流動(dòng)兒童受教育權(quán)保障的法律研究

葉藝靈　田媛

摘 要 教育是目前流動(dòng)兒童所面臨的主要問題。經(jīng)過多年治理，我國流動(dòng)兒童的教育狀況得到很大的改善，但現(xiàn)實(shí)中還存在著受義務(wù)教育權(quán)不平等、學(xué)前教育立法缺失、后義務(wù)教育保障等問題。目前有關(guān)流動(dòng)兒童受教育權(quán)的立法規(guī)制較少且以原則性規(guī)定為主，實(shí)際治理中多以政府出臺(tái)的政策為主，規(guī)范性、權(quán)威性以及全面性多有不足。本文認(rèn)為解決流動(dòng)兒童所面臨的教育困境以保障其受教育權(quán)，須從立法上對原則具體化，明確各級(jí)政府保障責(zé)任，調(diào)整流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)體制，加快學(xué)前教育立法，多途徑解決后義務(wù)教育問題。

關(guān)鍵詞 流動(dòng)兒童 受教育權(quán) 治理困境 法律保障

基金項(xiàng)目：國家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)201610056128）。

作者簡介：葉藝靈、田媛，天津大學(xué)法學(xué)院本科生。

中圖分類號(hào)：D922.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.400

流動(dòng)兒童是我國社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中所產(chǎn)生的城市邊緣群體。流動(dòng)兒童發(fā)展所面臨的社會(huì)困境多樣且復(fù)雜，而教育問題是最受關(guān)注也最為棘手的難題。經(jīng)過二十多年的治理，流動(dòng)兒童的發(fā)展得到了較大的改善，尤其是義務(wù)教育方面。目前對這一特殊群體權(quán)益的保障仍以政策治理為主，法律規(guī)范較少。雖取得了一定成就，但限于政策的規(guī)范性、權(quán)威性以及全面性多有不足，治理還停留于較低的層次與水平，難以從根本上解決流動(dòng)兒童所面臨的社會(huì)困境。為保障流動(dòng)兒童的發(fā)展權(quán)，尤其是重點(diǎn)保護(hù)流動(dòng)兒童的受教育權(quán)，應(yīng)把握深化改革這一歷史契機(jī)，轉(zhuǎn)換治理方式，統(tǒng)籌規(guī)劃，完善流動(dòng)兒童保護(hù)機(jī)制。

本文從受教育權(quán)出發(fā)，梳理二十多年來流動(dòng)兒童的治理過程以及所取得的成就，分析流動(dòng)兒童目前所面臨的困境，對流動(dòng)兒童受教育權(quán)的保障給出建議。

一、流動(dòng)兒童范圍及受教育權(quán)

（一）流動(dòng)兒童的范圍界定

《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》將流動(dòng)兒童界定為6至14周歲（或7至15周歲）隨父母或其他監(jiān)護(hù)人在流入地暫時(shí)居住半年以上有學(xué)習(xí)能力的兒童少年。受我國當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，普及義務(wù)教育是當(dāng)時(shí)的主要目標(biāo)，因此該條款的規(guī)定主要是從流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的角度出發(fā)。時(shí)至今日，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到大幅度提升，義務(wù)教育得到全面普及的情況下，只關(guān)注義務(wù)教育階段的流動(dòng)兒童顯然不適時(shí)宜。聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》將18歲以下的任何人認(rèn)定為兒童。作為公約的締約國，我國在制定法律時(shí)也將18歲作為成年人與未成年人的分界線。為保障流動(dòng)兒童的受教育權(quán)，促進(jìn)其全面發(fā)展，本文將流動(dòng)兒童的年齡范圍界定為0-17周歲，除義務(wù)教育之外，同時(shí)探討流動(dòng)兒童的學(xué)前教育和后義務(wù)教育保障。

（二）流動(dòng)兒童受教育權(quán)

在人的不同成長階段，受教育權(quán)的內(nèi)涵有所不一樣，徐繼敏將其概括為受義務(wù)教育權(quán)、平等受教育權(quán)、終身受教育權(quán)和恰當(dāng)受教育權(quán)。 義務(wù)教育是國家對符合年齡的兒童強(qiáng)制實(shí)行一定年限的教育并且提供保障。各國結(jié)合自身的發(fā)展?fàn)顩r制定法律來保障兒童的受義務(wù)教育權(quán)，我國根據(jù)當(dāng)前的發(fā)展水平實(shí)行九年制義務(wù)教育。受義務(wù)教育權(quán)是受教育權(quán)的最重要組成部分，但絕不能將其狹隘的等同于受教育權(quán)。在保障流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)學(xué)前教育和后義務(wù)教育的保障。平等受教育權(quán)要求國家、各級(jí)政府和各類學(xué)校向公民提供平等的受教育機(jī)會(huì)。受義務(wù)教育權(quán)得到國家法律的強(qiáng)制性保障，平等受教育權(quán)的保障在義務(wù)教育之外顯得更為突出。我國教育發(fā)展規(guī)劃明確了普及學(xué)前教育和高中階段教育，在此背景下，流動(dòng)兒童的學(xué)前教育和后義務(wù)教育問題的保障問題變得更為重要。

二、流動(dòng)兒童受教育權(quán)的保護(hù)與現(xiàn)實(shí)困境

（一）流動(dòng)兒童教育問題的治理

二十多年以來，流動(dòng)兒童義務(wù)教育保障的政策經(jīng)過了兩次大的轉(zhuǎn)變。第一次實(shí)現(xiàn)了由拒絕到有條件接收的轉(zhuǎn)變；第二次是從有條件接收向“同城待遇”轉(zhuǎn)變。 上世紀(jì)八十年代人口流動(dòng)初期，我國政府采取的是嚴(yán)格限制措施，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)和準(zhǔn)備，流入地政府未能提供流動(dòng)兒童教育機(jī)會(huì)。流動(dòng)兒童受到社會(huì)關(guān)注后，以《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法（試行）》的頒布為標(biāo)志，政府開始有條件的向流動(dòng)兒童提供教育機(jī)會(huì)。第二次轉(zhuǎn)變以“兩為主”政策為中心，明確了流入地政府的責(zé)任，并在2006年修訂的義務(wù)教育法中有所體現(xiàn)。

此后，在“兩為主”政策的基礎(chǔ)上，2012年教育部基礎(chǔ)教育一司提出了“兩個(gè)全部納入”政策，流動(dòng)兒童的義務(wù)教育保障又得到了新的發(fā)展。

基于義務(wù)教育保障的改善，以及社會(huì)對學(xué)前教育的重視，國務(wù)院于2010年在《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中提出了發(fā)展學(xué)前教育時(shí)要充分考慮流動(dòng)兒童學(xué)前教育的需求。增加財(cái)政對學(xué)前教育的投入，鼓勵(lì)民間社會(huì)力量加入到學(xué)前教育中，普及學(xué)前教育成為目前政府教育工作的一大重點(diǎn)。而流動(dòng)兒童的后義務(wù)教育保障主要涉及的是升學(xué)問題，這也是近些年來社會(huì)公眾對流動(dòng)兒童問題關(guān)注的重點(diǎn)。政府對流動(dòng)兒童后義務(wù)教育的保障從拒絕轉(zhuǎn)變?yōu)橛袟l件的接受，異地中考和異地高考政策相繼出臺(tái)，打破了非戶籍地考生回原籍的規(guī)定。居住證制度作為戶籍改革的主要內(nèi)容之一，其功能之一就是為流動(dòng)兒童提供后義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。

自流動(dòng)兒童問題誕生以來，經(jīng)過二十多年的治理，流動(dòng)兒童受教育權(quán)的保障取得了巨大的成就。

第一，流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的有了明確的責(zé)任主體，并由政策規(guī)定上升為法律保障，體現(xiàn)了立法對流動(dòng)兒童政策的吸收。

第二，學(xué)前教育和后義務(wù)教育逐漸受到重視。義務(wù)教育問題緩解后，面對流動(dòng)兒童的學(xué)前教育以及后義務(wù)教育需求，政府政策由以解決流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題為主向?qū)W前教育和后義務(wù)教育轉(zhuǎn)變。說明對流動(dòng)兒童受教育權(quán)的保障到達(dá)了一個(gè)新高度。

（二）流動(dòng)兒童受教育權(quán)立法保障的不足

1.學(xué)前教育的立法缺失

相較于義務(wù)教育有專門的法律進(jìn)行保障，目前我國對學(xué)前教育尚未進(jìn)行立法上的規(guī)范引導(dǎo)，對學(xué)前教育的最高規(guī)范也僅限于2010年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》。作為社會(huì)公益事業(yè)的重要組成部分，學(xué)前教育在我國的發(fā)展水平較低且品質(zhì)有待提高?！叭雸@難”、“入園貴”問題是流動(dòng)兒童在學(xué)前教育階段所遇到的主要問題。 此外，基于戶籍的限制以及學(xué)前教育資源的有限性，流動(dòng)兒童入讀公立幼兒園的比例大大低于戶籍兒童。尤其是在“全面二孩”政策的實(shí)施背景下，學(xué)前教育資源更加緊張，缺乏相關(guān)的立法保障，流動(dòng)兒童的學(xué)前教育難以得到保障。

2.流動(dòng)兒童義務(wù)教育的立法缺陷

我國并沒有專門關(guān)于流動(dòng)兒童義務(wù)教育的法律，與之直接相關(guān)的是義務(wù)教育法，根據(jù)該法第十二條第二款規(guī)定，流入地政府對流動(dòng)兒童的義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任。而根據(jù)該法第四十四條的規(guī)定，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)采取國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)的原則，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。從立法設(shè)計(jì)來看，流動(dòng)兒童經(jīng)費(fèi)保障的具體化期望通過授權(quán)由政府來解決。地方政府可結(jié)合實(shí)際有較大的自由裁量空間。但在流動(dòng)兒童受義務(wù)教育權(quán)立法保障不完善的情況下，通過授權(quán)將責(zé)任和管理重心“下移”容易使政府對流動(dòng)兒童義務(wù)教育的保障又回到“互相推諉”的老路上。

3.后義務(wù)教育階段流動(dòng)兒童的困境

后義務(wù)教育困境是指在完成義務(wù)教育之后，流動(dòng)兒童很難在流入地得到繼續(xù)教育的機(jī)會(huì)。其主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是因?yàn)榱魅氲氐暮罅x務(wù)教育資源有限，投入不足。

二是經(jīng)過多年的發(fā)展，完成義務(wù)教育的流動(dòng)兒童規(guī)模龐大，加之現(xiàn)代社會(huì)對高素質(zhì)人才的要求，流動(dòng)兒童對后義務(wù)教育的需求也越來越大。雖然目前各地政府出臺(tái)了一系列政策實(shí)施異地中高考政策，但由于其設(shè)置了很多條件，而并沒有完全開放，只有少數(shù)流動(dòng)兒童才能得到繼續(xù)教育的機(jī)會(huì)。

三、立法缺失下政策為主導(dǎo)治理方式的局限性

在肯定流動(dòng)兒童教育政策的同時(shí)，我們也得認(rèn)識(shí)到政策調(diào)整的不足，主要體現(xiàn)在政策的執(zhí)行條件受制約、配套資源不足、地方利益保護(hù)、監(jiān)督機(jī)制不完善。

（一）流動(dòng)兒童教育政策的制度制約

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與戶籍制度是流動(dòng)兒童教育問題產(chǎn)生的根源，現(xiàn)行的義務(wù)教育管理體制使得流動(dòng)兒童的平等受教育權(quán)難以得到保障。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不斷深化，義務(wù)教育與戶籍制度的捆綁，制約了教育資源的分配，影響了流動(dòng)兒童的受義務(wù)教育權(quán)的保障。根據(jù)義務(wù)教育法規(guī)定，適齡兒童以戶籍地學(xué)校就近入學(xué)為原則，義務(wù)教育實(shí)行縣級(jí)人民政府為主的管理體制。2006年義務(wù)教育法修訂規(guī)定流入地政府作為流動(dòng)兒童義務(wù)教育的主要承擔(dān)主體。雖然該規(guī)定意圖解決流動(dòng)兒童義務(wù)教育缺乏保障的尷尬局面，但戶籍制度與教育的綁定限制了流動(dòng)兒童享有同等的義務(wù)教育。

（二）流動(dòng)兒童教育資源限制

以流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)為例，義務(wù)教育法雖明確了流入地政府的責(zé)任，但相關(guān)的配套資源卻沒有規(guī)定而是授予國務(wù)院制定具體辦法。根據(jù)國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定，對于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障，中央與地方政府之間采用“以縣為主”的原則，各地區(qū)之間對流動(dòng)兒童的經(jīng)費(fèi)保障以流入地政府為主，中央財(cái)政僅是對流動(dòng)兒童接義務(wù)教育問題解決較好的省份給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。王慧認(rèn)為以流入地縣級(jí)政府財(cái)政為主的流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度，忽視了縣級(jí)財(cái)政收入差異以及流動(dòng)兒童分布不均的現(xiàn)狀，導(dǎo)致流動(dòng)兒童流入密集地的縣級(jí)政府將這種義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給流動(dòng)兒童家庭，背離了義務(wù)教育的免費(fèi)性要求。

教育資源的限制體現(xiàn)于兩個(gè)方面：

一是流入地政府負(fù)擔(dān)責(zé)任過重。根據(jù)義務(wù)教育法和國務(wù)院的規(guī)定，流入地政府不僅需要承擔(dān)本地區(qū)兒童的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，同時(shí)還需要保障外來流動(dòng)兒童的義務(wù)教育，而上級(jí)人民政府缺少對流入地政府的資金支持。

二是隨著流動(dòng)人口數(shù)量的增多，尤其是流動(dòng)人口“家庭化”趨勢的增強(qiáng) ，流動(dòng)兒童的規(guī)模越來越大，流入地教育資源的有限性問題也越來越突出。流入地的公辦學(xué)校資源有限，難以滿足的流動(dòng)兒童教育需求，由此催生了民工子弟學(xué)校。而民工子弟學(xué)校的合法性廣受爭議，得不到政府的認(rèn)可和財(cái)政支持，辦學(xué)質(zhì)量存在較大的隱患。

（三）流入地政府政策地方利益保護(hù)傾向

張新平認(rèn)為教育政策是一種有關(guān)教育的政治措施，是有關(guān)教育權(quán)利和利益的具體體現(xiàn)。 尹姣容、葛新斌從利益分析的視角對流入地政府關(guān)于流動(dòng)兒童教育的履責(zé)問題進(jìn)行研究，提出政府某種程度上是一個(gè)“理性經(jīng)紀(jì)人”，地區(qū)、部門利益是其政策的執(zhí)行的首要目標(biāo)，同時(shí)考慮成本與收益之間的矛盾。 流動(dòng)兒童的教育增加的教育成本與其流動(dòng)所帶來的收益不確定性，地方兒童教育利益的保護(hù)以及流動(dòng)兒童管理上的不健全，導(dǎo)致流入地政府在制定實(shí)施流動(dòng)兒童教育保障政策時(shí)效率低下，地方保護(hù)主義盛行。以借讀費(fèi)為例，政府也多次發(fā)文明令禁止借讀費(fèi)等額外費(fèi)用。但是多年間借讀費(fèi)屢禁不止的案例時(shí)有報(bào)道，政策的執(zhí)行滯后性問題十分突出。

四、流動(dòng)兒童受教育權(quán)保障制度的完善

（一）加強(qiáng)立法對流動(dòng)兒童受教育權(quán)的保障

按照國家對兒童受教育的強(qiáng)制性不同，兒童教育可分為學(xué)前教育、義務(wù)教育以及后義務(wù)教育三個(gè)階段。目前限于我國的社會(huì)發(fā)展程度，我國實(shí)行九年制義務(wù)教育，雖然近年來多有人大代表提議延長義務(wù)教育年限，但政府多以時(shí)機(jī)條件尚未成熟而未有實(shí)質(zhì)性行動(dòng)。基于現(xiàn)行立法，本文對流動(dòng)兒童受教育權(quán)的保障提出以下幾點(diǎn)建議：

1.建立以居住地為原則的入學(xué)機(jī)制

現(xiàn)行的義務(wù)教育法實(shí)施以戶籍地為原則的入學(xué)機(jī)制，同時(shí)針對流動(dòng)兒童實(shí)行居住地入學(xué)的機(jī)制。流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)得到了保障，但進(jìn)入公辦學(xué)校還存在較大困難，民工子弟學(xué)校承擔(dān)了相當(dāng)一部分流動(dòng)兒童的義務(wù)教育。與戶籍兒童相比，流動(dòng)兒童在接受義務(wù)教育的實(shí)質(zhì)平等上還存有差距。目前，我國實(shí)行戶籍制度改革，將與戶籍相關(guān)的福利制度剝離以真正實(shí)現(xiàn)其人口管理的功能。在義務(wù)教育方面，只有建立以居住地為原則的入學(xué)機(jī)制，才能夠真正保障流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的實(shí)質(zhì)平等。

2.明確民工子弟學(xué)校的合法地位

戶籍制度的改革是一個(gè)緩慢前行的過程，在目前公辦學(xué)校資源有限的情形下，民工子弟學(xué)校對流動(dòng)兒童的義務(wù)教育具有重要的作用。民工子弟學(xué)校的存在有其合理性，作為公辦學(xué)校的補(bǔ)償以滿足流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的需求。但其合法性問題備受爭議，政府的態(tài)度也多有搖擺，或是默許或是關(guān)停整頓。應(yīng)當(dāng)明確民工子弟學(xué)校的合法性，嚴(yán)格辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，將其納入政府管理范圍，引導(dǎo)其發(fā)展并予以財(cái)政支持，提升辦學(xué)質(zhì)量。

3.調(diào)整流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度

根據(jù)義務(wù)教育法和國務(wù)院規(guī)定，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由縣級(jí)政府承擔(dān)。修訂后的義務(wù)教育法將流動(dòng)兒童納入流入地政府的責(zé)任范圍，但對經(jīng)費(fèi)保障并未明確規(guī)定，無形中增加了流入地的經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任?；诒镜乩婵紤]以及經(jīng)費(fèi)限制，流入地政府難以對流動(dòng)兒童和當(dāng)?shù)貎和葘Υ?，限制了流?dòng)兒童教育質(zhì)量的提升。通過調(diào)整義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度，加強(qiáng)中央政府和省級(jí)政府對流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的責(zé)任，以減輕縣級(jí)政府的財(cái)政壓力。

4.研究制定學(xué)前教育法

學(xué)前教育公共資源的短缺是我國的現(xiàn)實(shí)，在“全面二孩”的政策下，大力發(fā)展學(xué)前教育具有重要的意義?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的目標(biāo)之一是要基本普及學(xué)前教育。而教育法所規(guī)定四級(jí)教育制度中，學(xué)前教育尚未有任何法律進(jìn)行規(guī)定，只有國務(wù)院的“國十條”進(jìn)行規(guī)范，但畢竟規(guī)章的作用有限。通過制定學(xué)前教育法來鼓勵(lì)、引導(dǎo)、規(guī)范學(xué)前教育的發(fā)展，加大政府投入，吸引社會(huì)力量，有利于解決流動(dòng)兒童的學(xué)前教育問題，促進(jìn)我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

（二）加強(qiáng)政府保障流動(dòng)兒童受教育權(quán)的主體責(zé)任

作為公共產(chǎn)品的主要提供者，解決流動(dòng)兒童的教育問題，政府負(fù)有主要責(zé)任。除了完善立法保障，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)最終得依靠政府積極落實(shí)。

1.各級(jí)政府設(shè)立專門的流動(dòng)兒童工作委員會(huì)

流動(dòng)兒童的受教育保障不僅僅是教育的問題，而且還涉及民政、公安、財(cái)政、司法等各個(gè)部門。目前我國兒童福利的保障缺乏統(tǒng)一的政府機(jī)構(gòu)，而是由各部門和群團(tuán)組織各自負(fù)責(zé)。 通過設(shè)立流動(dòng)兒童工作委員會(huì)，統(tǒng)籌流動(dòng)兒童工作，以加強(qiáng)部際之間以及各級(jí)政府之間的合作。

2.基于中小學(xué)學(xué)籍管理建立流動(dòng)兒童信息管理系統(tǒng)

流動(dòng)兒童問題治理的一大難題在于管理的復(fù)雜性，由于其“流動(dòng)性”而難以掌握流動(dòng)兒童的實(shí)際規(guī)模情況，導(dǎo)致了教育資源分配的困難。教育部從2013年起開始建立中小學(xué)學(xué)籍管理，實(shí)現(xiàn)“一人一籍，籍隨人走”的目標(biāo)。加強(qiáng)教育、公安、財(cái)政等部門之間的協(xié)作，通過學(xué)校、社區(qū)、流動(dòng)人口管理站等收集流動(dòng)兒童的信息完善相應(yīng)的管理系統(tǒng)，以便于教育經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付，提高縣級(jí)政府管理水平，提高政策科學(xué)性。

3.加大教育投入，多途徑解決流動(dòng)兒童后義務(wù)教育

一方面，繼續(xù)研究異地中高考政策，進(jìn)一步放開對流動(dòng)兒童的戶籍限制，降低積分落戶門檻。另一方面，大力發(fā)展職業(yè)教育，改革職業(yè)教育模式。我國對技術(shù)型人才的需求巨大，通過發(fā)展職業(yè)教育以分流高中教育。一方面為流動(dòng)兒童提供更多的選擇，另一方面吸納更多戶籍地兒童進(jìn)行職業(yè)教育，也提升了高中教育對流動(dòng)兒童的接納能力。

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