濰坊市農(nóng)村土地管理現(xiàn)狀及問題分析與解決策略

摘?要：土地管理是農(nóng)村基礎(chǔ)工作中的重要內(nèi)容。近年來，國家推出了一系列加強(qiáng)農(nóng)村土地管理的政策，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地保護(hù)之間的矛盾也日益突出，使得農(nóng)村土地管理中存在諸多問題。本文結(jié)合濰坊農(nóng)村的實(shí)際情況，對現(xiàn)有的土地管理存在的問題進(jìn)行分析，最后詳細(xì)闡述了加強(qiáng)農(nóng)村土地管理的必要性及措施，以此來加強(qiáng)對土地的管理，確保農(nóng)村土地使用的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地管理;問題分析; 解決策略

一、濰坊市土地資源基本概況

濰坊市地處山東半島東部，市域地勢南高北低，南部是山區(qū)丘陵，中部為平原，北部是沿海灘涂。根據(jù)最新土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，2014年底，濰坊市土地總面積1.61萬平方公里（2421.47萬畝），其中，農(nóng)用地1739.25萬畝，占71.8%;建設(shè)用地457.84萬畝，占18.9%;未利用地224.38萬畝，占9.3%。農(nóng)用地中耕地面積1193.77萬畝，占農(nóng)用地的68.6%，全市人均耕地面積1.29畝，略高于全省平均水平（1.2畝），但所轄的臨朐、奎文、濰城等3縣區(qū)人均耕地不足1畝，特別是奎文區(qū)人均耕地僅有0.15畝，接近或低于聯(lián)合國公布的人均耕地0.80畝警戒線。

二、當(dāng)前濰坊農(nóng)村土地管理中存在的問題及原因

眾所周知，土地是人類進(jìn)行各種生產(chǎn)生活的載體，同時(shí)也是一種不可再生的寶貴資產(chǎn)和資源，農(nóng)村土地尤其耕地是糧食的母親，它濃縮了千千萬萬農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和保障權(quán)[5]。但隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)特別是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，濰坊市與其他地區(qū)一樣，保障發(fā)展與保護(hù)土地資源的矛盾日益突出，尤其是因農(nóng)村土地引發(fā)的社會矛盾已成為近幾年信訪的突出問題。2017年度濰坊市國土資源局土地執(zhí)法監(jiān)察承辦的土地違法案件主要表現(xiàn)形式為：

1、農(nóng)村建房無規(guī)劃，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)模不統(tǒng)一，新建住房遠(yuǎn)離原村莊，雜亂無章，農(nóng)村土地浪費(fèi)嚴(yán)重，“空心村”現(xiàn)象出現(xiàn)[1]。

2、未批先建，以租代征，私自在不經(jīng)許可的農(nóng)村土地上進(jìn)行開發(fā)或房屋買賣，“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)運(yùn)而生。

3、農(nóng)村用地指標(biāo)難以保障生產(chǎn)發(fā)展，違反土地利用規(guī)劃，擅自或變相改變土地用途將農(nóng)用地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村畜牧養(yǎng)殖用地變?yōu)楣I(yè)廠房，農(nóng)業(yè)大棚變身私家莊園。

4、承包地下有礦產(chǎn)資源，私采亂挖現(xiàn)象嚴(yán)重，破壞土地，污染環(huán)境。

5、農(nóng)村土地管理體制不健全。土地征收程序不規(guī)范， 沒有經(jīng)過對土地征用的告知、確認(rèn)以及最后的聽證等過程，沒有根據(jù)國家的相關(guān)政策來解讀以及落實(shí)，也沒有對農(nóng)民的知情權(quán)、選擇權(quán)等進(jìn)行相應(yīng)的保護(hù)[2]。土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，缺乏土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機(jī)構(gòu)，多職能部門利益使得土地流轉(zhuǎn)部門之間出現(xiàn)相互制約、互相推諉的現(xiàn)象[3]。

6、基層土地管理隊(duì)伍力量薄弱，導(dǎo)致農(nóng)村土地違法問題突出。

針對農(nóng)村土地管理中出現(xiàn)的問題，在深入分析后不難發(fā)現(xiàn)，其根源在于：一是宅基地管理混亂，村集體所有權(quán)虛置和管理缺位有很大關(guān)系，同時(shí)，尚未建立相關(guān)制度，管理不成系統(tǒng)，制度不夠嚴(yán)謹(jǐn)，有些群眾可能會鉆一些法律的空子去進(jìn)行建設(shè)，這種建設(shè)處于法律管控的灰色地帶[2]。二是鄉(xiāng)村規(guī)劃滯后，制約農(nóng)村發(fā)展。三是 “承包的土地屬于農(nóng)民，農(nóng)民有權(quán)分配使用土地”的思想造成了不按規(guī)劃使用土地，導(dǎo)致許多的民間糾紛，特別是土地在流轉(zhuǎn)過程中的一些不法企業(yè)和人員打著設(shè)施農(nóng)業(yè)的幌子，擅自改變農(nóng)業(yè)用途，以設(shè)施農(nóng)業(yè)園區(qū)之名行房地產(chǎn)之實(shí)，配套齊全的“大棚房”行為極大地?fù)p害了農(nóng)民應(yīng)得的權(quán)益。四是土地征收（用）制度的不合理性，城鄉(xiāng)建設(shè)用地不能同地、同權(quán)、同價(jià)，尤其是農(nóng)村宅基地只有使用權(quán)，沒有收益權(quán)，不能出租、轉(zhuǎn)讓、抵押，征收農(nóng)村土地的補(bǔ)償費(fèi)低，且土地增值分配不科學(xué)，導(dǎo)致大量耕地被占用或被無序開發(fā)。五是土地寧愿閑置荒蕪也不愿意流轉(zhuǎn)。主要是農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)低迷，土地流轉(zhuǎn)資金少，時(shí)間長，流轉(zhuǎn)合同陷阱多，農(nóng)民無固定收入，對未來預(yù)期的不確定性，導(dǎo)致對流轉(zhuǎn)土地失去信心。六是礦產(chǎn)資源屬于國家所有的觀念淡漠，導(dǎo)致承包地下的礦產(chǎn)資源，亂采亂，挖破壞環(huán)境。七是土地執(zhí)法監(jiān)察體制不健全，監(jiān)管主體責(zé)任劃分不清，土地違法成本太低，處理太輕。

三、加強(qiáng)農(nóng)村土地管理的必要性及解決策略

土地給廣大農(nóng)民提供了基本的物質(zhì)保障，滿足了農(nóng)民生活的基本需求，同時(shí)也對社會的發(fā)展有著重要影響。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。黨中央、國務(wù)院對土地管理問題高度重視，每年的中央一號文件對農(nóng)村土地管理都提出明確要求。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)與發(fā)展，政府應(yīng)愈加重視農(nóng)村土地管理問題，對土地管理的好壞，在一定程度上直接影響新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，影響著十九大提出的“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的落實(shí)。因此，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理非常必要。

（一）增強(qiáng)農(nóng)村土地規(guī)劃意識，探索多元土地管理手段。

1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃編制。按照國家統(tǒng)籌及實(shí)際情況去安排城鄉(xiāng)用地面積，合理并科學(xué)的對農(nóng)村土地使用進(jìn)行布局，嚴(yán)格控制土地的使用，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用[2]。

2、加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。要嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”政策，嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)占地建房，嚴(yán)格農(nóng)村宅基地審批制度，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地建房，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買農(nóng)房。鼓勵集中建設(shè)農(nóng)民新居，留好農(nóng)村居住點(diǎn)，落實(shí)好“保護(hù)村、保留村、撤并村”空間布局。探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)

“三權(quán)”分置，特別在宅基地退出機(jī)制上，要本著“對非法占用的行政強(qiáng)制退出、合法閑置的經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)、自愿退出的合理補(bǔ)償激勵”的原則，探索有償轉(zhuǎn)讓、有償調(diào)劑、有償收回等方式，引導(dǎo)農(nóng)村宅基地以多種形式規(guī)范有序退出，盤活農(nóng)村建設(shè)用地資源，吸引資金、人才、技術(shù)等城市要素流向農(nóng)村，使宅基地（農(nóng)房）成為鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)載體，農(nóng)民增收的鮮活資源。[7]

3、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地用途管制。農(nóng)村集體所有土地必須依法依規(guī)使用，嚴(yán)禁任何單位和個人擅自改變土地用途進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。經(jīng)依法批準(zhǔn)可以使用農(nóng)民集體所有土地，涉及占用農(nóng)用地的，必須納入年度用地計(jì)劃，并按程序嚴(yán)格審查農(nóng)用地轉(zhuǎn)用條件。嚴(yán)格設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審批，嚴(yán)防集體土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”，不得借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)，嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場、別墅、農(nóng)家樂、私人會所等，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘造湖、種植林果、建綠色通道及其他發(fā)生毀壞基本農(nóng)田種植條件行為。

4、盡快全面完成農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。繼續(xù)按照中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，更大程度上對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利、農(nóng)戶宅基地物權(quán)等權(quán)利予以保障的要求，盡快全面完成房地一體農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)，及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，農(nóng)民土地權(quán)利歸屬的確定，將有力促進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，著力解決農(nóng)民貸款難、農(nóng)業(yè)發(fā)展投資不足的問題，有效促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提高土地集約化利用程度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民收入。

（二）做好宣傳工作，規(guī)范用地行為

政府的一切政策都應(yīng)從群眾中來，到群眾中去。任何一個變革都離不開人民群眾的支持。因此，農(nóng)村土地管理工作的順利施行也需要廣大農(nóng)民的積極響應(yīng)與配合。按照 “誰執(zhí)法、誰普法”的原則，相關(guān)部門應(yīng)做好合理利用土地資源的宣傳工作，加大土地管理相關(guān)法規(guī)、制度與政策的宣傳力度，使更多農(nóng)民了解土地管理的重要性及必要性，以及違法使用土地資源所帶來的危害，從根本上解決違法使用土地的行為[5]。

（三）嚴(yán)守耕地紅線，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田

1、認(rèn)真實(shí)施耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任。嚴(yán)禁未經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地特別是將基本農(nóng)田用于非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)禁“以租代征”非法使用農(nóng)民集體所有土地用于非農(nóng)建設(shè)，必須堅(jiān)持建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡，防止耕地凈減少，嚴(yán)格執(zhí)行政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度，全面實(shí)行以耕地保護(hù)為重點(diǎn)、以基本農(nóng)田保護(hù)為核心的土地管理目標(biāo)責(zé)任制，嚴(yán)格考評，實(shí)行“一票否決”。

2、切實(shí)加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，加大補(bǔ)充耕地力度。按新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田面積，劃定并落實(shí)到農(nóng)戶和地塊，標(biāo)注到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書。設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的基本農(nóng)田保護(hù)牌和標(biāo)示。嚴(yán)禁以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，改變用途，非法占用、使用基本農(nóng)田。嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度，全面推行耕地占補(bǔ)平衡按等級折算制度。積極開展土地復(fù)墾，適度開發(fā)宜耕后備土地資源，增加有效耕地面積[4]。

3、嚴(yán)格土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。要全面考慮本地農(nóng)民的生活狀況，并按最低生活標(biāo)準(zhǔn)賦予土地應(yīng)有的市場價(jià)值。[5]嚴(yán)格按照依法批準(zhǔn)的征地方案組織征地，征地拆遷安置補(bǔ)償依法按規(guī)定足額補(bǔ)償?shù)轿?，切?shí)做到先安置后拆遷，依法維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，保證耕地的合理利用，防止浪費(fèi)土地。

（四）加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作的監(jiān)督

農(nóng)村土地權(quán)流轉(zhuǎn)工作是對現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)新階段農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的局部調(diào)整，是對農(nóng)村家庭承包制的進(jìn)一步完善，對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理，是農(nóng)業(yè)承包合同管理工作的延續(xù)和發(fā)展[4]。

1、要確立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體范圍、原則，規(guī)范流轉(zhuǎn)的形式，明確流轉(zhuǎn)的操作程序，規(guī)定對違規(guī)失范行為的處理辦法。

2、加強(qiáng)管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同。根據(jù)實(shí)際情況制定統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同文本，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同的指導(dǎo)、簽訂，建立農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，制定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法和經(jīng)常性的工作制度，積極引導(dǎo)、實(shí)施、管理和監(jiān)督農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，及時(shí)調(diào)處農(nóng)村土地承包合同糾紛，促進(jìn)和推動土地的有序流轉(zhuǎn)[5]。

3、積極探索土地流轉(zhuǎn)形式的多元化，不斷提升土地流轉(zhuǎn)的開發(fā)檔次 ，只要有利于土地資源的合理利用，有利于農(nóng)戶的增收，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不管怎么樣的土地流轉(zhuǎn)形式，都可以運(yùn)用并推廣。

（五）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察工作，維護(hù)農(nóng)村土地管理秩序

1、落實(shí)執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制。建立監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制聯(lián)席會議制度。依據(jù)土地管理法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，形成執(zhí)法合力，嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管，堅(jiān)決制止亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法違規(guī)行為[6]。

2、建立土地專項(xiàng)巡查制度，嚴(yán)格落實(shí)動態(tài)巡查責(zé)任制。要加強(qiáng)對耕地特別是基本農(nóng)田的執(zhí)法監(jiān)察和動態(tài)巡查工作，完善巡查工作責(zé)任制，推進(jìn)執(zhí)法關(guān)口前移和重心下移，實(shí)現(xiàn)對違法行為的早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處置。特別是對新上項(xiàng)目多、土地違法問題較為突出的地區(qū)，要集中時(shí)間、集中人員進(jìn)駐開展專項(xiàng)巡查，增強(qiáng)主動發(fā)現(xiàn)和形勢研判能力。

3、加大違法違規(guī)查處力度。嚴(yán)肅查處非法批準(zhǔn)直接出讓集體農(nóng)用地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)等非法批地行為和“以租代征”占地建設(shè)、未批先用、邊建邊報(bào)等非法占地行為。對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)違紀(jì)問題，采取聯(lián)合辦案、掛牌督辦、公開曝光等措施，嚴(yán)格依法依規(guī)查赴、限期整改到位。要嚴(yán)格實(shí)行問責(zé)制，對發(fā)現(xiàn)違法用地的，按相關(guān)規(guī)定對有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。對違法租地者（租地雙方）、違法批地者、違法用地者、 依據(jù)情節(jié)輕重對違法當(dāng)事人，依法追究紀(jì)律責(zé)任和刑事責(zé)任。[5]

四、結(jié)論

綜上所述，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理是落實(shí)土地管理法的重要內(nèi)容，關(guān)系到現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。因此，要做好農(nóng)村土地的管理工作，除上述措施外，特別是政府與相關(guān)部門切實(shí)要履行職責(zé)，積極探索更多的加強(qiáng)農(nóng)村土地管理模式和辦法，以便更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地效益的最大化，從而實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”目標(biāo)。

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[7]山東省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見》2018.7.3

作者簡介：楊先連（1967-），男，山東臨朐人，濰坊市自然資源和規(guī)劃局信息中心主任，工程師，主要從事國土資源信息化建設(shè)與管理工作。