城市軌道交通PPP模式的VFM評(píng)價(jià)研究

羅輝+李剛+石若川

摘要：近年來(lái)，財(cái)政部就推廣運(yùn)用PPP模式進(jìn)行了一系列工作部署，經(jīng)過(guò)兩年多時(shí)間的探索與實(shí)踐，推廣運(yùn)用PPP模式工作取得一定成效，城市軌道交通PPP項(xiàng)目的采購(gòu)流程等也得到了進(jìn)一步的規(guī)范。然而，PPP 模式在何種情況下適用卻一直是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程中相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。本文在VFM評(píng)價(jià)相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有城市軌道交通PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)了相關(guān)的評(píng)價(jià)方法，初步建立了城市軌道交通PPP模式的VFM評(píng)價(jià)流程和體系，對(duì)建立和完善我國(guó)城市軌道交通PPP模式物有所值評(píng)價(jià)機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

Abstract： In recent years， the Ministry of Finance has taken a series of work arrangements for the promotion of the use of the PPP model， and after more than two years of exploration and practice， it has achieved certain results， city rail traffic PPP project procurement process has been further standardized. However， the circumstances of the PPP model application has been a relatively weak link in the procurement process of infrastructure projects in China. Based on the VFM evaluation theory， combined with the actual situation of the existing city rail transit PPP project and practice experience， this paper designed the related evaluation methods， established the VFM evaluation process and system of city rail transit PPP mode， which has an important practical significance to establish and perfect the evaluation mechanism of the city rail transit PPP mode in China.

關(guān)鍵詞：物有所值（VFM）；公共部門(mén)比較值（PSC）；全生命周期成本（LCC）；定性評(píng)價(jià)；定量評(píng)價(jià)

Key words： value for money （VFM）；public sector comparison （PSC）；life cycle cost （LCC）；qualitative evaluation；quantitative evaluation

中圖分類號(hào)：F572 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）18-0065-03

1 VFM評(píng)價(jià)相關(guān)理論

VFM評(píng)價(jià)的本質(zhì)是評(píng)估PPP項(xiàng)目以同樣的投資是否能夠提供價(jià)值更高的服務(wù)或是以最小的投資是否能夠獲得相同的服務(wù)。目前國(guó)際上常用的VFM評(píng)價(jià)方法主要有兩種：成本效益分析法和公共部門(mén)參照標(biāo)準(zhǔn)法（Public Sector Comparator，PSC）。

成本效益分析法是通過(guò)比較項(xiàng)目的全部成本和效益來(lái)評(píng)估項(xiàng)目?jī)r(jià)值，以使得用最小的成本獲得最大的效益。成本效益評(píng)價(jià)法通常用于傳統(tǒng)的公共項(xiàng)目采購(gòu)決策中，由政府部門(mén)通過(guò)投標(biāo)者之間的競(jìng)標(biāo)以確保項(xiàng)目VFM的達(dá)成。

公共部門(mén)參照標(biāo)準(zhǔn)法（Public Sector Comparator，PSC）是政府在參照類似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合項(xiàng)目自身的實(shí)際情況，制定出政府自身實(shí)施項(xiàng)目的成本PSC，把PPP模式下的全生命周期成本LCC（Life Cycle Cost）與上述成本PSC進(jìn)行比較，從而分析PPP模式是否可行。

綜合分析和借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，結(jié)合項(xiàng)目自身的實(shí)際情況，發(fā)現(xiàn)適合我國(guó)的VFM評(píng)價(jià)方法為：以PSC為基準(zhǔn)，以定量評(píng)價(jià)為核心，并輔以定性評(píng)價(jià)的綜合評(píng)價(jià)方法。

1.1 VFM定性評(píng)價(jià)

定性評(píng)價(jià)主要考察項(xiàng)目的潛在發(fā)展能力、項(xiàng)目的可完成能力、項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的保障能力，通常采取的方法是專家咨詢或問(wèn)卷調(diào)查。參考定性評(píng)價(jià)的結(jié)果初步判斷是否適合采用PPP模式：若定性評(píng)價(jià)結(jié)果顯示項(xiàng)目不適合采用PPP模式，那么無(wú)需轉(zhuǎn)入定量分析，應(yīng)直接決策采用傳統(tǒng)模式采購(gòu)；若定性評(píng)價(jià)的結(jié)果顯示PPP模式物有所值，那么就需要對(duì)評(píng)估進(jìn)行進(jìn)一步量化以最終判定項(xiàng)目是否適合采用PPP模式。影響VFM的因素主要包括：風(fēng)險(xiǎn)分配、全生命周期成本、產(chǎn)出規(guī)范和創(chuàng)新、資產(chǎn)使用率、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等。

1.2 VFM定量評(píng)價(jià)

如果定性評(píng)價(jià)的結(jié)果初步判定PPP模式物有所值，則需要進(jìn)一步對(duì)VFM進(jìn)行定量評(píng)價(jià)。定量評(píng)價(jià)主要通過(guò)比較公共部門(mén)比較值PSC與PPP項(xiàng)目的LCC來(lái)衡量項(xiàng)目“是否應(yīng)采用PPP模式”，以及“采用PPP模式時(shí)選擇何種社會(huì)投資者的投標(biāo)方案更為有效”。

2 城市軌道交通PPP模式的VFM評(píng)價(jià)方法

2.1 VFM評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)原則

城市軌道交通PPP項(xiàng)目VFM評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)的總體原則是：

①以PSC為基準(zhǔn)，以定量評(píng)價(jià)為核心，以定性評(píng)價(jià)為輔助；

②以城市既有軌道交通PPP項(xiàng)目招商經(jīng)驗(yàn)（財(cái)務(wù)模型、實(shí)施方案、招商文件及評(píng)標(biāo)辦法等）為基礎(chǔ)，以英國(guó)VFM評(píng)價(jià)體系為依據(jù)。

2.2 制定產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)

產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容在實(shí)施方案編制階段確定，并于既有軌道交通PPP項(xiàng)目《招商文件》的“招商內(nèi)容和條件”章節(jié)向投資人公布。該部分內(nèi)容主要包括兩部分：特許經(jīng)營(yíng)的主要內(nèi)容和招商主要條件。

產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)的框架內(nèi)容根據(jù)實(shí)際項(xiàng)目相應(yīng)增減，具體內(nèi)容則根據(jù)實(shí)際項(xiàng)目需求確定。

2.3 PSC的建立

PSC是通過(guò)模擬傳統(tǒng)模式下，政府投資運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流入、流出情況，以合同期約定的收益率為基準(zhǔn)計(jì)算的凈現(xiàn)成本。

為了使PSC在城市軌道交通PPP項(xiàng)目中更容易應(yīng)用和推廣，參照既有軌道交通PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)模型來(lái)改進(jìn)PSC的計(jì)算方法。

2.3.1 基準(zhǔn)PSC

基準(zhǔn)PSC相當(dāng)于政府傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式下項(xiàng)目的基本建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，包括項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)和其他一切相關(guān)費(fèi)用。

基準(zhǔn)PSC=直接成本+間接成本-第三方收益

以下基準(zhǔn)PSC各分項(xiàng)計(jì)算時(shí)，不考慮物價(jià)因素的影響。

①直接成本。

直接成本=直接資本化支出+直接維護(hù)成本+直接運(yùn)營(yíng)成本

結(jié)合現(xiàn)有的財(cái)務(wù)測(cè)算模型，對(duì)于城市軌道交通項(xiàng)目：

1）直接資本化支出。

直接資本化支出主要包括：建設(shè)投資、流動(dòng)資金和追加投資。

2）直接維護(hù)成本。

直接維護(hù)成本主要包括更新改造投資，按照更新改造計(jì)劃執(zhí)行。

3）直接運(yùn)營(yíng)成本。

按照城市軌道交通傳統(tǒng)模式下的運(yùn)營(yíng)模式，直接運(yùn)營(yíng)成本主要為政府支付給運(yùn)營(yíng)企業(yè)的能夠覆蓋運(yùn)營(yíng)企業(yè)部分運(yùn)營(yíng)成本的費(fèi)用，包括工資及相關(guān)費(fèi)用、牽引電費(fèi)、動(dòng)力照明電費(fèi)、安檢費(fèi)用和保險(xiǎn)費(fèi)用等。

②間接成本。

間接成本主要為項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政府部門(mén)為組織和管理生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用。對(duì)于城市軌道交通項(xiàng)目，政府的間接成本主要為：項(xiàng)目前期準(zhǔn)備費(fèi)、運(yùn)營(yíng)及管理費(fèi)。

③第三方收益。

在傳統(tǒng)模式下，從政府方角度的第三方收益包括實(shí)際票款收入和非票務(wù)凈收益，且實(shí)際票款收入和非票務(wù)凈收益全部歸政府所有。

2.3.2 風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)量

參考傳統(tǒng)模式下的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，目前城市軌道交通PPP項(xiàng)目存在的可轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)類型主要包括投資超概風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)成本超支風(fēng)險(xiǎn)和物價(jià)因素變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)中由私人部門(mén)承擔(dān)的部分等。

2.3.3 競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整

對(duì)于城市軌道交通項(xiàng)目，競(jìng)爭(zhēng)中立主要是指與軌道交通投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)相關(guān)的稅費(fèi)，主要包括增值稅、銷售稅金附加和企業(yè)所得稅等，其中銷售稅金附加包括城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和地方教育附加。

2.4 LCC的建立

LCC是通過(guò)PPP模式下，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流入、流出情況，以約定的收益率為基準(zhǔn)計(jì)算的凈現(xiàn)成本。

根據(jù)以往城市軌道交通PPP項(xiàng)目招商經(jīng)驗(yàn)，PPP項(xiàng)目報(bào)價(jià)均為單價(jià)，且包含了實(shí)際運(yùn)營(yíng)票價(jià)和政府補(bǔ)貼票價(jià)。

按照城市軌道交通PPP既有項(xiàng)目的實(shí)施模式，為方便與PSC比較，需明確PPP項(xiàng)目報(bào)價(jià)基準(zhǔn)值，并在此基礎(chǔ)上考慮計(jì)價(jià)基礎(chǔ)、運(yùn)營(yíng)收入等因素，以完善LCC計(jì)量公式。

2.5 基準(zhǔn)VFM的確定

2.5.1 基本假設(shè)

為了使LCC與PSC具有可比性，應(yīng)對(duì)二者作以下假設(shè)：

①相同的基準(zhǔn)日期，一般是從合同簽訂開(kāi)始；

②相同的折現(xiàn)率；

③相同的物價(jià)因素增長(zhǎng)率假設(shè)；

④相同的現(xiàn)金流時(shí)間假設(shè)。

2.5.2 計(jì)算公式

根據(jù)上述關(guān)于PSC和LCC的分析和確定方式，具體計(jì)算公式為：

為便于計(jì)算，招商階段LCC公式中的投資超概保留風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用和運(yùn)營(yíng)成本超支保留風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用均可取0；PSC公式中“Ai×基準(zhǔn)PSC”只是象征性公式，其實(shí)際計(jì)算方法為：全計(jì)算周期各年度，基準(zhǔn)PSC中的各分項(xiàng)乘以相應(yīng)的環(huán)比累計(jì)增長(zhǎng)幅度。

2.5.3 折現(xiàn)率的選取

國(guó)外折現(xiàn)率選取的是行業(yè)平均收益水平，通過(guò)統(tǒng)計(jì)該行業(yè)采用PPP模式的投資人的平均收益水平確定。國(guó)內(nèi)折現(xiàn)率選取考慮的因素包括資金機(jī)會(huì)成本、本行業(yè)內(nèi)相似項(xiàng)目的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率或投資者期望收益率、行業(yè)基準(zhǔn)收益率等。對(duì)于政府投資的項(xiàng)目，由于政府部門(mén)的投資一般不考慮資金的機(jī)會(huì)成本和收益水平，因此，折現(xiàn)率選取最常用的是行業(yè)基準(zhǔn)收益率。

行業(yè)基準(zhǔn)收益率應(yīng)從本行業(yè)內(nèi)選取規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)都具有代表性的項(xiàng)目，通過(guò)計(jì)算這些項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率的加權(quán)平均值確定。采用行業(yè)基準(zhǔn)收益率時(shí)，應(yīng)考慮項(xiàng)目類型、風(fēng)險(xiǎn)水平、屬地條件等相關(guān)因素，經(jīng)過(guò)適當(dāng)調(diào)整后，作為項(xiàng)目的基準(zhǔn)收益率。但是在市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，一般政府要求的收益率要低于行業(yè)水平，例如，軌道交通項(xiàng)目的財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率為3%。因?yàn)樵撜郜F(xiàn)率體現(xiàn)的是政府的資金使用效率，而我國(guó)政府的財(cái)政支出通常不考慮資金成本，因此可以參照可研的折現(xiàn)率計(jì)算。

3 結(jié)語(yǔ)

借鑒國(guó)外VFM評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合城市軌道交通采用PPP模式的實(shí)際情況、現(xiàn)行法律法規(guī)和政策環(huán)境條件，充分參考了既有項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，豐富和完善了城市軌道交通PPP模式的VFM評(píng)價(jià)方法，本文的相關(guān)研究結(jié)果可為后續(xù)國(guó)內(nèi)城市的軌道交通PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)提供操作性參考。

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