城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展路徑分析

摘要：城市軌道交通是重要的城市基礎設施工程，對城市經(jīng)濟和社會發(fā)展意義重大?？v觀國內(nèi)外城市軌道交通的運營現(xiàn)狀，除香港、新加坡等少數(shù)城市沒有運營補貼外，絕大多數(shù)城市需要對軌道交通進行補貼，造成政府財政的巨大負擔。為解決城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展問題，本文從戰(zhàn)略角度出發(fā)，通過分析城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的障礙和解決途徑，提出解決城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展不能局限于解決短期問題，要有戰(zhàn)略思維，重視企業(yè)長期發(fā)展戰(zhàn)略的研究和制定，這樣才能實現(xiàn)企業(yè)的健康長期穩(wěn)定發(fā)展。

關鍵詞：城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展路徑分析經(jīng)營模式

一、引言

城市軌道交通是重要的城市基礎設施工程，對社會經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構改善和城市環(huán)境優(yōu)化意義重大。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的逐漸加快，城市人口和汽車保有量不斷增加。發(fā)展城市軌道交通，不僅能緩解城市交通擁堵，改善城市生態(tài)環(huán)境，還能帶動沿線土地和房地產(chǎn)增值以及裝備制造、通信信號等相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在促進城市功能合理布局的同時，也為城市貢獻了GDP，帶來城市經(jīng)濟效益的提升。在當前經(jīng)濟下行壓力加大的形勢下，城市軌道交通作為拉動經(jīng)濟增長的重要力量，迎來快速發(fā)展的黃金時期。截至2016年末，我國累計有30個城市建成投運軌道交通線路134條，運營線路4153公里，新增18條運營線路535公里，創(chuàng)歷史新高。

二、國內(nèi)外典型城市軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀

自1863年英國倫敦開通世界上第一條地鐵線路至今，城市軌道交通已有150余年的發(fā)展歷史。目前，世界上有170多個城市建有軌道交通，倫敦、東京、巴黎等城市在上世紀末就已形成完善的軌道交通網(wǎng)絡，中國、印度等國家的城市正在加緊建設或規(guī)劃建設軌道交通。在不同的城市和不同的軌道交通發(fā)展階段，軌道交通的投融資、建設和運營等也有所差異。下面對國內(nèi)外典型城市的軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀進行總結分析。

（一）無運營補貼的城市：香港和新加坡

香港地鐵由香港鐵路有限公司負責建設和運營，港鐵公司擁有票價制定自主權和沿線土地的開發(fā)權，依靠“軌道+物業(yè)”模式獲利，政府不對運營進行補貼。通過實施“軌道+物業(yè)”模式，港鐵公司對地鐵建設和物業(yè)開發(fā)進行統(tǒng)一規(guī)劃和設計，獲取沿線土地的增值收益，使項目能自負盈虧并獲得合理回報。港鐵公司利用該模式成功開拓了多條線路和物業(yè)開發(fā)項目，享譽業(yè)界。目前，港鐵公司的業(yè)務范圍涵蓋客運業(yè)務和兼營業(yè)務（車站商務、物業(yè)租賃及管理、物業(yè)發(fā)展、中國內(nèi)地及國際附屬公司和其他業(yè)務），其中，兼營業(yè)務收入占總收入的比例和兼營業(yè)務利潤占總利潤的比例均在60%左右，成為港鐵公司多年來持續(xù)盈利的關鍵。

新加坡地鐵由陸路交通管理局負責建設，政府承擔100%建設投資，授予新加坡地下鐵公司和新捷運公司特許經(jīng)營權，由其同時負責地鐵、巴士和的士的經(jīng)營，政府不對運營進行補貼。新加坡兩家運營地鐵的公司大力發(fā)展廣告、房地產(chǎn)和物業(yè)投資等多種經(jīng)營活動，非票務收入成為其利潤的重要來源。

（二）有運營補貼的城市：巴黎、東京、倫敦、北京

巴黎地鐵由中央政府、地方政府和地鐵公司三方投資建設，由巴黎大眾運輸公司負責運營，票務收入僅能覆蓋運營成本的40%，其余由政府財政和公交運營進行補貼；東京地鐵早期由中央和地方政府共同承擔建設投資，近年來，社會資本投資增多，政府對建設和運營進行補貼；倫敦地鐵由政府承擔100%建設投資和運營投入，并提供優(yōu)惠措施，政府對低于最低回報率的差額進行補貼；北京地鐵現(xiàn)在一般由政府承擔建設投資，運營企業(yè)負責車輛、信號等設備投資，政府對運營虧損進行補貼。

可見，無論是國外還是國內(nèi)城市，除少數(shù)城市無運營補貼外，因軌道交通高昂的建設費用，以及建成后低水平的票價和高水平的運營成本，大部分城市需要政府給予財政補貼，造成政府巨大的財政負擔，嚴重影響了軌道交通的建設速度和規(guī)模。如何實現(xiàn)城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展成為軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略的首要問題。

三、城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的理論思辯

（一）城市軌道交通的經(jīng)濟屬性

城市軌道交通屬于準公共產(chǎn)品，與純公共產(chǎn)品相比，具有不完全的“非排他性”和不完全的“非競爭性”。不完全的“非排他性”體現(xiàn)在乘客乘坐軌道交通工具需要支付票價，但票價水平較低，不完全的“非競爭性”體現(xiàn)在城市軌道交通客運量在達到飽和之前，增加客運量的邊際成本為零。城市軌道交通的這一屬性導致絕大部分城市的軌道交通運營虧損。

盡管軌道交通的直接經(jīng)濟效益不佳，但社會效益巨大，即城市軌道交通具有很強的正外部性。城市軌道交通的正外部性是指軌道交通建設、運營給市民、房地產(chǎn)開發(fā)商等第三方帶來收益或降低成本，但軌道交通企業(yè)本身沒有獲得回報。這些正外部性包括沿線房地產(chǎn)增值、店鋪商業(yè)增值、環(huán)保支出減少、道路情況改善等，其收益數(shù)倍于軌道交通票務收入，卻未被軌道交通企業(yè)享有，而被軌道交通企業(yè)以外的第三方獲得。

（二）城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的路徑分析

城市軌道交通企業(yè)虧損的根本原因是巨大的正外部性未被軌道交通企業(yè)享有，因此，如何盡可能多地將正外部性內(nèi)部化，成為解決軌道交通虧損，確保軌道交通可持續(xù)發(fā)展的關鍵。從投入產(chǎn)出角度看，軌道交通建設和運營投入的產(chǎn)出有四類，分別是地鐵線路、附屬資源、沿線未出讓土地的增值和沿線物業(yè)、已出讓土地的增值。其中，前兩類產(chǎn)出由軌道交通企業(yè)獲得，后兩類產(chǎn)出也屬于軌道交通建設與運營的產(chǎn)出且數(shù)倍于前兩類產(chǎn)出，卻被外部化了，或因未能有效利用而流失了，這對軌道交通企業(yè)而言是不公平的。解決軌道交通企業(yè)虧損的根本途徑是將這兩類產(chǎn)出的經(jīng)濟效益返還給軌道交通企業(yè)。

對于被外部化的經(jīng)濟效益的返還方式，在理論上有四種，一是返還地鐵沿線未出讓土地的增值收益，包括地鐵上蓋物業(yè)和地鐵沿線500米范圍內(nèi)的土地增值；二是部分返還地鐵沿線500米范圍內(nèi)物業(yè)和已出讓土地的增值收益；三是對地鐵站500米范圍內(nèi)已開發(fā)物業(yè)，根據(jù)距車站的遠近，按“遞遠遞減”原則征收一定費用返還；四是將現(xiàn)行征收的車輛養(yǎng)路費，根據(jù)“使用者付費”原則，按一定比例返還。實際操作中，因后三種直接涉及私人利益，考慮到政策通過和操作難度，建議通過第一種返還方式將外部化經(jīng)濟效益返還給軌道交通企業(yè)。具體而言，就是在政府的政策支持下，將地鐵上蓋和沿線未出讓土地的開發(fā)權賦予軌道交通企業(yè)，由其通過一體化規(guī)劃設計，統(tǒng)籌考慮地鐵建設和物業(yè)開發(fā)，并以物業(yè)開發(fā)收益反哺軌道交通建設，由此實現(xiàn)地鐵巨大正外部效益的部分內(nèi)部化，推動軌道交通企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

四、城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的實踐破題——以深圳地鐵為例

（一）深圳地鐵簡介

深圳市地鐵集團有限公司（簡稱“深圳地鐵”）成立于1998年7月31日，是深圳市國資委直管的國有獨資大型企業(yè)。作為深圳市軌道交通建設和運營的主要力量，深圳地鐵承擔著深圳市軌道交通投融資、建設、運營及相關城市發(fā)展的重要職能。截至2016年12月31日，深圳地鐵建成開通地鐵線路7條265公里，公司注冊資本440億元，總資產(chǎn)2685億元，凈資產(chǎn)1784億元，資產(chǎn)負債率33.56%，員工人數(shù)1.67萬人。2016年度，年日均客流量298萬人次，實現(xiàn)營業(yè)收入114億元，全成本核算下實現(xiàn)稅后利潤1567萬元，是國內(nèi)唯一一家全成本核算沒有虧損的企業(yè)。2017年3月，深圳地鐵日均客流量達400萬人次，當前在建線路正線4條延長線7條共11條線段136.7公里。深圳地鐵良好的財務狀況支持了企業(yè)市場化融資，大大減輕了公共財政的負擔，使企業(yè)進入了可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)軌道。

（二）深圳地鐵可持續(xù)發(fā)展的實踐探索

1.樹立“建地鐵就是建城市”的大局觀

深圳最早提出“建地鐵就是建城市”的理念，該理念來源于城市軌道交通建設的三個特點，一是城市軌道交通建設規(guī)模大，涉及范圍廣，程序繁雜，對城市建設和城市管理有極大影響；二是城市軌道交通是百年工程，影響深遠，應利用其建設契機同步實施相關工程；三是城市軌道交通建設將提升城市環(huán)境，改善市民生活方式，體現(xiàn)城市的建設和發(fā)展水平。因此，必須將軌道交通建設提升到城市建設的高度來決策。在深圳軌道交通規(guī)劃和建設過程中，深圳地鐵堅持貫徹“建地鐵就是建城市”的理念，將軌道交通建設運營放在城市發(fā)展的大局中考慮，使軌道交通規(guī)劃體系和周邊物業(yè)發(fā)展體系與城市發(fā)展總體規(guī)劃體系相對應，促進軌道交通和城市規(guī)劃和交通建設的協(xié)調(diào)發(fā)展，支持城市發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)。深圳地鐵已用實踐證明了“建地鐵就是建城市”理念的正確性和優(yōu)越性。

2.構建“三位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略

從城市軌道交通業(yè)務鏈看，深圳地鐵主要業(yè)務活動包括地鐵建設、地鐵運營和物業(yè)開發(fā)三部分，研究和思考三大業(yè)務活動如何支持深圳地鐵可持續(xù)發(fā)展，成為制定深圳地鐵可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必由之路。為更好的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)三大業(yè)務活動，深圳地鐵提出“三位一體”發(fā)展戰(zhàn)略。所謂“三位一體”發(fā)展戰(zhàn)略，是指由深圳地鐵獨自承擔和統(tǒng)籌考慮地鐵的建設、運營和物業(yè)開發(fā)，在保證運營服務質(zhì)量的同時，實現(xiàn)地鐵建設和物業(yè)開發(fā)的同步規(guī)劃、同步設計、同步建設和同步開發(fā)。實施“三位一體”發(fā)展戰(zhàn)略，能夠有效避免三大業(yè)務活動因各自目標不同而產(chǎn)生的分散運作、相互脫節(jié)和難以協(xié)同發(fā)展的問題。

建設是軌道交通業(yè)務活動的首要環(huán)節(jié)和重要基礎，高質(zhì)量的建設工程不僅能提供良好運營條件的載體，還能創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)附屬商業(yè)資源和物業(yè)開發(fā)資源；運營是軌道交通業(yè)務活動的核心和根本目的，優(yōu)質(zhì)的運營服務能吸引和培育客流，有利于以客流量為基礎的商業(yè)資源的挖掘；物業(yè)開發(fā)是軌道交通正外部性效益內(nèi)部化的手段，是支撐軌道交通建設和維持高質(zhì)量的運營服務的資金來源和財務保障。三個環(huán)節(jié)相互關聯(lián)，不可分割，前一環(huán)節(jié)的優(yōu)化會帶來其他環(huán)節(jié)的收益增加或成本降低，如建設階段良好的規(guī)劃設計，不僅能降低建設成本和節(jié)約融資成本，還能減少運營階段的折舊成本和財務費用，同時產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的商業(yè)物業(yè)等。

以可持續(xù)的物業(yè)開發(fā)利潤為保障，使得企業(yè)構建市場化融資模式成為現(xiàn)實。在地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)取得大規(guī)模效益的基礎上，深圳地鐵進而衍生出“投融資、建設、運營、物業(yè)開發(fā)”的“四位一體”發(fā)展戰(zhàn)略。

3.實施“地鐵經(jīng)營+物業(yè)發(fā)展”的經(jīng)營戰(zhàn)略

為保障“三位一體”發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)，深圳地鐵不僅對業(yè)務板塊和組織架構進行優(yōu)化重組，分別成立建設總部、運營總部和物業(yè)開發(fā)總部具體負責地鐵建設、運營和物業(yè)開發(fā)業(yè)務，還制定了“地鐵經(jīng)營+物業(yè)發(fā)展”的經(jīng)營戰(zhàn)略。其中，“地鐵經(jīng)營”是指線路運營和附屬資源經(jīng)營，“物業(yè)發(fā)展”是指對地鐵上蓋物業(yè)、地下空間以及沿線物業(yè)的開發(fā)和經(jīng)營。實際操作時，由深圳地鐵作為大業(yè)主，負責總體規(guī)劃，在規(guī)劃設計階段綜合考慮建設、運營和物業(yè)開發(fā)，打造軌道交通建設、運營與物業(yè)開發(fā)相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。

地鐵經(jīng)營是深圳地鐵的常規(guī)業(yè)務。如何獲得地鐵上蓋物業(yè)和沿線土地的開發(fā)權，是“地鐵經(jīng)營+物業(yè)發(fā)展”經(jīng)營戰(zhàn)略落地的前提和關鍵。根據(jù)《土地法》和國土資源相關的部門規(guī)章規(guī)定，城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地可通過劃撥方式獲得土地使用權，經(jīng)營性用地則必須通過招拍掛等方式向社會公開出讓，若按此操作，則需要支付高昂的地價且存在一定的不確定性，并不符合深圳地鐵的初衷?？紤]到地鐵上蓋物業(yè)和地下空間與地鐵建設、運營的密不可分性，政府支持深圳地鐵以合理地價通過附條件招拍掛的特殊政策獲得土地的開發(fā)權。此外，政府進一步創(chuàng)設特殊土地使用權方式，通過作價出資直接將土地開發(fā)權賦予深圳地鐵，推動了“地鐵經(jīng)營+物業(yè)發(fā)展”經(jīng)營戰(zhàn)略的成功實施。

（三）深圳地鐵可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施效果

1.奠定了在軌道交通領域的重要地位，拓展了企業(yè)的發(fā)展空間

通過“三位一體”發(fā)展戰(zhàn)略的實施，深圳地鐵確立了其在深圳軌道交通領域的重要地位，成為深圳市軌道交通建設和運營的主要力量。目前，深圳地鐵運營總里程265公里，日均客流量接近400萬人次，還承擔著136公里新線的建設任務，同時積極籌備四期首批線路的規(guī)劃建設。此外，深圳地鐵憑借其多年來樹立的品牌形象和積累的豐富的建設、運營經(jīng)驗，積極拓展國內(nèi)外市場，進行多個國際和國內(nèi)項目的洽談，已成功中標埃塞俄比亞輕軌項目、鄭州地鐵3號線項目等，極大地拓展了企業(yè)的發(fā)展空間。

2.樹立了深圳地鐵地產(chǎn)品牌，提高了企業(yè)的經(jīng)營效益

“地鐵經(jīng)營+物業(yè)發(fā)展”經(jīng)營戰(zhàn)略的實施，使地鐵與房地產(chǎn)聯(lián)動發(fā)展，既能解決出行問題，又能解決生活問題，受到市場熱捧和市民青睞。2013年以來，深圳地鐵陸續(xù)推出了山海津、前海時代、塘朗城、山海韻、錦薈PARK等項目，市場反應良好，銷售收入突破百億大關，打響了深圳地鐵地產(chǎn)品牌，提高了企業(yè)的經(jīng)營效益。截至2016年12月，深圳地鐵已獲得12塊土地的地鐵上蓋和地下空間開發(fā)權，建筑面積共計443.57萬m2，預估開發(fā)利潤將達582.14億元，深圳地鐵房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務已進入多項目、大規(guī)模開發(fā)的跨越發(fā)展階段，未來企業(yè)的經(jīng)營效益將進一步提升。

3.有利于實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

軌道交通資金需求大，建設周期長，隨著建設規(guī)模的擴大，政府財政壓力逐步顯現(xiàn)，實施“地鐵經(jīng)營+物業(yè)發(fā)展”經(jīng)營戰(zhàn)略，能使企業(yè)具備造血功能。第一太平戴維斯發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，地鐵開通運營后，得益于交通的便捷性和周邊配套的不斷完善，周邊物業(yè)價值均得到大幅度提升，地鐵對近郊物業(yè)和遠郊物業(yè)的價值提升分別達到25%和15%。在政府的政策支持下，深圳地鐵通過取得地鐵上蓋和沿線土地的開發(fā)權，可以將物業(yè)升值收益和開發(fā)利潤反哺軌道交通建設和運營，為軌道交通建設和運營提供持續(xù)的資金來源，有利于實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

五、推動軌道交通可持續(xù)發(fā)展的建議

（一）重視企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究，把握企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略方向

發(fā)展戰(zhàn)略是企業(yè)從大局出發(fā)，對企業(yè)在相當長時期內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)營方針等進行的籌劃和指導，能為企業(yè)明確發(fā)展目標，是企業(yè)實現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展的指路明燈。管理學家彼得·德魯克曾說過“做正確的事遠比正確的做事重要”，企業(yè)制定發(fā)展戰(zhàn)略的過程就是確定做正確的事的過程，否則，即使治理結構再科學，激勵機制再有效，企業(yè)也難以健康穩(wěn)定發(fā)展?！爸\定而后動，知止而有得”，企業(yè)應重視對發(fā)展戰(zhàn)略的研究和制定，不應走一步看一步，要從企業(yè)所處的內(nèi)外部環(huán)境等出發(fā)考慮企業(yè)的長遠發(fā)展，以使企業(yè)在瞬息萬變的市場中立于不敗之地。

（二）制定與戰(zhàn)略相匹配的戰(zhàn)術，推動戰(zhàn)略的有效實施

當企業(yè)制定發(fā)展戰(zhàn)略后，還必須思考如何推進戰(zhàn)略的有效實施，即要制定與戰(zhàn)略相匹配的戰(zhàn)術，指導企業(yè)正確的做事。企業(yè)戰(zhàn)略實施的過程也就是將企業(yè)的長期戰(zhàn)略分解成短期的可執(zhí)行戰(zhàn)術的過程。戰(zhàn)術的制定要注重局部細節(jié)的可操作性和可實現(xiàn)性。此外，相對戰(zhàn)略制定而言，戰(zhàn)術執(zhí)行需要企業(yè)全體員工的共同參與和努力。一般來說，企業(yè)具體的戰(zhàn)術應用包括培養(yǎng)與戰(zhàn)略匹配的企業(yè)文化、建立合理的組織架構、制定有效地激勵措施、制定年度經(jīng)營計劃、設立年度考核目標等，不同層面的戰(zhàn)術應用互相支持和融合，才能順利實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。

（三）建立健全黨的領導和監(jiān)督機制，保障企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展

建立健全黨的領導和監(jiān)督機制，是黨和國家實現(xiàn)長治久安的重要保證，是提高黨組織凝聚力和戰(zhàn)斗力的重要措施。軌道交通是城市基礎設施工程，由公共財政支撐，而公共財政來源于全體納稅人，將其投入軌道交通是政府取之于民，用之于民的重要體現(xiàn)。企業(yè)要發(fā)揮黨組織在企業(yè)發(fā)展中的政治領導核心作用，提高黨組織在企業(yè)發(fā)展中的掌舵能力，以提高企業(yè)經(jīng)營能力為出發(fā)點，進一步完善企業(yè)依法議事和決策機制，同時，加強黨風廉政建設和對黨員領導干部的監(jiān)督約束機制，切實發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，促進企業(yè)的長遠發(fā)展。

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