僅持有觀望的態(tài)度，而且對期滿后草原生態(tài)的發(fā)展?fàn)顩r頗為擔(dān)心。

3.2 牧民增收與生態(tài)補(bǔ)償不協(xié)調(diào)

草原牧區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵嵡闆r在很大的程度上影響著牧民增收，新疆是多民族聚居地，大多數(shù)貧困地區(qū)的牧民在沒有過多技能的情況下以畜牧為生，在他們看來，畜牧業(yè)是收入的重要來源，而加強(qiáng)草原生態(tài)的維護(hù)必然會在一定程度上減少草地的載畜量，在牧民補(bǔ)償方面，各地州的補(bǔ)給和核算制度還不夠完善，部分禁牧區(qū)的牧民由于減畜而沒有達(dá)到原有的收入水平，對草原生態(tài)保護(hù)政策參與的積極性還不夠高。

3.3 草原監(jiān)測點布局不合理，縣級草原站技能薄弱

新疆天然草原面積廣闊、分布廣泛、種類多樣，各地區(qū)之間差異較大。由于受不同程度的特殊地形和交通影響，各地州草原監(jiān)測點的布局仍不完善。目前，各縣市監(jiān)測點人員的技能不足，缺乏專業(yè)的監(jiān)測知識與操作能力，在匯總草原植被生長概況及其生產(chǎn)力等方面的數(shù)據(jù)存在一定的不完整性，很難保證監(jiān)測工作完成的質(zhì)量，雖然今年的全疆各地州的檢測工作較以往有了很大程度的提高，但仍需加以改善。

3.4 對全疆的草原管理人員的培訓(xùn)和獎補(bǔ)政策的宣傳力度不夠

在獎補(bǔ)政策開展后，全疆各地州政府對草原管理人員關(guān)于進(jìn)一步準(zhǔn)確把握草原獎補(bǔ)政策，明確任務(wù)及強(qiáng)力推進(jìn)政策落實等進(jìn)行了培訓(xùn)，但草原管理人員中有些不是草原本專業(yè)人員，全疆草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵工作時限長，任務(wù)重，現(xiàn)有管理人員的技能有限，無法高效地開展和落實獎補(bǔ)政策。同時，在一些信息不發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于宣傳力度不足，多數(shù)牧民并不能完全了解政策的實施對生態(tài)、生產(chǎn)及牧民的生活帶來的收益，無法積極配合政策有效的實施。

3.5 缺乏全面的對草原生態(tài)獎補(bǔ)政策實施效果的評價體系

新疆實施草原獎補(bǔ)政策的這5年來，無論是從生態(tài)上、經(jīng)濟(jì)上和社會上都取得了一定的效果，但對于新疆草原獎補(bǔ)政策實施后怎樣準(zhǔn)確地評價這一政策實施的效果，至今還沒有確切的評價體系，新疆所處的地理位置相對比較特殊，草原生態(tài)安全關(guān)乎地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)和生活，科學(xué)的評價體系能夠更好地改善草原獎補(bǔ)中存在的不足之處。

4 相關(guān)建議

4.1 完善獎補(bǔ)政策，延長政策實施的周期

草原獎補(bǔ)政策對生態(tài)環(huán)境的改善、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及社會的穩(wěn)定有著無可取代的作用。新疆草原面積廣闊，受長期過度放牧和自然環(huán)境的影響，生態(tài)環(huán)境破壞時間較長且破壞嚴(yán)重，特別是干旱地區(qū)生態(tài)環(huán)境更為惡劣，在相當(dāng)短的時間內(nèi)難以恢復(fù)，國家和自治區(qū)應(yīng)該延長獎補(bǔ)政策的實施期限，建立長效的草原生態(tài)保護(hù)機(jī)制，針對不同地區(qū)制訂科學(xué)完善的草原生態(tài)獎補(bǔ)體系。

4.2 加強(qiáng)草原生態(tài)補(bǔ)償力度，協(xié)調(diào)牧民增收和生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿?/p>

從近年看，獎補(bǔ)政策對部分地區(qū)牧民的補(bǔ)貼金額沒有達(dá)到牧民的期望值，因此造成了牧民的增收與生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟黄胶?，自治區(qū)必須完善獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大牧戶的獎補(bǔ)范圍；引導(dǎo)畜牧業(yè)向現(xiàn)代化發(fā)展，鼓勵并支持牧民走出去就業(yè)，以產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向增加牧民的收入。同時，健全各地州醫(yī)療、養(yǎng)老、助學(xué)等社會保障制度，解決牧民禁牧后的后顧之憂。

4.3 加強(qiáng)監(jiān)測數(shù)據(jù)的管理

各地州草原生態(tài)狀況的監(jiān)測可以直接地反映出政策實施的效果，為保障監(jiān)測數(shù)據(jù)的直觀性和可靠性，全疆草原監(jiān)測站應(yīng)建立動態(tài)監(jiān)測長效機(jī)制，并不斷地維護(hù)檢測設(shè)備，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、有效性和持續(xù)性。同時針對監(jiān)測和管理人員應(yīng)當(dāng)實行績效考核的制度，以獎罰分明的制度來制約和提高監(jiān)管人員的工作效率。

4.4 強(qiáng)化管理人員的技能培訓(xùn)和政策宣傳的力度

結(jié)合新疆地區(qū)特色，在健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的同時應(yīng)加強(qiáng)對少數(shù)民族語言的學(xué)習(xí)，提高與牧民直接溝通交流的能力，在通訊不發(fā)達(dá)的地區(qū)通過用廣播、入戶宣傳、張貼雙語宣傳資料等渠道加大對草原獎補(bǔ)政策的宣傳，定期開展針對提高牧民勞動技能的培訓(xùn)班，強(qiáng)化牧民對草原生態(tài)保護(hù)重要性的認(rèn)識。

4.5 盡快完善草原獎補(bǔ)實施效果的評價體系

參照國家和地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)并依據(jù)草原生態(tài)保護(hù)的不同指標(biāo)，選取具有代表性和科學(xué)性的指標(biāo)對新疆草原獎補(bǔ)政策的實施狀況系統(tǒng)化，科學(xué)化的評價，建立以季節(jié)性放牧的草原生態(tài)評價和牧區(qū)牧民的生活經(jīng)濟(jì)水平的評價標(biāo)準(zhǔn)，全面準(zhǔn)確地對新疆實施草原獎補(bǔ)后對牧民的生產(chǎn)生活、草資源的現(xiàn)狀、畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等進(jìn)行全面系統(tǒng)的評價，總結(jié)獎補(bǔ)過程中存在的問題，以便及時地提出解決方案。

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