芻議理性官僚制

張志偉

摘 要：官僚制這一概念有著雙重含義。一種是廣義的官僚制概念，它包括東方與西方千百年來在各自的歷史發(fā)展進程中所形成的官僚制度體系。另一種則是當前學術界所研究的官僚制即狹義的現(xiàn)代官僚制，特指以韋伯范式為核心的政治組織行為體系。本文立足于理性官僚制的基本內涵，從韋伯模式對政治組織行為系統(tǒng)的闡述入手，著眼于未來的發(fā)展趨勢，以理性官僚制為研究對象，采用了文獻資料法、內容分析法等研究方法，系統(tǒng)梳理了中外學者關于理性官僚制的看法，并對其內容進行了剖析，厘清了其內涵、特點、優(yōu)劣之勢與未來發(fā)展趨勢。

關鍵詞：理性官僚制；評述

1 理性官僚制概述

（一）官僚制的內涵

隨著社會生產力的不斷發(fā)展，社會經(jīng)濟的不斷進步以及組織規(guī)模的不斷擴大，官僚制成為了社會發(fā)展的必然產物。馬克斯韋伯一直認為，官僚制是具有較多特征的組織形態(tài)，而層級制度的玩著呢過與集權統(tǒng)一是其最大的特點。同時，它也是現(xiàn)代社會組織主要青睞的管理制度。它的來源主要是三個方面，即法規(guī)理性、個人魅力以及習俗慣例這三個方面，其中，最適合官僚制的形式就是法理權威[1]。從外觀上來看，法理權威式的官僚制與傳統(tǒng)組織之間具有很大的相似性，但是與傳統(tǒng)組織不同的是，官僚制通過正規(guī)的決策文書、合理合法的人事行政力度、層級節(jié)制的權力體系以及依照規(guī)程辦事的運作機制等來處理與其他組織形式之間的關系，從而確立了其獨樹一幟的現(xiàn)代組織形式的地位。

（二）官僚制與生俱來的價值

學者竺乾威認為，無論我們根據(jù)哪條原則或者準來進行相關的治理，政府部門都需要一個組織形態(tài)的基礎和形式。從我們目前的發(fā)展可以看出，無論是來自新公共服務主張的治理還是新公共管理的治理來看，官僚制的組織基礎以及組織形態(tài)的事實還是依舊無法改變。從這個角度出發(fā)，我們難發(fā)現(xiàn)官僚制與生俱來的價值仍然值得我們去細細體會。[2]大致可分為三個大的方面。

1.官僚制是社會工業(yè)化的必然選擇。官僚制是大工業(yè)時代的志產物，早期的傳統(tǒng)組織過分依賴個人和裙帶關系、采用隨意的、主觀的、不可捉摸的管理方式，不適合大型企業(yè)組織管理的需要的要求。大型企業(yè)在生產力加速發(fā)展的過程中規(guī)模、種類也在不斷擴大。因此，需要高度統(tǒng)一，有準確、連續(xù)、穩(wěn)定的秩序來保證。由此官僚制應運而生，以適應著大型企業(yè)組織的需求，憑借著其高效、理性風靡了整個世界近一個世紀之久。

2.官僚制組織模式的可取之處。學者譚融等認為官僚制在組織運行的過程中所體現(xiàn)出的種種優(yōu)勢在今天看來仍然有借鑒意義[3]。

（1）對組織形態(tài)的理性化配置。官僚制揭示了行政組織中的許多重要的特征和管理原則，專業(yè)分工、權責權限、層級節(jié)制、考試錄用、工作報酬等形式依然是一個組織得以運行的基礎。

（2）把行政管理與效率結合在一起。與傳統(tǒng)的行政制度相比，官僚制在慎重性、明確性、精確性、運作一致性以及速度等諸多方面是處于優(yōu)勢地位的。

（3）官僚制仍然是現(xiàn)在國家組織運行的主要形式。官僚制組織模式符合各個國家政府的層級設置，按程序辦事仍然是各國行政的基本原則，而政府的實質要求本身就是讓政府工作人員保持中立。就這個意義來看，官僚制有著不可替代的作用。

3.官僚制內在的精神價值

學者楊黎婧等人認為，官僚制通過摒棄在行政管理過程中的一些人治因素，運用自身的理性精神、科學精神以及法治精神來有效地避免行政人員出現(xiàn)徇私舞弊的現(xiàn)象，給社會帶來了理性與效率。雖然官僚制對于其自身所存在的弊端難以克服，但是它自身體現(xiàn)出的精神應該受到現(xiàn)今社會的鼓勵和提倡[4]。社會中有人想要完全否定官僚制的歷史意義是根本不可取的，想要完全剔除官僚制的做法也是不可取的，因為無序與沖動永遠受到官僚制所具有的冷靜與理性的制約。

2 理性官僚制面臨的挑戰(zhàn)

作為一種組織形式，官僚制在20世紀幾乎成為了所有國家治理政府的必然選擇，成為了“現(xiàn)代社會的世界命運”。然而進入21世紀以來，隨著社會環(huán)境的變化，官僚制自身面臨著巨大挑戰(zhàn)。筆者在查閱諸多學者對于官僚制的觀點看法的基礎上，通過整理總結發(fā)現(xiàn)，官僚制所面臨的主要挑戰(zhàn)大致體現(xiàn)在兩個方面。

（一）官僚制內在精神的先天不足與畸形發(fā)展。

官僚制對理性的無上推崇、非人格化的特征，使得彭新武等學者認為其與人性之間存在著一種內在的二律背反。

1.組織工作的機械。在官僚制組織中，法律法規(guī)和正式文件成為了規(guī)范人們行為的工具，人在處理公務的過程中成為了“機器”，不再摻雜任何的個人情感，這在避免了消極情感的同時，也回避了積極情感。讓人機械化的操作，這在現(xiàn)實中也很難實現(xiàn)。

2.個人角色的固化。官僚制中的人要求實現(xiàn)角色，而不是實現(xiàn)個人的欲望，但是角色的實現(xiàn)只會給人們帶來穩(wěn)定，不會給人們帶來任何的進取。阿諛奉承等非正常情感會充斥著整個組織。

3.“德治”的缺失。在官僚制的庇護下，人們會成為溫順的羊群，自身的積極性、創(chuàng)新意識、責任意識等等會遭到大大壓抑。人們變的對整個組織乃至社會麻木冷酷，從而帶來人性的異化。 除此之外，學者張康之認為傳統(tǒng)官僚制在過分強調法理因素在組織中所發(fā)揮的作用，而忽視了人的道德的重要性，“德治”的出現(xiàn)對法理型官僚制來說，是對其進一步的超越。德治的實現(xiàn)受到以下兩個方面的制約：其一是行政人員道德化的制約，道德化對于行政人員來說是一種是一種風尚。在組織體系中，人起到了決定性作用，因此，指揮權應該交給人，而不是組織指揮人。其二是受行政體制的道德化的制約，在行政體制中更多的是對人民服務的宗旨[5]。

（二）社會環(huán)境的變遷與現(xiàn)代行政學理論的沖擊

隨著社會環(huán)境的不斷變化，在深入探究官僚制缺陷的基礎上，新的現(xiàn)代行政學理論也在超越官僚制，對其構成了強有力的沖擊。從理論和實踐的角度來看，大致可以分為三個方面，即行政改革浪潮、新公共服務理論以及新公共管理理論。

1.新公共管理理論對官僚制的挑戰(zhàn)。新公共管理理論將目指向責任與效率 ，責任與效率也恰好是官僚制組織所欠缺的。在實踐層面強調引入企業(yè)的管理方法與技術；重視對人力資源的開發(fā)，并做好人事制度的相關改革；呆板的規(guī)則制度應被績效所取代。與官僚制嚴格的紀律和僵化的規(guī)則以及形式主義的程序相比，新公共管理理論無疑有著其別具一格的先進性。

2.新公共服務理論對于官僚制的沖擊。新公共服務的基本職能就是維護公共利益的神圣性，堅持政府就是公共管理的主體，主張一切為人民群眾而思考。它把人的地位迅速提升，將其從官僚制中的“機器”設置抽離了出來，并把公共利益作為目，為冷冰冰的官僚制體系注入了溫暖的血液。

3.行政改革浪潮對官僚制的反思。在行政改革中更加重視效率與服務，在組織結構與職能上力求精簡高效，并且隨著社會環(huán)境的變化不斷改變。而官僚制的缺陷難以滿足行政改革浪潮的需求。

3 理性官僚制的發(fā)展趨勢

21世紀以來，隨著時代的變遷和社會環(huán)境的變化，官僚制自身的弊端也在日益凸顯，占據(jù)一個世紀之久的輝煌時代一去不復返。隨之而來的是官僚制的未來歸宿問題，這引起了大家的諸多看法。而處于十字路口的官僚制在此時面臨著被認可、被拋棄亦或是被修正的三種命運。

（一）官僚制——無可代替的選擇

學者蔣軼等人認為官僚制因其不可替代的優(yōu)越性以及其存在的不可避免性，能夠繼續(xù)成為現(xiàn)在組織的基本形式[6]。從韋伯的觀點看來，現(xiàn)代的生活一味地以工具為目的，已經(jīng)完全地控制了社會的一般心理。在日常生活中，所有的領域都傾向個人本身和其活動的條理化、嚴明的等級制度以及合理的專業(yè)化。

（二）摒棄官僚制——政府未來治理模式

戴維奧斯本等學者主張通過政府再造的方式來逐漸拋棄官僚制，應將新公共服務理論以及新公共管理理論融入到行政改革之中[7]。除此之外，官僚制所出現(xiàn)的諸多弊端已經(jīng)不再符合世界發(fā)展的潮流，民主、開放、合作、效率是當今組織發(fā)展的主旋律，封閉的官僚制體系抹殺了人情與民主，將組織的發(fā)展束之高閣，理應被時代所拋棄。

（三）在繼承的基礎上發(fā)揚官僚制

學者楊黎婧等人認為，現(xiàn)行的官僚制至今依舊是世界上大多數(shù)國家在實行的行政管理形式，因其內在的理性和法理性的統(tǒng)治特征仍然在凸顯著生命力，因此官僚制在價值上的缺失是可以完善的，不應該對官僚制一葉障目，在認識到官僚制自身優(yōu)勢的基礎上，也要厘清是非，目前一些政治體制上的問題并非官僚制導致的，例如權力濫用和腐敗、政府規(guī)模膨脹、官員僵化保守等等問題。除此之外，新的模式并沒有得到證明是優(yōu)于官僚制的[8]。所以正確的態(tài)度理應是先認真學習官僚制，發(fā)揮其優(yōu)勢，并不斷使其完善。

4 對我國官僚制的反思及展望

（一）我國官僚制度發(fā)展的現(xiàn)狀與不足

我國傳統(tǒng)官僚制仍是以儒家文化為核心的倫理型、非理性的組織形式，依舊存在較多的不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.政府的法制基礎薄弱，依法行政的理念沒有深入人心。中國的官僚體制有著兩千多年的封建烙印，人治往往重于法治，傳統(tǒng)的皇權色彩讓官本位思想大行其道，從而導致西方比較流行的法學思想難以在我國萌芽發(fā)展。

2.公務員制度不甚完善。盡管我國已經(jīng)頒布了《中華人民共和國公務員法》，使得我國在法制社會上向前更邁進了一步。但是，從我國目前公務員的制度來看，無論是在運作層面還是在制度層面都還是存在諸多的問題。除此之外，政府還是存在諸多的困境，致使政府機構的人員安排以及設置等方面還是無法達到最優(yōu)的配置。[9]

3.現(xiàn)代理性精神缺失，無視效率。在我國當前的社會中，在公眾和行政組織的心中，傳統(tǒng)的世俗依舊占據(jù)了理性的上峰。這種思維方式很容易導致理性思維受到權力的限制，會嚴重阻礙行政組織的科學化和現(xiàn)代化。

（二）我國官僚制發(fā)展的未來

我國當前的行政改革任重而道遠，作為銜接經(jīng)濟領域和政治領域的官僚制面臨著一種非常吊詭的困境，即改革的深入需要官僚制向法理性轉變，然而官僚制由于自身的弊端在逐漸被世界上大部分國家所批判。面對這一現(xiàn)象，我們既要取其精華，向法理性官僚制轉變，又要根據(jù)官僚制的弊端不斷去超越。在吸納官僚制閃耀的優(yōu)點之外，又要積極地去借鑒新公共管理與新公共服務理論中的意見，建立以官僚制為主體的多元行政機制，形成中國行政改革的自身特色。并做好充分的思想準備和心理準備，不要期望一蹴而就，不可只重視速度而忽視了質量與現(xiàn)實。要以事實說話，用實踐來檢驗，在這個過程中不斷去改變與嘗試。戴維·奧斯本認為：“政府屬于大家能夠利用的工具，假若此工具失效了，就需要再一次研制。”我們需要通過下述幾點加以考慮，主動設立全新的政府管理制度。[10]

首先，在組織框架方面利用全新的政策調整，以官僚體系的系統(tǒng)規(guī)劃為最關鍵的參照主體，制定具備中國特色的行政管理政策。因此，一定要突破之前計劃經(jīng)濟時代無序行政，呆板僵化，不重實際的行政管理形式。對中央與地方經(jīng)濟社會業(yè)務的管理職能給予分類，并且強調中央與地方對公共管理的職權，增強運行效能；主動創(chuàng)建規(guī)范化、全面化的市場中介服務體系，根據(jù)市場化準則完善與優(yōu)化相關行業(yè)組委會、商會等自律性機構，縮小政府管理范疇。另外，將獲得服務的大眾當作公共單位的客戶，通過審查、聆聽客戶的建議，設定規(guī)范化的服務準則，關注客戶提出的需求且明確客戶自由挑選“買家”的權利，以此來提高公共服務質量，真正促進公共服務社會化發(fā)展。

其次，重視人力資源的開發(fā)與管理。進一步優(yōu)化中國的公務員體系，構建規(guī)范有效的公務員崗位劃分體系，建立一支優(yōu)秀、專業(yè)的公務員團隊。以此來增強政府的執(zhí)政效能。公務員不單需要具備極強的業(yè)務技能，并且也需要具備極強的政治素質與完善的服務理念。[11]我們必須清楚人并非屬于組織運行的工具，“人”屬于組織管理的重要一部分，要關懷人、關注人，人才是根本目的，放松內部規(guī)制和結果導向使公務人員的才能有更大的自由發(fā)揮空間，同時也有利于增強公務人員的責任意識。所以，需要給予有效規(guī)劃、投資、研發(fā)與應用，基于人本觀念的要求，促進政府人事管理的可持續(xù)發(fā)展。將人當作組織的首要資源或最關鍵的資源，關注構建積極的有益于人發(fā)展的工作氛圍，以此來增強公務員的發(fā)展?jié)摿?，確保其全面發(fā)展。

最后，在組織文化方面要凸顯當代官僚體系的“理性思維”，以此樹立在“理性”思維影響下的法治意識與合約意識。政府其實是人類為了確保自身權益且達到對自身保護的目的而進行的一個抉擇，所以政府形成的原因就是為大眾提供服務，達到社會大眾的要求。從實質上來看，政府其實是為大眾提供服務的一個重要部門，按照社會大眾的要求，提供公共服務是政府的根本作用，也是政府能夠有效化的主要途徑。

注釋

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參考文獻

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