PPP模式應(yīng)用于吉林省物流產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險分析

王述晨+孫穎

[摘 要]將PPP融資模式應(yīng)用于國際物流運輸與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是對PPP模式的開發(fā)與拓展，更是在中國應(yīng)用公共私營合作的創(chuàng)新。但是，由于建設(shè)周期長，運營模式不成熟，相關(guān)政策法規(guī)不健全等原因，長春東北亞國際物流區(qū)PPP項目存在著巨大的潛在風(fēng)險。文章以長春東北亞國際物流區(qū)為例，分析PPP模式的特點，存在的風(fēng)險及應(yīng)對措施，并嘗試找出相關(guān)借鑒意義為其他企業(yè)提供幫助。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；國際物流運輸；風(fēng)險；長春東北亞國際物流區(qū)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.15.230

聯(lián)合國發(fā)展計劃署（1998）認(rèn)為，PPP模式是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式，合作各方可達(dá)到比預(yù)期單獨行動更有利的結(jié)果。合作各方參與某個項目時政府并不是把項目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營部門，而是參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險。由此可知，PPP模式具有公私伙伴關(guān)系、風(fēng)險利益平等、資金來源廣泛、建設(shè)運行周期長等特點。而這些特點也對中國這樣一個缺乏實踐經(jīng)驗的國家造成了一定的影響，并有可能產(chǎn)生負(fù)面影響（袁競峰等，2009）。本文以長春東北亞國際物流區(qū)為例，剖析PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國際物流運輸?shù)娘L(fēng)險問題及應(yīng)對措施，并據(jù)此為其他企業(yè)提供借鑒意義。

1 長春東北亞國際物流區(qū)運營情況

1.1 項目概況

東北亞國際物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)北起長德新區(qū)、南鄰興隆綜合保稅區(qū)、西接長東北核心區(qū)、東連長春空港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，總占地面積約54平方公里。包括“東北亞物流通道、東三省物流通道、三小時經(jīng)濟圈”三個層次的物流通道。規(guī)劃建設(shè)“兩港”（東北亞國際陸港、智慧公路港），“三中心”（東北亞國際貿(mào)易服務(wù)中心、東北亞國際物流研發(fā)中心、東北亞國際展銷中心），“六園區(qū)”（保稅物流區(qū)、專業(yè)物流區(qū)、裝備物流區(qū)、電商產(chǎn)業(yè)區(qū)、先進(jìn)制造區(qū)、居住配套區(qū)）。東北亞國際物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)PPP項目是依托長春鐵路綜合貨場，立足長吉圖、輻射東北亞的國際化、現(xiàn)代化、綜合性物流中心項目。建成后將成為東北地區(qū)最大的鐵路物流樞紐中心，成為東北亞物流產(chǎn)業(yè)的新通道、新平臺、新窗口，形成吉林省對外開放的內(nèi)陸港口和長吉圖區(qū)域重要的物流樞紐。

1.2 項目實施情況

長春國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會、中鐵投資集團有限公司、龍翔投資控股集團有限公司、建信信托有限責(zé)任公司四方在平等、自愿的基礎(chǔ)上就項目合作模式、開發(fā)建設(shè)、投資前景等有關(guān)事宜達(dá)成了一致意見，按照“風(fēng)險共擔(dān)、全程參與、權(quán)責(zé)清晰、投建協(xié)同”的原則，采取“項目投融資+規(guī)劃設(shè)計+建設(shè)總承包+物業(yè)綜合開發(fā)”的PPP模式，結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，合力構(gòu)建區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)定位、園區(qū)建設(shè)、品牌推廣、招商引資、投融資服務(wù)、金融合作和綜合服務(wù)一體化的“大經(jīng)營”格局，為政府和業(yè)主提供投資、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)管理一攬子項目解決方案和一站式服務(wù)。

2016年9月12日中鐵投資集團有限公司聯(lián)合體中標(biāo)，成為了長春東北亞國際物流區(qū)的建設(shè)和運營公司。各設(shè)施服務(wù)費單價共計47304.1200萬元，合作期限15年，中鐵投資公司的工作主要包括，道路（含排水管網(wǎng)），綠化及景觀，地下綜合管廊，公共服務(wù)設(shè)施的投資、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)以及區(qū)域產(chǎn)業(yè)開發(fā)工作。

2 長春東北亞國際物流區(qū)項目的風(fēng)險及應(yīng)對

PPP模式在物流產(chǎn)業(yè)項目中應(yīng)用的組織結(jié)構(gòu)和實施過程的特點，決定了此種PPP項目的風(fēng)險因素多樣且錯綜復(fù)雜，各種風(fēng)險所引起的后果的嚴(yán)重程度大小不一，同時各種風(fēng)險因素之間與外界的交叉影響又使風(fēng)險呈現(xiàn)多樣性、復(fù)雜性和多階段性。結(jié)合各種文獻(xiàn)中對風(fēng)險類別的劃分，按照私人部門不可控制的風(fēng)險（以下簡稱為不可控風(fēng)險）與私人部門可以通過內(nèi)部調(diào)節(jié)或前期準(zhǔn)備避免或減小的風(fēng)險（以下簡稱可控風(fēng)險）對長春東北亞國際物流區(qū)的PPP模式風(fēng)險因素進(jìn)行分類。

2.1 不可控風(fēng)險的識別及應(yīng)對

不可控風(fēng)險包括國際風(fēng)險、國家風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險三大類。

2.1.1 國際風(fēng)險

國際風(fēng)險是指由于國際間各種政治、經(jīng)濟因素對PPP項目造成的風(fēng)險，由于本次課題研究的PPP項目與國際物流運輸相關(guān)，因此國際風(fēng)險被列入此次風(fēng)險評估的考察過程之中。此外，國際匯率的變化對于項目貸款及國際物流海關(guān)也有一方面的影響。因此，國際風(fēng)險是影響PPP項目正常運行的風(fēng)險因素之一。

國際風(fēng)險包括匯率風(fēng)險和國際合作風(fēng)險。匯率風(fēng)險是指經(jīng)濟主體持有或運用外匯的經(jīng)濟活動中，因匯率變動而蒙受損失的可能性，這主要應(yīng)用在PPP項目的融資過程中。長春東北亞國際物流區(qū)的中標(biāo)企業(yè)共有四家，但這些公司的背后都或多或少地會涉及國際融資部分，這就為此PPP項目增加了匯率風(fēng)險發(fā)生的可能。國際合作風(fēng)險則主要指在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完畢后的國際物流運輸工程中可能遭遇的風(fēng)險，由于國際物流會借用中國之外的運輸資源，因此，項目是否能正常運營與各國之間的國際合作息息相關(guān)。國際合作風(fēng)險包括國際物流問題與國際關(guān)系風(fēng)險兩部分，這都是由于物流方面的客觀原因造成的。

國際風(fēng)險的應(yīng)對措施：①淡化政府的資本供給作用，強化政府的制度供給作用。充分利用民間市場的資金能力，增強我國資金在國際匯率市場上的應(yīng)對能力，將政府作為后盾的作用充分發(fā)揮，給予制度上的支持。②加快建立法律支持環(huán)境，為應(yīng)付匯率風(fēng)險做準(zhǔn)備。我國關(guān)于PPP模式的政策法規(guī)空白大，而對于國際物流運輸?shù)姆梢?guī)定也不夠完善，因此，國家立法部門需要加快法律建設(shè)腳步，減少風(fēng)險的不利影響。③簽訂合作條款，厘清責(zé)任分配。對于國際物流運輸和國際合作的未知風(fēng)險，應(yīng)該提前同相關(guān)公司簽訂合同，劃分責(zé)任，減少其他國家違約或耍賴的情況。

2.1.2 國家風(fēng)險

國家風(fēng)險與本國的政治、經(jīng)濟和法律環(huán)境有關(guān)，不可能由私人部門對這一類別的風(fēng)險進(jìn)行控制和管理。

國家風(fēng)險包括國家政治風(fēng)險、國家法律風(fēng)險及國家金融風(fēng)險。國家政治風(fēng)險是指政府的制度環(huán)境、經(jīng)濟法律政策的變化，造成項目融資失敗或者物流運輸不暢的風(fēng)險。具體來說，這類風(fēng)險主要包括政府政策支持的可持續(xù)性與不利變更的風(fēng)險、政府決策和審批的不利影響以及政府“尋租行為”對私人部門融資的負(fù)面效應(yīng)。國家金融風(fēng)險是指在貸款方面，由于利率、匯率變動而導(dǎo)致的不能按時償還的風(fēng)險，在宏觀層面的通貨膨脹，也會對PPP項目融資造成不利影響。國家法律風(fēng)險對PPP項目的影響較大，因為，現(xiàn)行的法規(guī)對于PPP項目的約束力度不夠，存在立法空白，不能使項目受到很好的保障，且后續(xù)法律的出臺也不能保證會有利于PPP項目的發(fā)展。與此同時，本國對于國際物流的立法約束也是不足的，這也為本研究項目的順利運營增加了風(fēng)險。

國家風(fēng)險的應(yīng)對：①獲得政府的批準(zhǔn)，項目的建設(shè)規(guī)劃、設(shè)計方案、投融資計劃等得到吉林省人大和法院的審查和批準(zhǔn)之后進(jìn)行，可避免出現(xiàn)因政府的意愿更改而變更或者終止項目的情況。②通過溝通，確保政府部門不會沒收或者直接國有化建設(shè)中的項目，即使出現(xiàn)，政府也要給予合適的補償，并通過與政府簽訂協(xié)議和法律文件的形式，保障長春東北亞國際物流區(qū)特許經(jīng)營權(quán)的有效性、持續(xù)性、可轉(zhuǎn)移性等。③在戰(zhàn)略規(guī)劃階段，長春國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會應(yīng)對具有合作可能性的金融機構(gòu)、利率水平以及相關(guān)的政策等進(jìn)行了分析，制定出了通過充分利用政策性銀行、商業(yè)銀行、信托、夾層基金、大型機械融資租賃等手段進(jìn)行融資的方案，并且估算項目的融資成本。④在雙方簽署的合同文件中，應(yīng)明確規(guī)定中鐵投資集團有權(quán)把項目產(chǎn)品或服務(wù)價格在通貨膨脹發(fā)生時，根據(jù)當(dāng)?shù)氐耐ㄘ浥蛎浿笖?shù)來進(jìn)行合理的調(diào)整，以彌補通貨膨脹增加的成本。⑤應(yīng)聘請國內(nèi)知名律師，與長春市法院形成法律文件，明確自身和政府的權(quán)利責(zé)任，以及利益和風(fēng)險分配等問題（趙彥鋒、張笑斐，2016）。

2.1.3 不可抗力風(fēng)險

不可抗力風(fēng)險指項目運營過程中最不確定、可能造成最大危害的風(fēng)險，關(guān)于不可抗力風(fēng)險中的自然因素指項目主體無法合理預(yù)見和正常防范的自然作用。PPP項目不可抗力風(fēng)險中的自然因素包括項目建設(shè)過程中的自然災(zāi)害風(fēng)險、國際物流中的自然風(fēng)險、建設(shè)用地環(huán)境的不利影響和環(huán)保問題。

項目建設(shè)過程中的自然災(zāi)害指的是在項目設(shè)施建設(shè)過程中會遇到的不可預(yù)見的自然災(zāi)害，包括地質(zhì)災(zāi)害（如地震、泥石流等）和火災(zāi)。國際物流中的自然風(fēng)險主要是針對國際物流這一特殊的、新興的服務(wù)業(yè)中，來自自然環(huán)境的不可確定的不利影響，國際物流運途較長，時間跨度也較大，面臨的自然災(zāi)害也較其他物流多。建設(shè)用地環(huán)境的不利影響指項目建設(shè)所在地的自然環(huán)境存在，或在建設(shè)過程中發(fā)生了不利的變化，這里的自然環(huán)境主要指的是土地（土質(zhì)、土壤）方面和氣候方面。環(huán)保問題，也是近年來逐漸為人們所重視的問題，指的是PPP項目建設(shè)對于環(huán)境造成破壞問題時，可能由此造成一些賠償和罰款問題，環(huán)保問題強調(diào)的是PPP項目主體應(yīng)對環(huán)境保護(hù)問題予以足夠的重視（杜亞靈等，2011）。在東北亞國際物流中心項目建設(shè)過程中，這些自然不可抗力風(fēng)險會對項目正常運營產(chǎn)生不利的影響，特別是針對物流業(yè)時，在貨物運輸和貨物存儲過程中，面臨的類似火災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害是較為明顯的。

為應(yīng)對不可抗力風(fēng)險，應(yīng)做到：①參考借鑒成功經(jīng)驗，對實地進(jìn)行考察和勘探，邀請相關(guān)專家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案、國際物流運輸路線進(jìn)行規(guī)劃和前期準(zhǔn)備，減少風(fēng)險的危害。②合同中應(yīng)明確要求當(dāng)發(fā)生不可抗力風(fēng)險時，政府應(yīng)給予一定的資金補償，共同分擔(dān)風(fēng)險，降低中鐵投資集團單方面的風(fēng)險承擔(dān)成本。③建立與合作伙伴的風(fēng)險分擔(dān)機制。中鐵投資集團在與各合作伙伴簽訂合作合同時，應(yīng)標(biāo)明各參與方應(yīng)該采取的措施以及風(fēng)險分擔(dān)方案。④將一部分風(fēng)險投保給保險公司，分擔(dān)風(fēng)險。

2.2 可控風(fēng)險的識別及應(yīng)對

可控風(fēng)險包括兩大類，分別是項目特殊性風(fēng)險及信用風(fēng)險。

2.2.1 項目特殊性風(fēng)險

項目特殊性風(fēng)險是指項目本身所具有的風(fēng)險，這類風(fēng)險是可以遇見和管理的。由于PPP項目具有一次性、不可重復(fù)性的特點，因此，本次研究項目風(fēng)險與其他項目存在著差異。

項目特殊性風(fēng)險具體包括開發(fā)風(fēng)險、運營風(fēng)險、市場風(fēng)險及設(shè)施完工風(fēng)險。

開發(fā)風(fēng)險是指在項目初始階段所面臨的風(fēng)險。項目在前期準(zhǔn)備階段的費用繁多，需要私人部門了解項目的可行性與特殊性，并對自身進(jìn)行能力估計，這都是巨大的成本支出，如果中標(biāo)失敗，那么這些成本將付之東流。同時，建設(shè)項目基礎(chǔ)設(shè)施的前期準(zhǔn)備工作也可能由于項目延期再次遭受損失。

開發(fā)風(fēng)險的應(yīng)對：①參考專家學(xué)者意見，對項目的可行性進(jìn)行研究和考察，通過各種調(diào)查數(shù)據(jù)，了解項目建設(shè)過程中的風(fēng)險因素。②與長春國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會進(jìn)行溝通，了解項目招標(biāo)進(jìn)展情況，了解競爭對手的實力，對自身的優(yōu)缺點進(jìn)行分析和調(diào)整，爭取招標(biāo)的機會。③在建設(shè)開始初期就努力超額完成，為以后的不可預(yù)測因素做好準(zhǔn)備。

運營風(fēng)險是指在項目運營期間存在的風(fēng)險，其中最重要的就是技術(shù)風(fēng)險，技術(shù)先進(jìn)，國際物流才會得到各國的重視，才能使物流區(qū)發(fā)展起來。同時，私人部門對于項目的經(jīng)營管理與財務(wù)問題的處理，也是使中國的國際物流順利進(jìn)行的必要保證。

運營風(fēng)險的應(yīng)對：①需要項目決策者事先做好充分的技術(shù)可行性研究工作，選定具備相應(yīng)技術(shù)條件的項目承擔(dān)者，保證項目能夠采用先進(jìn)成熟的技術(shù)（周蘭萍，2015）。②應(yīng)該簽訂項目運營和維護(hù)協(xié)議，約定運營成本的范圍、項目設(shè)施的維護(hù)條款和相應(yīng)的獎懲措施。

市場風(fēng)險則表現(xiàn)為長春與本國其他物流區(qū)及世界其他物流區(qū)之間的競爭問題以及國際市場對于此類物流的需求程度?；蛘叻?wù)或產(chǎn)品價格的變化等導(dǎo)致現(xiàn)金流低于預(yù)期的風(fēng)險，再者由于長達(dá)25年的建設(shè)周期，很難保證市場環(huán)境的長期穩(wěn)定。

市場風(fēng)險的應(yīng)對措施：①長春國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會在前期就對市場進(jìn)行了充分的調(diào)研，做好風(fēng)險分析，全方位把控項目。②與政府設(shè)立風(fēng)險共擔(dān)機制。③完善國家的保障支持政策，使中國產(chǎn)業(yè)能在國際市場上進(jìn)行競爭。

設(shè)施完工風(fēng)險是指在物流區(qū)的建設(shè)過程中承擔(dān)的風(fēng)險。在長期建設(shè)過程中有著很多的不確定性，如成本超支、質(zhì)量不合格、原材料供應(yīng)不足等問題。影響因素較多也較為復(fù)雜，如由于物資供應(yīng)成本上升、維護(hù)費用過高等因素造成成本超支，項目質(zhì)量風(fēng)險，土地能否及時獲得，生產(chǎn)技術(shù)故障和管理能力不足，以及如果遇到地質(zhì)因素或歷史遺跡而改變項目建設(shè)條件等。

完工風(fēng)險的應(yīng)對措施：①選擇有實力的公司。通過組織專業(yè)的招標(biāo)專家小組，認(rèn)真審查投標(biāo)公司的資格、技術(shù)、商務(wù)，篩選出符合公司要求的投標(biāo)公司，確保其能在規(guī)定的時間內(nèi)完成項目。②在選好中標(biāo)公司后，通過簽訂合作合同，將風(fēng)險進(jìn)行轉(zhuǎn)移，督促他們在規(guī)定的時間內(nèi)完成合同。③運用最新的風(fēng)險管理理念，采用“風(fēng)險預(yù)控”思路代替常規(guī)的“風(fēng)險事后管理”，在前期項目論證中即將風(fēng)險控制機制嵌入到規(guī)劃修編、運營策略等中，并通過經(jīng)濟測算的動態(tài)數(shù)據(jù)模型進(jìn)行論證，對風(fēng)險點的敏感性進(jìn)行分析，在規(guī)劃方案及運營計劃及后期的運營中避免敏感風(fēng)險的發(fā)生（張雷，2015）。

2.2.2 信用風(fēng)險

信用風(fēng)險貫穿于項目各個階段，由于PPP項目是一個委托代理項目，其在實施過程中信息不能在各個階層，各合作者之間順利流通，會導(dǎo)致雙方信息的信息不對稱無法掌握項目的準(zhǔn)確信息，這就導(dǎo)致了委托代理問題。同時，公私部門的利益追求不同、中標(biāo)企業(yè)之間的利益分配不均也會導(dǎo)致風(fēng)險。

信用風(fēng)險的應(yīng)對措施：①長春國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會、中鐵投資集團有限公司、龍翔投資控股集團有限公司、建信信托有限責(zé)任公司組成的聯(lián)合體，應(yīng)通過相互協(xié)作，為長春東北亞國際物流區(qū)推波助瀾，同時由于企業(yè)的同源性，降低了項目的信用風(fēng)險。②嚴(yán)格篩選合作對象，通過嚴(yán)格的資格審查、技術(shù)審查和商務(wù)審查，篩選出勝任的合作對象。

3 長春東北亞國際物流區(qū)應(yīng)對項目風(fēng)險的經(jīng)驗借鑒

3.1 項目前期的調(diào)研準(zhǔn)備工作充分

正是洞察了長春市在我國“一帶一路”建設(shè)進(jìn)程中向北開放的重要窗口作用，即構(gòu)建東西貫通、南北縱橫、銜接順暢、高效便捷的物流運輸網(wǎng)絡(luò)，以物流通道建設(shè)促進(jìn)開放通道暢通，為長吉示范區(qū)開展對外貿(mào)易、加強國際合作提供一流的物流平臺。四方才制定了將按照“風(fēng)險共擔(dān)、全程參與、權(quán)責(zé)清晰、投建協(xié)同”原則，采取“項目投融資+規(guī)劃設(shè)計+建設(shè)總承包+物業(yè)綜合開發(fā)”的PPP模式結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟。

3.2 高新技術(shù)與人才的投入

在東北亞國際物流區(qū)的前期規(guī)劃階段，長春市規(guī)劃院、德國物流研究院、吉林大學(xué)東北亞研究院、吉林大學(xué)管理學(xué)院以及哈爾濱工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院的多位專家學(xué)者共同參與了該項目《東北亞國際物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)實施規(guī)劃》的專家論證會，為項目提供規(guī)劃、建設(shè)指導(dǎo)以及全程的監(jiān)督工作，就項目的戰(zhàn)略性、國際性、前瞻性、可行性和創(chuàng)新性進(jìn)行了深入的研討，大大降低了該項目的建設(shè)風(fēng)險。

3.3 充足的運營資金

長春東北亞國際物流園區(qū)項目建設(shè)周期長，涉及范圍廣，需要有大量的資金投入。為建立多元化、可持續(xù)的城市建設(shè)開發(fā)投融資機制，響應(yīng)國家關(guān)于吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資的要求，引進(jìn)社會資本推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，長春國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會、中鐵投資集團有限公司、龍翔投資控股集團有限公司、建信信托有限責(zé)任公司四方在平等、自愿的基礎(chǔ)上就項目合作模式、開發(fā)建設(shè)、投資前景等有關(guān)事宜達(dá)成了一致意見。而中鐵集團作為國務(wù)院國資委管理的世界雙“500強”企業(yè)，以投資建設(shè)國家基礎(chǔ)設(shè)施為主業(yè)的專業(yè)化投融資公司，致力于為地方政府的城市基礎(chǔ)設(shè)施和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供從投融資到總體規(guī)劃、勘察設(shè)計、建設(shè)管理、施工總承包、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的“一站式”綜合服務(wù)。其自成立以來，采用多種融資模式，成功建設(shè)了多項具有重大戰(zhàn)略意義的投融資建設(shè)項目。這也保證了東北亞國際物流園區(qū)充足的建設(shè)資金和運營資金。

綜上來看，長春東北亞國際物流園區(qū)的項目風(fēng)險識別和應(yīng)對能力較強，目前所面臨的風(fēng)險比較有限。但是同樣需要關(guān)注的是，由于未來多種不確定因素的存在，不能排除在未來的運營過程中出現(xiàn)新的風(fēng)險的可能性。應(yīng)抱有風(fēng)險意識，在有效控制和管理現(xiàn)有風(fēng)險的同時，防范新風(fēng)險的出現(xiàn)，抑或在即使出現(xiàn)新的風(fēng)險時仍有積極有效的應(yīng)對方案。

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