蚌埠市政府購買養(yǎng)老服務(wù)的問題及對策研究

曹翀

摘要：本文采用文獻(xiàn)研究中現(xiàn)存統(tǒng)計(jì)資料分析的方法，對蚌埠市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的相關(guān)指標(biāo)包括床位供給狀況、資源配置效率、人才分布狀況等進(jìn)行計(jì)算量化并深入描述分析，發(fā)現(xiàn)蚌埠市政府在購買養(yǎng)老服務(wù)過程中存在如下問題：購買力度不足、資源配置效率較低，人力資源分配不均衡不合理等。最后論文提出了政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策建議。

Abstract： This paper uses the method of analysis of the existing statistical data in literature research， to make a quantitative calculation to relevant indexes of pension services in Bengbu including bed supply situation， the efficiency of resource allocation， personnel distribution and take an in-depth description and analysis. It is found that there are following problems existing in the process of the Bengbu government purchasing the pension service： the lack of purchasing power， the low efficiency of resource allocation， the unbalanced distribution of human resources and so on. Finally， the paper puts forward some policy suggestions for the government to purchase pension services.

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)；政府購買；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

Key words： pension service；government purchase；institutional pension

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）18-0075-03

1 導(dǎo)言部分

1.1 選題的背景

在當(dāng)今社會，老齡化是幾乎世界各國都要面對的社會難題。隨著我國人口老齡化的日益加劇，社會養(yǎng)老保障體系將面臨巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。國際上通常把65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%作為國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)，而數(shù)據(jù)顯示，2012年蚌埠市65歲以上人口占比高達(dá)12.08%，遠(yuǎn)高于7%，人口老齡化嚴(yán)重。然而，與人口老齡化程度日益加深，高齡、空巢、半自理和完全不能自理的老人數(shù)量持續(xù)快速增長的現(xiàn)狀相伴隨的，卻是現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足、養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人員專業(yè)水平低、老年人的社會服務(wù)和保障及救助體系不完善以及高齡津貼和老年補(bǔ)貼還沒有完全覆蓋等等現(xiàn)實(shí)問題。進(jìn)入21世紀(jì)后，為提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，我國政府也推出了一系列政策措施，引發(fā)了社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的熱潮，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在全國范圍內(nèi)迅速增多；2008年1月29日中央多部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，意味著國家將全面推進(jìn)居家養(yǎng)老加社區(qū)照料性社會老年服務(wù)體系的建設(shè)與發(fā)展。綜上所述，社會化的養(yǎng)老服務(wù)模式基本形成，這就是居家養(yǎng)老加社區(qū)照料型（家庭+社會型）服務(wù)模式，同時(shí)輔之以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。

然而，我國社會化養(yǎng)老模式形成時(shí)間較短，養(yǎng)老服務(wù)仍存在不少問題。應(yīng)對人口老齡化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及社會養(yǎng)老體系建設(shè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療康復(fù)、家政服務(wù)等方方面面，但目前關(guān)鍵的問題是建設(shè)以居家養(yǎng)老為主體的多層次社會化養(yǎng)老服務(wù)體系。本文以蚌埠市作為標(biāo)的，通過對蚌埠政府購買養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)情況進(jìn)行分析，研究當(dāng)前蚌埠政府購買養(yǎng)老服務(wù)存在的問題并提出針對性的對策，以期為蚌埠養(yǎng)老服務(wù)供給的優(yōu)化提供有益參考。

1.2 相關(guān)概念界定

1.2.1 政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵 “政府購買服務(wù)”起源于西方國家，指的是“政府在社會福利的預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，向社會各類提供社會公共服務(wù)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，直接撥款資助服務(wù)或公開招標(biāo)購買社會服務(wù)”。在政府購買公共服務(wù)這一行為中，作為出資方的政府是委托人，不再直接提供公共服務(wù)；接受政府付費(fèi)或資助的各類公共服務(wù)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)（營利或非營利組織）是代理人，直接面向服務(wù)的需求者生產(chǎn)并提供公共服務(wù)；而享受這些公共服務(wù)的廣大民眾或某些特定群體依然是最終受益人。

1.2.2 社會化養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵 養(yǎng)老服務(wù)社會化，是對政府社會福利社會化理論的具體實(shí)踐之一，其內(nèi)涵與社會福利社會化具有一致性，具體而言就是通過居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老兩種方式，整合包括政府、家庭、社區(qū)、企業(yè)等各方面力量和資源進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老社會化發(fā)展。

1.3 政府購買養(yǎng)老服務(wù)的理論依據(jù)

1.3.1 福利多元化理論 福利多元化理論認(rèn)為提供福利的渠道應(yīng)該是多元化的，國家不是福利的唯一提供者，其他社會主體如民間機(jī)構(gòu)、家庭和志愿組織、個(gè)人等也可以向大眾提供一定的福利服務(wù)，且不同主體所提供的服務(wù)具有不同特點(diǎn)，相互之間具有不可替代性和互補(bǔ)性的特點(diǎn)。養(yǎng)老服務(wù)是我國社會福利發(fā)展中的重要內(nèi)容，福利多元化理論與我國具體國情相結(jié)合，決定了政府在養(yǎng)老服務(wù)中責(zé)任重大，一方面要起到主體作用，即直接向社會提供服務(wù)，特別是對貧困老年人多給予照顧，另一方面要起到主導(dǎo)作用，既引導(dǎo)社會多種力量的投入，在政策上給予其他多元化主體扶持，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展。

1.3.2 新公共服務(wù)理論 新公共服務(wù)理論提出了服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變職能的七大原則，具體包括：服務(wù)，而不是掌舵；公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性；服務(wù)于公民而不是顧客；責(zé)任并不是單一的；重視人，而不只是重視生產(chǎn)率；超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。

新公共服務(wù)理論為養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展中政府職能的轉(zhuǎn)變起到重要的指導(dǎo)作用。說明政府在職能轉(zhuǎn)變不只是行使方式轉(zhuǎn)變，還包括思想意識方面轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)切實(shí)認(rèn)識到自身責(zé)任，明確自身任務(wù)，采用合理的管理方式，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展。

2 資料與方法

2.1 資料來源 本文選取資料主要來源于《安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒》以及《2013年中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》以及各類網(wǎng)站提供的有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的資料。

2.2 研究方法

2.2.1 文獻(xiàn)研究法 通過對大量文獻(xiàn)的搜集、整理和分析，全面了解和掌握政府向社會組織購買公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)、運(yùn)作機(jī)制、相關(guān)探索以及相關(guān)規(guī)章制度等，并根據(jù)所整理的資料，初步形成對社會組織參與公共服務(wù)購買面臨的問題及其原因的認(rèn)識。

2.2.2 比較分析法 運(yùn)用比較研究法，選取包括蚌埠市在內(nèi)的若干個(gè)省內(nèi)城市政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行比較分析，進(jìn)而分析蚌埠市政府在購買養(yǎng)老服務(wù)中存在的問題。

2.3 指標(biāo)選取 根據(jù)研究目的，本文選取的指標(biāo)要盡可能反映養(yǎng)老服務(wù)的供給狀況，可以通過指標(biāo)的橫向?qū)Ρ劝l(fā)現(xiàn)政府購買養(yǎng)老服務(wù)存在的問題。因此，最終選取的指標(biāo)包括以下3個(gè)：①指標(biāo)1：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位供給狀況，以每千名老人床位數(shù)作為量化指標(biāo)，反映養(yǎng)老服務(wù)的購買力度；②指標(biāo)2：資源配置狀況，以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均入住率（年末在院人數(shù)總數(shù)/年末床位數(shù)總數(shù)）作為量化指標(biāo)，反應(yīng)養(yǎng)老供給的資源配置效率和資金使用效率；③指標(biāo)3：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職工人才分布狀況，以蚌埠市各區(qū)縣養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職工的學(xué)歷結(jié)構(gòu)（大學(xué)?？迫藬?shù)/年末職工人數(shù)，大學(xué)本科及以上人數(shù)/年末職工人數(shù)）作為量化指標(biāo)，反映養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍建設(shè)和人才分布狀況；將收集到的資料進(jìn)行整理、計(jì)算得到各指標(biāo)數(shù)值，最后分別用表格的形式列出來，所有工作均由筆者一人完成。

3 蚌埠市政府購買養(yǎng)老服務(wù)的情況概述

3.1 相關(guān)文件的出臺 為了應(yīng)對蚌埠市人口老齡化程度的不斷加深、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能不斷弱化、社會化養(yǎng)老需求不斷增長的態(tài)勢。蚌埠市政府于2014年1月開始施行《蚌埠市社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施辦法》，《辦法》中指出到“十二五”末，全市要基本建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐，布局合理、規(guī)模適度、功能完善、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)新格局。《辦法》第六條規(guī)定：建立貧困老年殘疾人生活補(bǔ)助制度，繼續(xù)實(shí)施高齡老人生活津貼制度。殘疾老人生活補(bǔ)助為：市區(qū)每人每月80元，三縣每人每月50元。高齡老人生活津貼標(biāo)準(zhǔn)為：80-99周歲老年人每人每月300元，100周歲以上老年人每人每月360元。

3.2 蚌埠市市區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀 截止到2013年10月份，蚌埠市市區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)30個(gè)，其中公辦（含公辦民營）2個(gè)，即市老人休養(yǎng)院和蚌山區(qū)護(hù)理院，床位200余張，入住滿員；已經(jīng)在民政部門正式登記注冊的民辦老年公寓17個(gè)，總床位1460余張，平均入住率在60%以上；醫(yī)療機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦1個(gè)，即市五院老年公寓，床位100張，入住滿員；近郊農(nóng)村敬老院10個(gè)，總床位900余張，平均入住率20%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，以上機(jī)構(gòu)共計(jì)擁有床位2600多張，現(xiàn)入住老人1000余人。其中，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)撐起蚌埠市市區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的半邊天。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)占養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)57%，床位數(shù)1460張，占市區(qū)養(yǎng)老床位總數(shù)的56%；入住老人570多人，也占全部入住老人的50%以上。其中煥榮老年公寓是該市創(chuàng)辦最早、規(guī)模最大的民辦老年公寓，目前已擁有煥榮本部和長青分部兩處，共計(jì)240張床位，入住老人140余人。

此外，近年來因拆遷停辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共計(jì)4個(gè)，即禹會區(qū)老年公寓、頤樂園老年公寓、釣魚臺老年公寓和李樓鄉(xiāng)敬老院；還有少數(shù)沒有經(jīng)民政部門注冊登記的民辦老年公寓也在接待老人入住。與此同時(shí)，近兩年關(guān)注蚌埠市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的社會各界（包括外地）投資意向也在逐年增加，投資人既有房地產(chǎn)開發(fā)商、民營企業(yè)，也有醫(yī)療機(jī)構(gòu)和自然人。擬投資規(guī)模分別在2000萬至5億不等。

4 結(jié)果與分析

4.1 蚌埠市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位供給狀況分析

本研究采用每千名老人床位數(shù)作為衡量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給狀況的量化指標(biāo)，采用橫向比較分析，即將蚌埠市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床每千名老人床位數(shù)和省內(nèi)其他城市（部分）及全省平均水平做對比，直觀分析蚌埠市養(yǎng)老床位供給狀況和購買力度，得到的結(jié)果如表1所示。

從表1中相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，在安徽省主要城市中，蚌埠市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)每千名老人床位數(shù)為25.41.僅次于蕪湖市的26.08，高于其他大部分城市，也高于全省平均水平（23.13）。因此整體來說，購買力度在省內(nèi)處于較高水平，床位供給狀況良好。然而另一份數(shù)據(jù)顯示，2012年末，蚌埠市常駐人口老齡化比例已經(jīng)高達(dá)16.7%（據(jù)2012年蚌埠市國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)）。市區(qū)常駐人口按100萬計(jì)，60歲以上老年人總數(shù)接近17萬。現(xiàn)有總床位2600余張，為千名老人15.3張?！笆濉蹦?，以市區(qū)老年人18萬計(jì)，按照省、市社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃養(yǎng)老床位達(dá)到千分之四十的要求，蚌埠市市區(qū)應(yīng)建成床位7200張，缺口達(dá)4600張。可見，從絕對水平考慮，蚌埠市政府在向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)的資金投入仍偏少，購買養(yǎng)老服務(wù)的力度還不夠，應(yīng)繼續(xù)增設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位，進(jìn)一步提高購買力度。

4.2 蚌埠市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源配置效率分析

本研究采用養(yǎng)老機(jī)構(gòu)年末平均入住率作為衡量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源配置效率的量化指標(biāo)，采用橫向比較分析法，即將蚌埠市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床2013年年末平均入住率和省內(nèi)其他城市（部分）及全省平均水平做對比，分析蚌埠市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源配置效率和資金使用效率，得到的結(jié)果如表2所示。

如表2數(shù)據(jù)所示，蚌埠市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)年末平均入住率僅為69.04%，僅略高于蕪湖市（64.15%）和馬鞍山市（63.74%），低于合肥市（75.17%）和淮北市（87.31%），也明顯低于全省平均水平（76.33%）。這一數(shù)據(jù)表明，蚌埠市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均入住率較低，閑置床位較多，資源配置效率和資金使用效率不高。因此，應(yīng)加強(qiáng)對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理，完善督導(dǎo)與評估機(jī)制，提高平均入住率，優(yōu)化資源配置，提升資金使用效率。

4.3 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人才分布狀況分析

本研究以蚌埠市各區(qū)縣養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職工的學(xué)歷結(jié)構(gòu)（大學(xué)?？迫藬?shù)/年末職工人數(shù)，大學(xué)本科及以上人數(shù)/年末職工人數(shù)）作為衡量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職工專業(yè)化程度的量化指標(biāo)，反映養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍建設(shè)狀況和人才分布狀況。得到的結(jié)果如表3和表4所示。

分析表3和表4的結(jié)果我們可以發(fā)現(xiàn)，蚌埠市各區(qū)縣養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)職工的學(xué)歷結(jié)構(gòu)差異較大，人才分布不均衡，尤其在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中體現(xiàn)的尤為明顯：懷遠(yuǎn)縣農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中，大學(xué)?？迫藬?shù)占比高達(dá)26.51%，大學(xué)本科及以上人數(shù)占比也有12.88%，而五河、固鎮(zhèn)兩縣，共有36家農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，職工合計(jì)214人，卻無一人有大學(xué)專科以上學(xué)歷。這就容易導(dǎo)致以下狀況：部分地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人才供給充足甚至過剩，而有的地區(qū)卻存在養(yǎng)老服務(wù)人才嚴(yán)重不足的問題。這樣一種人力資源分配明顯不合理的現(xiàn)狀實(shí)際上不利于養(yǎng)老服務(wù)的長期發(fā)展，因此蚌埠市政府應(yīng)盡快采取措施，合理分配養(yǎng)老服務(wù)人力資源，完善人才隊(duì)伍建設(shè)。

5 政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策建議

5.1 擴(kuò)大購買范圍，增加經(jīng)費(fèi)投入

充足的資金供應(yīng)是貫徹落實(shí)政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策的基本保障措施。政府必須結(jié)合政策要求設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，將購買養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算體系中，保證?？顚Ｓ谩Ｔ诮鹑谥С址矫?，支持社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利用有償取得的土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)明晰的房產(chǎn)等固定資產(chǎn)，在不溢價(jià)前提下，鼓勵金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先辦理抵押貸款等。支持社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以各種方式籌集建設(shè)發(fā)展資金，對產(chǎn)權(quán)明晰、管理規(guī)范、誠信度高、償債能力強(qiáng)的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其建設(shè)項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)將優(yōu)先給予信貸支持和利息優(yōu)惠，并參考當(dāng)?shù)刎?cái)政水平及時(shí)做出調(diào)整，以確保政府夠買養(yǎng)老服務(wù)的政策得以順利實(shí)施。之后還要對資金管理和使用情況跟蹤督查，確保資金使用效益。

另外，要投入足夠的資金科學(xué)規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)布局，按照“確保托底型、發(fā)展普惠型、支持高端型”的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展思路和“政府引導(dǎo)、社會主體、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、專業(yè)化運(yùn)行”的模式，大力發(fā)展不同類型、功能、檔次、形式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對老人的日常生活和身心健康全面負(fù)責(zé)。

5.2 完善督導(dǎo)與評估機(jī)制，提高資源配置效率。

政府可以與第三方評估機(jī)構(gòu)精誠合作，針對承擔(dān)政府購買服務(wù)任務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)制定科學(xué)評估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。比如針對平均入住率，政府可以制定優(yōu)秀、合格兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同等級落實(shí)相應(yīng)的獎勵措施，達(dá)不到評估標(biāo)準(zhǔn)的督促其整改。如果確系床位供給規(guī)模超過需求規(guī)模，可以考慮削減養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位，如果是服務(wù)質(zhì)量原因?qū)е吕夏耆瞬辉溉胱∏艺臒o效的，可中止其承擔(dān)的政府購買服務(wù)合同。通過引入督導(dǎo)和評估機(jī)制，能有效提高資源配置效率和資金使用效率，減少公共資源的無謂浪費(fèi)。

5.3 合理分配人力資源，完善養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)

養(yǎng)老護(hù)理人員不僅要照料老人的生活起居，還要用自己掌握的護(hù)理知識為老人身體素質(zhì)的日常檢測、情緒管理等等全面負(fù)責(zé)，尤其要對老人的心理健康狀況加強(qiáng)管理，定期對老人進(jìn)行心理疏導(dǎo)、康復(fù)訓(xùn)練、精神慰藉。因此，社會養(yǎng)老服務(wù)需要大批的、具有一定專業(yè)護(hù)理知識、專業(yè)護(hù)理技能和文化素質(zhì)高的養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍，那么人力資源的合理分配就非常重要。解決這一問題，一是應(yīng)該適當(dāng)提高護(hù)理人員的薪資待遇，提高員工福利；二是健全護(hù)理人員培養(yǎng)機(jī)制，一方面提高護(hù)理人員的整體素質(zhì)，另一方面確保人才供需平衡；三是加大支持力度，尤其對于較為艱苦的區(qū)縣，可以考慮給予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更多的資金支持或是其他政策支持，以吸引高學(xué)歷、高技能的人才加入。

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