我國(guó)政府采購(gòu)中的尋租行為及防治研究

王珺+董飛

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

[摘 要]人類尋求的直接的非生產(chǎn)性利潤(rùn)的非生產(chǎn)性活動(dòng)即尋租行為，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)及經(jīng)濟(jì)生活大環(huán)境都具有極大的負(fù)面效應(yīng)。在我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模逐步擴(kuò)大的背景下，越來(lái)越多的尋租行為不斷出現(xiàn)，不僅浪費(fèi)了社會(huì)資源，降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，也給市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的穩(wěn)定環(huán)境造成了巨大沖擊，更使社會(huì)形成腐敗滋生、猖獗的溫床。若不進(jìn)行有效防治，勢(shì)必會(huì)造成更嚴(yán)重的后果并損害政府公信力。因此，本文將剖析政府采購(gòu)活動(dòng)中的尋租行為，探究該行為的表現(xiàn)及原因，進(jìn)而對(duì)其防治提出有效建議。

[關(guān)鍵詞]政府采購(gòu)；尋租行為；防治

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.10.083

[中圖分類號(hào)]F810.45 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）10-0-02

1 政府采購(gòu)中的尋租行為

1.1 政府采購(gòu)中尋租行為的內(nèi)涵

布坎南認(rèn)為，人們憑借著政府保護(hù)進(jìn)行的尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移而形成資源浪費(fèi)的活動(dòng)就是尋租行為。一個(gè)人在尋租，說(shuō)明這個(gè)人在某事上進(jìn)行了投資，被投資的這種事情實(shí)際上沒有提高，甚至降低了生產(chǎn)率，但確實(shí)給投資者帶來(lái)了一種特殊的地位或壟斷權(quán)利而提高了投資者的收入，租金也就是由此所得的收入。尋租行為的本質(zhì)是一種對(duì)既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動(dòng)，本身并不能產(chǎn)生價(jià)值，但通過(guò)利益的再分配使財(cái)富由勞動(dòng)者向非勞動(dòng)者轉(zhuǎn)移。尋租行為包括設(shè)租和尋租兩個(gè)方面。

在我國(guó)政府采購(gòu)活動(dòng)中，政府采購(gòu)資金的提供者——納稅人，將公共權(quán)力委托給政府部門的相關(guān)代理機(jī)構(gòu)，由代理方通過(guò)供應(yīng)商采購(gòu)所需的貨物、工程和服務(wù)。在這個(gè)過(guò)程中，一方面，代理方掌握著資金的使用權(quán)和采購(gòu)權(quán)，而“理性經(jīng)濟(jì)人”的特性意味著其尋求自身利益最大化，會(huì)人為設(shè)置需求障礙，制造一個(gè)獲取超額利潤(rùn)即“租金”的條件，這是設(shè)租；另一方面，我國(guó)政府采購(gòu)活動(dòng)中涉及的商品、服務(wù)、工程數(shù)量和價(jià)值往往較大，因此供應(yīng)商之間存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)，而缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的供應(yīng)商為追求更高利益，往往會(huì)通過(guò)賄賂、買通代理人等非法方式進(jìn)行尋租，謀求供應(yīng)特權(quán)。

尋租行為往往與政府過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)、壟斷有關(guān)，且這種行為會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)造成嚴(yán)重破壞，也會(huì)帶來(lái)社會(huì)資源浪費(fèi)等諸多負(fù)面效應(yīng)。

1.2 政府采購(gòu)中尋租行為的表現(xiàn)

1.2.1 采購(gòu)主管部門和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間的尋租行為

首先，政府采購(gòu)主管部門負(fù)責(zé)制定政策、程序、采購(gòu)規(guī)模及限額標(biāo)準(zhǔn)等政府集中采購(gòu)的要素；其次，采購(gòu)主管部門還擁有采購(gòu)審批權(quán)，這會(huì)直接影響物品使用單位的抉擇。因此，為了達(dá)到獲取采購(gòu)權(quán)、降低限額標(biāo)準(zhǔn)甚至增擴(kuò)權(quán)力范圍等目的，采購(gòu)機(jī)構(gòu)可能會(huì)向采購(gòu)主管部門尋租。

1.2.2 物品使用單位和采購(gòu)主管部門之間的尋租行為

《政府采購(gòu)法》使政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)擁有的物品采購(gòu)權(quán)增大，也正因?yàn)槿绱?，為維護(hù)本單位的采購(gòu)權(quán)，增加設(shè)租的籌碼，物品使用單位可能會(huì)在采購(gòu)活動(dòng)前向采購(gòu)主管部門尋租。

1.2.3 供應(yīng)商和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間的尋租行為

由于政府采購(gòu)?fù)谴笠?guī)模采購(gòu)，很容易造成壟斷。由此，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)就具備了較大的設(shè)租籌碼，許多供應(yīng)商在利益的驅(qū)動(dòng)下，傾向于尋租以獲取高額利潤(rùn)。

1.2.4 供應(yīng)商和物品使用單位之間的尋租行為

一方面，物品使用單位擁有驗(yàn)收權(quán)，在其采購(gòu)權(quán)被削弱的情況下，可能會(huì)促使其在驗(yàn)收活動(dòng)中進(jìn)行設(shè)租；另一方面，質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的供應(yīng)商為順利通過(guò)商品驗(yàn)收，可能會(huì)對(duì)物品使用單位尋租。

1.2.5 供應(yīng)商和采購(gòu)主管部門及結(jié)算中心的尋租行為

就主管部門而言，供應(yīng)商為了得到供應(yīng)權(quán)，可能會(huì)直接利用高額傭金等手段向主管部門尋租而省去向每一環(huán)節(jié)尋租的過(guò)程。就結(jié)算中心而言，供應(yīng)商為避免貨款被拖欠，為了加速資金周轉(zhuǎn)，也可能會(huì)對(duì)結(jié)算中心進(jìn)行尋租，使自身權(quán)益在結(jié)算中心處罰、監(jiān)管機(jī)制不健全的情況下得到保障。

2 政府采購(gòu)中尋租行為的原因

從上述表現(xiàn)可以看出，我國(guó)政府采購(gòu)活動(dòng)中尋租行為出現(xiàn)的主要內(nèi)部原因是利益的驅(qū)使?！袄硇越?jīng)濟(jì)人”假說(shuō)認(rèn)為，即便是政府官員，也會(huì)以尋求個(gè)人利益、追求個(gè)人滿足程度最大化為基本動(dòng)機(jī)，因而，在政府執(zhí)行采購(gòu)任務(wù)的過(guò)程中，各單位往往會(huì)將追求個(gè)體利益與企業(yè)謀取自身利益的動(dòng)機(jī)聯(lián)結(jié)起來(lái)進(jìn)行設(shè)租、尋租，或在不具備監(jiān)管等外部條件的情況下盡可能地“鉆空子”，以獲得超額利潤(rùn)。具體而言，外部原因主要有以下幾方面。

2.1 法律制度不完善

首先，《政府采購(gòu)法》這部指導(dǎo)性的法律具有全局性，需要一套健全規(guī)范的體系與之配合才能發(fā)揮最大效用。然而，截至目前，依舊有相當(dāng)規(guī)模的相關(guān)配套法律法規(guī)亟需制定，如特殊要求項(xiàng)目的采購(gòu)制度、政府各部門職權(quán)分配、采購(gòu)限額規(guī)范等尚不明確，阻礙了法律作用的發(fā)揮，進(jìn)一步提高了尋租行為滋生的可能性。

其次，地方頒布的相關(guān)法律法規(guī)存在滯后性，導(dǎo)致整個(gè)法律體系出現(xiàn)不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的問題。不同的地方政府對(duì)《政府采購(gòu)法》的認(rèn)識(shí)往往不同，制定地方法規(guī)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)也存在差異，各地方情況差異也使體系的落實(shí)和協(xié)調(diào)難度較大，這些都導(dǎo)致地方制度難以上升到法律的高度，操作性和實(shí)施效果較差。

最后，個(gè)別地方政府采購(gòu)方面的預(yù)算編制和執(zhí)行具有較大的隨意性，普遍存在追加預(yù)算、隨意變更政府采購(gòu)計(jì)劃的現(xiàn)象，同時(shí)還存在采購(gòu)項(xiàng)目申報(bào)沒有合理的約束和標(biāo)準(zhǔn)。這些地方松散體制下的政府采購(gòu)必然夾雜著個(gè)人利益和政治利益，直接影響政府采購(gòu)的正?；⒑侠砘?。

2.2 監(jiān)管機(jī)制不健全

政府采購(gòu)在我國(guó)發(fā)展中，供應(yīng)商對(duì)此產(chǎn)生質(zhì)疑并需要投訴的，均可向作為政府采購(gòu)監(jiān)督部門與管理部門的財(cái)政部門提出，而財(cái)政部門又是政府的下屬機(jī)構(gòu)，這導(dǎo)致無(wú)法保證財(cái)政部門在處理問題時(shí)保持絕對(duì)獨(dú)立。此外，一些地方財(cái)政部門會(huì)同時(shí)賦予采購(gòu)中心采購(gòu)、監(jiān)督、管理等職能，但輕視監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)督管理機(jī)制混亂，提高了各部門參與尋租的可能性。因此，建立獨(dú)立的監(jiān)管部門和合理的制衡機(jī)制尤為重要。

同時(shí)，監(jiān)督資源不足，納稅人的“搭便車”心理等導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法有效履行監(jiān)管職責(zé)，甚至造成無(wú)人監(jiān)督的狀況。

2.3 信息不對(duì)稱

一方面，政府采購(gòu)活動(dòng)專業(yè)性較強(qiáng)，因而，政府采購(gòu)人員一般比委托者、供應(yīng)商擁有更多可靠、及時(shí)、相關(guān)的信息。通常情況下，擁有更多的有效信息意味著擁有更大的競(jìng)爭(zhēng)力，相關(guān)部分為了獲得有效的政府采購(gòu)信息，普遍存在向采購(gòu)人員等進(jìn)行尋租的現(xiàn)象。同時(shí)，采購(gòu)人員也可能將有效、可靠的信息作為籌碼進(jìn)行設(shè)租，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化。

另一方面，目前，我國(guó)不具備較為完善、效率高的政府采購(gòu)信息傳播系統(tǒng)。當(dāng)前，政府的采購(gòu)信息或利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行公開，或借用媒體渠道進(jìn)行宣傳推廣，或由采購(gòu)發(fā)起人直接將信息發(fā)送給達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)供應(yīng)商。模式的單一的信息公開方式提高了掌握采購(gòu)信息的官員利用信息壟斷進(jìn)行設(shè)租的可能性。此外，部分地區(qū)由于客觀原因未能在政府采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上及時(shí)公開信息也加大了尋租、設(shè)租的可能性。

3 政府采購(gòu)中尋租行為的防治

3.1 健全政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制

3.1.1 完善《政府采購(gòu)法》并健全相應(yīng)的配套措施

與政府采購(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)存在沖突及漏洞是尋租行為頻發(fā)發(fā)生的最直接原因，因此消除沖突、填補(bǔ)漏洞至關(guān)重要。各級(jí)政府要以《政府采購(gòu)法》為中心，對(duì)供應(yīng)商資格要求、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格標(biāo)準(zhǔn)、仲裁程序及考核標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行明確界定和補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)。

3.1.2 制定合理的政府采購(gòu)地方性法規(guī)

政府采購(gòu)法的有效落實(shí)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，因此地方政府應(yīng)根據(jù)《政府采購(gòu)法》等制定出與地方情況、政府采購(gòu)特點(diǎn)相適配的政府采購(gòu)地方性法規(guī)，規(guī)范地方政府采購(gòu)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”的合理循環(huán)，從而降低設(shè)租行為和尋租行為發(fā)生的可能性。

3.2 健全政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)制

如果不對(duì)權(quán)利進(jìn)行控制，就容易發(fā)生權(quán)錢交易等現(xiàn)象。因而，必須加快完善政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)制，從而充分發(fā)揮內(nèi)外部的監(jiān)管作用。首先，就內(nèi)部監(jiān)督而言，應(yīng)確保采購(gòu)權(quán)、驗(yàn)收權(quán)、付款權(quán)三權(quán)鼎立，采購(gòu)當(dāng)事各方，即采購(gòu)主管部門、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、結(jié)算中心、物品使用單位之間形成相互制約的機(jī)制，同時(shí)明確各當(dāng)事人采購(gòu)權(quán)限，細(xì)化監(jiān)督職責(zé)，一旦出現(xiàn)違法行為，及時(shí)控告檢舉，以進(jìn)一步促進(jìn)政府采購(gòu)健康、有序運(yùn)行。其次，外部監(jiān)督需要從監(jiān)察部門與社會(huì)監(jiān)督入手。一方面，司法、監(jiān)察、審計(jì)等部門應(yīng)加大對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管力度，并根據(jù)采購(gòu)方式的不同明確監(jiān)督重點(diǎn)；另一方面，充分發(fā)揮媒體傳播和社會(huì)監(jiān)督的作用，將招標(biāo)活動(dòng)公之于眾，定期披露采購(gòu)情況及相關(guān)報(bào)表，盡可能保證政府采購(gòu)活動(dòng)信息發(fā)布公開、準(zhǔn)確、透明。

3.3 加強(qiáng)懲治力度，加大尋租成本

任何尋租行為必然伴隨著設(shè)租人與尋租人的成本—效益分析，當(dāng)人對(duì)收入的期望值遠(yuǎn)高于成本的期望值時(shí)，就很可能進(jìn)行尋租以謀取更大利益。而加強(qiáng)懲治力度能提高尋租成本，降低尋租行為發(fā)生的概率。因此，應(yīng)從嚴(yán)懲治設(shè)租、尋租行為，視情形惡劣程度合理制定處罰制度，使尋租者放棄尋租。

3.4 普及和完善電子化政府采購(gòu)

目前，電子化政府采購(gòu)逐漸興起。該模式一方面會(huì)增加采購(gòu)效率，降低尋租發(fā)生率；另一方面，釆購(gòu)模式轉(zhuǎn)化為政府采購(gòu)人員—網(wǎng)絡(luò)—供應(yīng)商的模式，政府采購(gòu)活動(dòng)的全流程通過(guò)電子記錄在案，可以及時(shí)公開采購(gòu)活動(dòng)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等信息，極大促進(jìn)了采購(gòu)活動(dòng)各項(xiàng)信息公開、透明，抑制了尋租行為的發(fā)生。因此，政府要努力實(shí)現(xiàn)電子化采購(gòu)，制定統(tǒng)一完備的采購(gòu)目錄，普及并完善電子化政府采購(gòu)。

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