政府投資工程財(cái)務(wù)管理問(wèn)題探討

章永丹

摘要：本文以政府性投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理為視角，站在公共財(cái)政的制高點(diǎn)上，先對(duì)政府性投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理存在的決策審批不科學(xué)、財(cái)政基礎(chǔ)薄弱、項(xiàng)目超計(jì)劃超規(guī)模等問(wèn)題進(jìn)行分析，提出了相應(yīng)的對(duì)策與措施，對(duì)加強(qiáng)地方政府性投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理工作有著較強(qiáng)的操作性和較好借鑒意義。

Abstract： In this paper， from the perspective of the financial management of government investment projects and standing on the high ground of public finance， firstly， it analyzes these problems existing in the financial management of the government investment projects， such as unscientific decision-making， weak financial base， the project scale over planed， and then puts forward the corresponding countermeasures and measures， which has a strong operation and a good reference to strengthen the financial management of local government investment projects.

關(guān)鍵詞：政府投資工程；財(cái)務(wù)管理；問(wèn)題

Key words： government investment projects；financial management；problems

中圖分類(lèi)號(hào)：F253.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）18-0061-03

0 引言

以政府財(cái)政投資為主體的工程項(xiàng)目，在財(cái)政管理方面通常存在決策審批不科學(xué)、財(cái)政基礎(chǔ)薄弱、項(xiàng)目超計(jì)劃超規(guī)模等問(wèn)題，如果處理方法不當(dāng)將導(dǎo)致政府的財(cái)政投資面臨虧損，甚至投出去的資金無(wú)法有效回收。對(duì)此，本文將以政府性投資項(xiàng)目中的財(cái)務(wù)管理為視角，站在公共財(cái)政的制高點(diǎn)上，先對(duì)政府性投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理存在的決策審批不科學(xué)、財(cái)政管理基礎(chǔ)薄弱、項(xiàng)目超計(jì)劃超規(guī)模等問(wèn)題進(jìn)行分析，提出了相應(yīng)的對(duì)策與措施，對(duì)加強(qiáng)地方政府性投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理工作有著較強(qiáng)的操作性和較好借鑒意義。

1 我國(guó)政府投資項(xiàng)目概述

對(duì)于政府投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，其是以政府財(cái)政基本資金為主體的項(xiàng)目，同普通項(xiàng)目相比具有一定的差異，其所具有的特點(diǎn)為：第一，非盈利、為社會(huì)發(fā)展服務(wù)的項(xiàng)目。該特征為政府投資非營(yíng)利性所決定的，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)組織在投資時(shí)都是以利益獲取作為目標(biāo)的，除政府財(cái)政基本資金外，所投入的投資都對(duì)高收益的回報(bào)進(jìn)行追求，而對(duì)非盈利、資金回收期較長(zhǎng)甚至難以盈利的項(xiàng)目則基本不會(huì)涉足。而對(duì)于這部分項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，也正是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施，將直接關(guān)系到人們的生活以及環(huán)境改善。第二，具有較大風(fēng)險(xiǎn)、影響面與投資。這是政府在我國(guó)公共利益當(dāng)中性質(zhì)決定的，對(duì)于具有較大風(fēng)險(xiǎn)以及投資的項(xiàng)目，在沒(méi)有政府資金介入的情況下，其余投資將不會(huì)對(duì)這部分風(fēng)險(xiǎn)與投資進(jìn)行承受。而對(duì)這部分項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，當(dāng)完成決策后，則將形成較大的生產(chǎn)力，并對(duì)同該生產(chǎn)力相關(guān)的部門(mén)以及產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生影響，進(jìn)而對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響，對(duì)此，這部分項(xiàng)目必須通過(guò)政府投資。

2 我國(guó)政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題

在現(xiàn)階段政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作中，存在的主要問(wèn)題有：

第一，決策審批不科學(xué)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及體制改革要求，國(guó)家在項(xiàng)目審批方面雖然已經(jīng)采取了減少環(huán)節(jié)以及下放權(quán)限等措施，但也并沒(méi)有能夠從根本上對(duì)行政性審批的模式進(jìn)行改變。對(duì)于下放的權(quán)限，受到綜合平衡缺乏以及局部利益的影響，則將具有較多的重復(fù)建設(shè)，并導(dǎo)致結(jié)構(gòu)失衡。在實(shí)際工作開(kāi)展中，項(xiàng)目單位也往往存在前期準(zhǔn)備不充分或者急功近利的情況，且在技術(shù)改造更新方面具有多頭審批情況，也將對(duì)項(xiàng)目審批以及決策的科學(xué)性造成影響。

第二，財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱。在很多工程建設(shè)中，單位并沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)職的基建財(cái)務(wù)人員，當(dāng)項(xiàng)目正式建設(shè)后，臨時(shí)財(cái)務(wù)人員以及管理人員往往因沒(méi)有對(duì)相關(guān)法律法規(guī)以及基本建設(shè)程序形成了解，且在專(zhuān)業(yè)知識(shí)、工程技術(shù)方面經(jīng)驗(yàn)存在缺乏情況而不能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)務(wù)管理以及資金應(yīng)用的規(guī)范化。如在實(shí)際工作當(dāng)中經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)列支以及科目設(shè)置錯(cuò)誤等問(wèn)題。而當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)完畢后，這個(gè)臨時(shí)組建的班子也將被解散或轉(zhuǎn)入到生產(chǎn)管理當(dāng)中，不能夠有效保全會(huì)計(jì)信息資料，并因此使財(cái)務(wù)管理出現(xiàn)弱化情況。

第三，項(xiàng)目超計(jì)劃超規(guī)模情況較為普遍。在項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，建設(shè)單位往往從部門(mén)利益角度出發(fā)通過(guò)不同渠道實(shí)現(xiàn)對(duì)資金以及項(xiàng)目的爭(zhēng)取，卻對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的前期基礎(chǔ)工作存在忽視情況，盲目地提升項(xiàng)目檔次、擴(kuò)大投資規(guī)模，并因此出現(xiàn)對(duì)資金的浪費(fèi)情況。同時(shí)，在基本建設(shè)投資中，投資風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)約束機(jī)制存在不健全情況，在工作中沒(méi)有按照要求、盲目決策的情況經(jīng)常出現(xiàn)，并因此對(duì)項(xiàng)目效益獲得產(chǎn)生影響。此外，在項(xiàng)目竣工后，決算手續(xù)也經(jīng)常跟不上，不能夠辦理轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)手續(xù)，因此使資產(chǎn)存在擱置情況，且在資產(chǎn)維護(hù)、管理方面存在落后情況的同時(shí)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)造成損失。

3 加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的對(duì)策

3.1 建立科學(xué)決策機(jī)制，強(qiáng)化為民辦事意識(shí)

政府決策部門(mén)亟待建立法定程序的“科學(xué)決策機(jī)制”，規(guī)范決策行為，保證決策的科學(xué)、規(guī)范、合理和決策的可行性、效益性，提高決策水平，防止投、融資風(fēng)險(xiǎn)。建立科學(xué)民主的決策程序和投、融資方案的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。進(jìn)行權(quán)力的適當(dāng)分解，使決策程序之間既相互獨(dú)立又相互聯(lián)系，既相互依賴又相互制約，由此形成決策權(quán)力運(yùn)行的鏈?zhǔn)綑C(jī)制。建立可行性研究機(jī)制和后評(píng)價(jià)機(jī)制，設(shè)立垂直的、獨(dú)立的后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)；堅(jiān)持后評(píng)價(jià)的獨(dú)立性、有用性、可信性和透明性原則；制定科學(xué)、合理的管理體系和評(píng)價(jià)程序；研究和完善后評(píng)價(jià)的理論和方法體系等。具體來(lái)講，可具體從以下幾方面措施著手實(shí)施科學(xué)決策：

一是要實(shí)行政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度。首先縣發(fā)改部門(mén)要建立政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)；其次縣發(fā)改、財(cái)政部門(mén)要結(jié)合本地的發(fā)展目標(biāo)和地方財(cái)政承受能力，編制政府投資項(xiàng)目的中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，統(tǒng)籌安排各類(lèi)政府投資資金；再次各有關(guān)職能部門(mén)在縣發(fā)改部門(mén)的牽頭下要做好重大投資項(xiàng)目精細(xì)化的工作，特別是要做深做細(xì)前期工作；第四將前期工作成熟的項(xiàng)目列入政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，按照輕重緩急的原則從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)中進(jìn)行選取，經(jīng)可行性研究審批合格后上升為年度執(zhí)行項(xiàng)目，從而，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目決策程序的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化。

二是要建立政府投資項(xiàng)目公示制度。政府投資項(xiàng)目在實(shí)施前必須經(jīng)過(guò)有關(guān)專(zhuān)家充分評(píng)估論證，切實(shí)建立政府投資項(xiàng)目的公示制度和聽(tīng)證制度，對(duì)政府投資的重大項(xiàng)目要提交縣人民代表大會(huì)或常委會(huì)審議，以增加投資決策的透明度。

三是要建立政府投資責(zé)任追究制度。工程咨詢、投資項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等部門(mén)和單位，都應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任約束，對(duì)不遵守法律法規(guī)給國(guó)家造成重大損失和投資風(fēng)險(xiǎn)或投資效益低下的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。從而，有力地提高投資風(fēng)險(xiǎn)能力。

3.2 推行政府投資集中支付

針對(duì)財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱的問(wèn)題，建議推行政府投資集中支付模式。該方面的主要內(nèi)容有：第一，加強(qiáng)支付財(cái)政預(yù)算。在政府投資項(xiàng)目中，其通常具有較大的投資數(shù)額，如在實(shí)際工作中出現(xiàn)計(jì)劃不周情況，則可能會(huì)因短時(shí)間資金支付過(guò)于密集而對(duì)其余財(cái)政開(kāi)支情況產(chǎn)生影響。為了做好防范，除了做好基建設(shè)備儲(chǔ)備基金的建立之外，也需要做好預(yù)算年度當(dāng)中不同月份以及季度支付數(shù)目的安排，并在具體執(zhí)行當(dāng)中保證嚴(yán)格按照預(yù)算支付。第二，建立管理信息系統(tǒng)。建設(shè)項(xiàng)目具有較大的管理難度以及較長(zhǎng)的建設(shè)周期，且具有復(fù)雜的參與主體，并因此對(duì)資金支付管理帶來(lái)了較大的難度。對(duì)此，則需要在對(duì)國(guó)外政府成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒的基礎(chǔ)上建立起集中支付管理信息系統(tǒng)，保證該系統(tǒng)各項(xiàng)支付能夠滿足相關(guān)規(guī)定，做好統(tǒng)一政府投資資金運(yùn)用計(jì)劃的制定。通過(guò)該系統(tǒng)的建立，則能夠在對(duì)來(lái)自不同部門(mén)支付數(shù)據(jù)信息進(jìn)行匯總的基礎(chǔ)上為領(lǐng)導(dǎo)決策提供信息。

3.3 完善監(jiān)督管理制度，建立管理責(zé)任追究制

項(xiàng)目超計(jì)劃超規(guī)模，從客觀上講是缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制所致。企業(yè)應(yīng)該建立管理責(zé)任追究制，完善對(duì)政府投資項(xiàng)目決策的監(jiān)督管理。

一是要加大財(cái)政監(jiān)管力度，推行項(xiàng)目全程管理。財(cái)政部門(mén)要積極參與可行性研究、方案、初步設(shè)計(jì)等論證會(huì)，對(duì)工程前期的相關(guān)費(fèi)用、招標(biāo)文件、草擬的合同條款進(jìn)行審核，把工作重心從事后向事前轉(zhuǎn)移，切實(shí)把好資金和財(cái)務(wù)管理關(guān)。同時(shí)要利用財(cái)政投資評(píng)審這一重要手段，對(duì)項(xiàng)目工程概算、預(yù)算和竣工決（結(jié)）算進(jìn)行評(píng)估與審查，實(shí)行“先評(píng)審、后預(yù)算”、“先評(píng)審、后招標(biāo)”、“先評(píng)審、后撥款”、“先評(píng)審、后批復(fù)”的制度，并將財(cái)政投資評(píng)審結(jié)論作為財(cái)政部門(mén)下達(dá)預(yù)算、撥付資金、批復(fù)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算的主要依據(jù)。這項(xiàng)工作可以委托有資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)完成。通過(guò)財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)的技術(shù)評(píng)審工作，為把好財(cái)政資金支出關(guān)提供強(qiáng)有力的技術(shù)保障。

二是要完善項(xiàng)目后評(píng)制度，探索績(jī)效評(píng)價(jià)體系。首先要確定具體的評(píng)價(jià)方式，采用定量分析與定性分析相結(jié)合的方法，實(shí)行項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，主要對(duì)項(xiàng)目前期、建設(shè)期、竣工期等環(huán)節(jié)進(jìn)行后評(píng)價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目工程及財(cái)務(wù)管理等方面，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為今后年度預(yù)算安排和資金撥付的參考依據(jù)；對(duì)代建單位或施工單位，該項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)良的，也可以在下一次的招投標(biāo)活動(dòng)中作為參考指標(biāo)；其次要盡快制定一套科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如社會(huì)效益指標(biāo)、財(cái)務(wù)效益指標(biāo)，并將這些指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化；最后要找準(zhǔn)試行績(jī)效評(píng)價(jià)的突破口，重點(diǎn)選擇目標(biāo)明確、基礎(chǔ)管理規(guī)范、效益直觀的有影響或有代表性重點(diǎn)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行追蹤問(wèn)效，通過(guò)分析績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決財(cái)政資金使用過(guò)程中存在的各種問(wèn)題，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。

三是要狠抓竣工財(cái)務(wù)決算，正確反映投資成本。根據(jù)《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目竣工后必須編制竣工財(cái)務(wù)決算?；窘ㄔO(shè)竣工財(cái)務(wù)決算是正確核定新增固定資產(chǎn)價(jià)值，反映竣工項(xiàng)目建設(shè)成果的文件，是辦理固定資產(chǎn)交付使用手續(xù)的依據(jù)。各單位要認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)財(cái)務(wù)核算辦法，做好與項(xiàng)目有關(guān)的財(cái)務(wù)清理工作，在建設(shè)項(xiàng)目竣工后三個(gè)月內(nèi)，及時(shí)、實(shí)事求是地編制竣工財(cái)務(wù)決算，報(bào)財(cái)政部門(mén)審批或備案；對(duì)于一些公益性項(xiàng)目，政府部門(mén)應(yīng)以行政手段指定接收單位，財(cái)政部門(mén)應(yīng)在資金上給予大力支持，專(zhuān)門(mén)安排專(zhuān)項(xiàng)資金解決后續(xù)支出。在此基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)轉(zhuǎn)增固定資產(chǎn)工作，不能形成固定資產(chǎn)的建設(shè)項(xiàng)目，要建立政府性投資項(xiàng)目備查簿，確保政府投資形成的國(guó)有資產(chǎn)不流失。

總之要從強(qiáng)化監(jiān)察和社會(huì)公眾的監(jiān)督兩方面入手。其次要進(jìn)一步建立和完善“決策失誤或計(jì)劃落實(shí)責(zé)任追究制”，并認(rèn)真落實(shí)、嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)決策嚴(yán)重失誤者或者計(jì)劃超規(guī)模等問(wèn)題，在追究崗位責(zé)任的同時(shí)要追究其經(jīng)濟(jì)責(zé)任，觸犯刑律的依法追究其法律責(zé)任，堅(jiān)決杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)營(yíng)自主權(quán)不斷擴(kuò)大的情況下造成決策失誤的問(wèn)題。切實(shí)維護(hù)和保證國(guó)家和經(jīng)濟(jì)單位的利益。

3.4 加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)審計(jì)

該方面內(nèi)容有：第一，審計(jì)預(yù)通知同審計(jì)通知結(jié)合。在確定年初審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃后，則需要以文件形式向被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)預(yù)通知進(jìn)行發(fā)出，在通知當(dāng)中做好審計(jì)內(nèi)容、時(shí)間、依據(jù)以及對(duì)象的注明，并在項(xiàng)目開(kāi)始實(shí)施后向被審計(jì)單位做好正式審計(jì)通知的發(fā)出。通過(guò)該方式的應(yīng)用，則能夠使被審計(jì)單位在思想以及行動(dòng)方面能夠早做準(zhǔn)備，在對(duì)審計(jì)監(jiān)督這項(xiàng)工作形成更強(qiáng)主動(dòng)性的基礎(chǔ)上提升審計(jì)效果。第二，財(cái)務(wù)收支審計(jì)同投資管理審計(jì)相結(jié)合。在開(kāi)展投資項(xiàng)目審計(jì)時(shí)，應(yīng)從建設(shè)項(xiàng)目資金源頭抓起：一方面把著眼點(diǎn)放在新建項(xiàng)目的資金來(lái)源是否合規(guī)、是否落實(shí)，資本金是否到位上；另一方面，要從賬戶審計(jì)入手，摸清建設(shè)資金運(yùn)作全貌，有效地控制和防止建設(shè)資金流失，通過(guò)兩者審計(jì)的結(jié)合對(duì)目標(biāo)單位的投資管理工作質(zhì)量進(jìn)行檢查。

4 結(jié)論

在上文中，對(duì)政府投資工程財(cái)務(wù)管理問(wèn)題進(jìn)行了一定的研究。在未來(lái)政府投資工程建設(shè)中，需要政府以及相關(guān)部門(mén)能夠積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以針對(duì)性對(duì)策的應(yīng)用改善現(xiàn)有問(wèn)題，保障政府投資工程的高質(zhì)、順利建設(shè)。

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