淺析后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村治理困境的成因

張玉龍

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061)

淺析后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村治理困境的成因

張玉龍

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061)

農(nóng)業(yè)稅取消后，由于公共物品的供給變得更加困難，農(nóng)村治理陷入困境。主要原因：一是制度性缺陷，包括財(cái)政制度失衡、供給機(jī)制不合理及替代制度難運(yùn)作；二是村莊自組織力弱化，缺乏必要的治理資源，村集體負(fù)債嚴(yán)重；三是村級(jí)組織經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不健全或管理、保障機(jī)制的缺失。

后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代；公共物品；村級(jí)組織；集體積累

2006年1月1日起，我國(guó)農(nóng)村進(jìn)入了“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”。廢除農(nóng)業(yè)稅減輕了農(nóng)民的顯性負(fù)擔(dān)，理順了農(nóng)村分配關(guān)系，規(guī)范了政府行為，在一定程度上化解了農(nóng)村矛盾。但不可否認(rèn)，農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民的隱性負(fù)擔(dān)依然存在，過(guò)去那些以農(nóng)業(yè)稅為主要稅源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體收入減少、事權(quán)失去了財(cái)力保證，農(nóng)村公共物品的供給變得更加困難。

本文以山東省農(nóng)村為例，著重從供給制度、村莊自組織力及村級(jí)組織經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制等方面，分析當(dāng)前農(nóng)村治理陷入困境的原因，敬請(qǐng)方家指正。

一、鄉(xiāng)村公共物品供給存在制度性缺陷

當(dāng)前農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重短缺的根源在于制度性缺陷，主要包括如下幾個(gè)方面：

（一）財(cái)政制度失均衡

首先，中央財(cái)政和地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入劃分、事權(quán)和支出職責(zé)的劃分不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力不對(duì)稱(chēng)，承擔(dān)了許多應(yīng)該由中央、省級(jí)財(cái)政承擔(dān)的職責(zé)；其次，由于各級(jí)政府供給主體的權(quán)責(zé)嚴(yán)重不平衡，中央、省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，實(shí)際投入往往低于規(guī)劃總量，中央政府資金下?lián)芎蟮胤剿兄Z的配套資金往往因財(cái)政困難而無(wú)法全部?jī)冬F(xiàn)，農(nóng)村基層財(cái)政困難突出，加之上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度不夠、數(shù)量有限，難以滿(mǎn)足農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困的要求，不利于農(nóng)村公共物品的供給增加；第三，城鄉(xiāng)二元稅制欠公平，財(cái)政“分稅制”使財(cái)權(quán)及收入上移，中央政府的財(cái)政收入已占全部財(cái)政收入的一半以上，地方政府特別是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅源收入?yún)T乏，阻滯了農(nóng)村公共物品供給。

（二）供給機(jī)制不合理

第一，農(nóng)村公共物品供給責(zé)任不清、供給主體錯(cuò)位。農(nóng)村公共物品具有基礎(chǔ)性和正外部性特征，提供公共產(chǎn)品、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷是政府的主要職能，而目前不少農(nóng)村，一些本該由中央政府供給，如義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障、民兵訓(xùn)練、大型農(nóng)用基礎(chǔ)設(shè)施等涉及到全局的公共物品，轉(zhuǎn)由地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府來(lái)承擔(dān)，本該由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)的地方性及村社范圍內(nèi)農(nóng)村公共物品，轉(zhuǎn)由村集體來(lái)承擔(dān)，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公共物品供給的錯(cuò)位，導(dǎo)致了供給缺位和村莊資源“空殼化”。第二，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入過(guò)少?！爸毓ぽp農(nóng)”的政策形成了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也造成了城鄉(xiāng)相對(duì)獨(dú)立的公共產(chǎn)品供給體系：城市實(shí)行政府主導(dǎo)的公共物品供給制度，公共物品無(wú)論數(shù)量還是質(zhì)量都優(yōu)于農(nóng)村；農(nóng)村主要靠農(nóng)民自主供給，公共物品數(shù)量短缺、質(zhì)量不高，政府長(zhǎng)期缺位。第三，農(nóng)村公共物品供給主體單一。作為單一的供給主體，政府經(jīng)常受到政策目標(biāo)和資金的限制，向農(nóng)村提供的公共物品數(shù)量有限、質(zhì)量不高，且不及時(shí)，難以滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品多樣性、高質(zhì)量的要求。

（三）替代制度難運(yùn)作

稅費(fèi)改革后，原用于農(nóng)村公共品供給的公益金、公積金被取消，作為勞動(dòng)力資源的“兩工”也不再?gòu)?qiáng)制使用，“一事一議”成為替代性制度?！耙皇乱蛔h”制度是我國(guó)推行的村莊民主制度，主要涉及村莊范圍內(nèi)的籌資籌勞管理，但由于受到多方面的制度制約，“一事一議”的制度設(shè)計(jì)常常遭遇“事難議、議難決、決難行”的困境，很難收到預(yù)期效果。比如，由于歷史遺留欠債不還、原來(lái)村財(cái)務(wù)不公開(kāi)、項(xiàng)目受益不均、對(duì)于少數(shù)不執(zhí)行的農(nóng)戶(hù)缺乏有效的制約手段等原因，缺乏可操作性的程序，難以達(dá)成協(xié)議；由于“一事一議”制度并沒(méi)有賦予多數(shù)人決定的法律和行政強(qiáng)制力，從而無(wú)法解決少數(shù)人拒絕繳費(fèi)的難題，即便達(dá)成協(xié)議也缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的措施，往往議而難決，無(wú)法制裁少數(shù)不按會(huì)議決定出工和出資的農(nóng)戶(hù)。如果議事和達(dá)成共識(shí)的難度大、成本高，基層干部就不積極、不主動(dòng)、不作為。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，許多地方干脆取消了“一事一議”，使得村莊公共籌資籌勞制度落空?！耙皇乱蛔h”運(yùn)作難的原因，除了諸如“集中開(kāi)會(huì)難”、“會(huì)場(chǎng)安排難”、“意見(jiàn)統(tǒng)一難”、“經(jīng)費(fèi)籌集難”等表面化的交易成本過(guò)高問(wèn)題外，更主要的是制度性難題：“一事一議”制度如強(qiáng)制實(shí)施，就會(huì)成為變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的手段，甚至重新發(fā)展成為面向農(nóng)民的、制度化的籌資籌勞方式；如果議事的決策掌握在少數(shù)人手中，可能會(huì)造成鄉(xiāng)村公共物品偏好的扭曲，出現(xiàn)“多數(shù)暴政”和由整個(gè)村莊社區(qū)為部分人提供“私人產(chǎn)品”的問(wèn)題①“多數(shù)暴政”，是指以多數(shù)人的意志行為剝奪少數(shù)人的合法權(quán)利和做法?！岸鄶?shù)暴政”說(shuō)明民主制度中少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則有時(shí)會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤的決策。民主制度需要在切實(shí)維護(hù)個(gè)人的自由和權(quán)利基礎(chǔ)上進(jìn)行，才能避免“多數(shù)暴政”。參見(jiàn):John Stuart Mill,1859,OnLiberty,The Library of Libral Arts edition,P7;Lani Guinier,1994,The Tyranny of the Majority,Colunbus,Ohio:The Free Press.，“當(dāng)少數(shù)認(rèn)為自己的參與投票不能改變對(duì)之不利的投票結(jié)果時(shí)，少數(shù)可能采取視而不見(jiàn)的‘理性無(wú)知’的態(tài)度，不參與一事一議投票的集體行動(dòng)”。另外，單個(gè)村民即便參與了“一事一議”過(guò)程，但基于自身的成本-收益計(jì)算，當(dāng)“一事一議”籌資籌勞項(xiàng)目的預(yù)期個(gè)人成本高于預(yù)期個(gè)人收益時(shí)，或者當(dāng)他認(rèn)為集體或個(gè)人的其他一個(gè)項(xiàng)目或活動(dòng)的凈收益更大時(shí)，他就可能投票反對(duì)通過(guò)“一事一議”的提案。

為彌補(bǔ)“一事一議”制度的不足，2008年初，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2008]1號(hào)）中，提出探索建立農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)新機(jī)制，支持建立村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度試點(diǎn)。2008年2月，《國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于開(kāi)展村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)農(nóng)改[2008]2號(hào)）對(duì)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度的實(shí)施范圍進(jìn)行了規(guī)定②一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)范圍主要包括以村民一事一議籌資籌勞為基礎(chǔ)、目前支農(nóng)資金沒(méi)有覆蓋的村內(nèi)水渠（灌溉區(qū)支渠以下的斗渠、毛渠）、堰塘、橋涵、機(jī)電井、小型提灌或排灌站等小型水利設(shè)施，村內(nèi)道路（行政村到自然村或居民點(diǎn)）和環(huán)衛(wèi)設(shè)施、植樹(shù)造林等村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)。參見(jiàn)[DB/OL]http://zgb.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguiding/200806/t20080617_45654.html。中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)，2008-06-17。；2009年1月，《財(cái)政部關(guān)于村級(jí)公益事業(yè)一事一議中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)[2009]5號(hào)）對(duì)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的比例進(jìn)行了規(guī)定③政府對(duì)農(nóng)民通過(guò)一事一議籌資籌勞開(kāi)展村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)按照三分之一的比例予以補(bǔ)助，所需政府補(bǔ)助資金由地方財(cái)政承擔(dān)三分之二，中央財(cái)政通過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)的方式承擔(dān)政府補(bǔ)助資金的三分之一，并考慮地方財(cái)政困難程度調(diào)整確定各地獎(jiǎng)補(bǔ)系數(shù)（該規(guī)定自2012年1月1日起失效）。；2011年12月，財(cái)政部《村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》規(guī)定，“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目推行報(bào)賬制④一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目原則上實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)賬制，有條件的地方可以實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬制。只有在村民籌資、村集體投入、社會(huì)捐贈(zèng)資金到賬，具備項(xiàng)目開(kāi)工條件后，才能由村級(jí)提出申請(qǐng)，由縣級(jí)財(cái)政部門(mén)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所按工程進(jìn)度撥付資金，在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后辦理清算，多退少補(bǔ)。參見(jiàn)[DB/OL]http://zgb.mof.gov.cn/zhuantilanmu/xcjssd/bf/201309/t20130903_984650.html。中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)，2011-12-21。。目前，“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度尚處于試點(diǎn)階段，正在進(jìn)一步規(guī)范中，收效如何還有待于觀察。不過(guò)，由于獎(jiǎng)補(bǔ)的基礎(chǔ)在于自投入能力，如果村莊沒(méi)有財(cái)力、物力作前期投入，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)就得不到，因此，“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度只能起到錦上添花的作用，無(wú)法從根本上解決農(nóng)村籌資難的問(wèn)題，甚至有專(zhuān)家認(rèn)為“有可能導(dǎo)致村際公共服務(wù)差距進(jìn)一步擴(kuò)大”。

二、村級(jí)組織缺少集體積累渠道和來(lái)源

當(dāng)前，缺乏必要的治理資源，尤其是集體積累薄弱，是許多貧困村莊或集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)村莊治理陷入困境的首要問(wèn)題。

（一）集體行動(dòng)陷困境

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)是村社組織①村社組織，指作為基層行政建制的村委會(huì)或具有集體經(jīng)濟(jì)色彩的村民經(jīng)濟(jì)合作組織。的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是村社組織有效發(fā)揮治理職能的保障。如果村社內(nèi)有激勵(lì)村民參與集體行動(dòng)的制度安排和利益機(jī)制，就能夠大大提高村民參與村務(wù)管理的效果，形成有效的村莊治理；相反，如果村社組織無(wú)法提供足夠的吸引村民的利益，就會(huì)面臨自身無(wú)法破解的“集體行動(dòng)的困境”。后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共物品和公益事業(yè)的供給和建設(shè)，雖然有來(lái)自上級(jí)政策性的配套資金，但杯水車(chē)薪，加上欠帳太多，因此村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱，在某種程度上決定了村社級(jí)組織運(yùn)作和治理的效能。農(nóng)業(yè)稅取消后，集體經(jīng)濟(jì)的削弱、瓦解，村社組織在供給農(nóng)村公共物品和鄉(xiāng)村治理方面陷入困境。主要原因有三方面：第一，村社組織土地所有權(quán)虛化。作為集體土地權(quán)力所有者，村社組織的權(quán)力因受?chē)?guó)家政策和相關(guān)法律限制而虛化，不再有任何從土地所有權(quán)中獲取收益的機(jī)會(huì)。第二，村級(jí)集體積累枯竭。農(nóng)業(yè)稅取消后，村社組織集體積累日漸枯竭，甚至負(fù)債嚴(yán)重，不少村莊為了償還村級(jí)債務(wù)，不得不拍賣(mài)“四荒”，從而使本來(lái)不多的村集體可供機(jī)動(dòng)的收費(fèi)收入來(lái)源也不可持續(xù)了。第三，村社組織缺少機(jī)動(dòng)開(kāi)支。農(nóng)業(yè)稅取消后，許多村社組織失去了集體積累渠道，村干部的工資支出和必要的辦公支出主要靠國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付，此外幾乎再無(wú)任何機(jī)動(dòng)開(kāi)支。

我們?cè)谡{(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，目前我省農(nóng)村集體收入情況極不平衡。少數(shù)村辦企業(yè)為集體經(jīng)營(yíng)或承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村，集體積累主要來(lái)源于工業(yè)收入；具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的村莊，依托工業(yè)園區(qū)或便捷的交通線，開(kāi)發(fā)土地資源，通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、股份制合作等辦法，招商引資，依靠租賃、服務(wù)、管理等渠道，能夠獲得較為穩(wěn)定的收入來(lái)源；一些得天獨(dú)厚地具有礦（沙）、自然或人文旅游資源條件優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)村，靠資源有限開(kāi)發(fā)，也能夠取得一定的集體收入，但隨著對(duì)生態(tài)自然要求的進(jìn)一步控制，此類(lèi)收入來(lái)源渠道正在逐步萎縮，增收后勁嚴(yán)重不足；而多數(shù)既無(wú)資源優(yōu)勢(shì)、又無(wú)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)村，集體財(cái)富積累則很難有效實(shí)現(xiàn)。集體積累的差異，使得不同村莊所面臨的治理?xiàng)l件明顯不同。集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村莊，主要問(wèn)題是集體資源的使用和分配，而缺少集體經(jīng)濟(jì)資源的村莊，主要問(wèn)題則是資源的籌集、挖掘和生產(chǎn)。

被調(diào)查村中，有集體積累村莊的經(jīng)濟(jì)收入渠道主要有如下幾種：

1.村（組）集體的企業(yè)收入；

2.土地征用收入；

3.土地對(duì)外承包、轉(zhuǎn)讓和租賃收入；

4.礦（沙）資源外包收入；

5.“三荒”、林地承包收入；

6.村莊旅游開(kāi)發(fā)收入；

7.駐本村企業(yè)上繳的規(guī)費(fèi)；

8.村集體閑置資金或應(yīng)收債款轉(zhuǎn)為非正式貸款而計(jì)取的利息收入。

集體經(jīng)濟(jì)狀況較好的村莊一般不需要通過(guò)“一事一議”來(lái)籌資籌勞，直接從集體積累中開(kāi)支建設(shè)村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)。而缺乏或沒(méi)有上述收入渠道的村莊，就缺少甚至沒(méi)有集體積累，由于沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其村社組織就無(wú)力主動(dòng)解決村級(jí)公共物品及服務(wù)的提供問(wèn)題，村民參與自治的主動(dòng)性和積極性也往往處于被抑制狀態(tài)，且極不容易激活。有些村莊的公共開(kāi)支需要村干部先行墊付，且長(zhǎng)期難以報(bào)銷(xiāo)，影響了村干部的積極性，導(dǎo)致村民怕當(dāng)村官、怕辦公事，村干部的素質(zhì)、結(jié)構(gòu)難以提高和改善。

在沒(méi)有村級(jí)公共資源的條件下，如何實(shí)現(xiàn)有效治理、改善村莊的基本環(huán)境和公共福利事業(yè)，就成為許多欠發(fā)達(dá)村莊村干部們的難題。村干部們普遍感到發(fā)展無(wú)路、謀事無(wú)方。譬如，濰坊市XX街道辦事處XX村村支書(shū)曾講到：“我們村總共有1010口人，70歲以上的老人有70人，60歲以上的老人有120多個(gè)，上面每年給70歲以上老人補(bǔ)助100元錢(qián)，其他的就沒(méi)有什么了，我們村地比較少，大部分地都是用來(lái)種植苗木的，村里的集體企業(yè)很少，村集體也拿不出多少錢(qián)來(lái)補(bǔ)助老人們?！?/p>

（二）村集體負(fù)債嚴(yán)重

不僅如此，還有許多村集體處于負(fù)債狀態(tài)。2010年，在我們重點(diǎn)選取調(diào)查的10個(gè)村莊中，4個(gè)村莊負(fù)債為0，5個(gè)村莊負(fù)債為0-10萬(wàn)元之間（不含0），1個(gè)村莊在10-20萬(wàn)之間（18萬(wàn)）。究其原因，主要有：

1.村集體墊交的部分村民欠交或拒交的農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”款項(xiàng)；

2.村干部過(guò)去開(kāi)支過(guò)多造成的欠帳；

3.村干部以部分負(fù)債方式進(jìn)行上項(xiàng)目、為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資及其他承受能力超負(fù)荷導(dǎo)致的負(fù)債；

4.因開(kāi)辦村集體企業(yè)造成的集體經(jīng)濟(jì)虧損；

5.因?yàn)楹贤m紛賠償損失造成的負(fù)債，等等。

稅費(fèi)改革以來(lái)，上述債務(wù)或由于村集體經(jīng)濟(jì)薄弱無(wú)力償還，或由于村班子換屆、新班子不理舊帳，或由于財(cái)務(wù)管理混亂，或由于原來(lái)償債渠道堵塞，遺留、累積下來(lái)。而且，村莊集體收入水平越低，村集體的債務(wù)趨向越嚴(yán)重。村莊的債務(wù)嚴(yán)重影響村級(jí)公共物品的提供，影響到村莊的治理。比如，農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，特別是農(nóng)業(yè)稅取消后，山東省農(nóng)村村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源是財(cái)政轉(zhuǎn)移補(bǔ)助、村集體經(jīng)濟(jì)收入和“一事一議”。2010年，在我們調(diào)查的10個(gè)村莊中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額村均2.7萬(wàn)左右，1個(gè)城中村每年有企業(yè)承包費(fèi)、廠房和店鋪出租收入約300萬(wàn)，1個(gè)城郊村有國(guó)家占地賠償款約200萬(wàn)，經(jīng)費(fèi)較充足，運(yùn)轉(zhuǎn)情況良好。其余8村主要靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、集體資產(chǎn)發(fā)包、一事一議籌集及向本村在外地工作人員“化緣”等方式合計(jì)收入56.4萬(wàn)元，村均7.05萬(wàn)元；而支出項(xiàng)合計(jì)為68.39萬(wàn)元，村均8.55萬(wàn)元；收支相抵，總計(jì)虧空11.99萬(wàn)元，村均虧空1.50萬(wàn)元（參見(jiàn)下表）。

村社組織能否提供村莊公共物品，影響到村民對(duì)村社組織和村干部的評(píng)價(jià)，在某種程度上決定了他們參與村民自治的態(tài)度。后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，貧困村莊的村級(jí)組織面臨“空殼化”危險(xiǎn)，村級(jí)組織沒(méi)有集體收入來(lái)源，村干部工資由上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，村級(jí)公共物品和服務(wù)供給的主要資金來(lái)源是村民集資，長(zhǎng)此以往，村級(jí)組織將會(huì)處于事實(shí)的“死亡”狀態(tài)。當(dāng)村社組織在村莊陷入困境表現(xiàn)無(wú)能為力時(shí)，其存在的合法性和功能就必然受到質(zhì)疑，村民自治就會(huì)成為空話(huà)。

三、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全

農(nóng)業(yè)稅取消后，轉(zhuǎn)移支付資金成為多數(shù)農(nóng)村維持村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要資金來(lái)源。例如，2009年，山東省出臺(tái)了《關(guān)于完善我省村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》①中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng).[DB/OL]http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/shandongcaizhengxinxilianbo/200911/t20091126_237409.html.，要求各地建立健全村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的分配、管理和使用制度，確保村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源穩(wěn)定、分配科學(xué)、使用規(guī)范，增強(qiáng)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障能力。從面上看，各地通過(guò)降低運(yùn)轉(zhuǎn)成本、增加轉(zhuǎn)移支付、規(guī)范村干部補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和辦法、加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理等措施，村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)情況基本正常。由于村級(jí)債務(wù)不能化解，集體經(jīng)濟(jì)普遍薄弱，建立健全村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制就顯得尤為重要。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)一些村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難，除了經(jīng)費(fèi)不足，管理、保障機(jī)制的缺失或不健全也是重要的原因。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（一）村級(jí)組織自治職能不明確

關(guān)于村級(jí)組織的自治職能，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中明確作了屆定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”②中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng).[DB/OL]http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.。但是，在實(shí)際工作中，由于各級(jí)黨政機(jī)關(guān)習(xí)慣對(duì)村級(jí)事務(wù)實(shí)施命令式管理，而且村級(jí)許多事務(wù)的決策權(quán)甚至村干部的去留都掌握在上級(jí)黨政機(jī)關(guān)的手中，村干部很難根據(jù)村情民意施行自治職能，只能?chē)@著上級(jí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)，村民委員會(huì)實(shí)際成了“準(zhǔn)行政組織”。

稅費(fèi)改革前，山東省各地農(nóng)村的村干部為了完成上繳國(guó)家稅費(fèi)任務(wù)，主要精力消耗在催糧收款上，村民叫苦連天，村干部們也感到委曲無(wú)奈。稅費(fèi)改革后，村干部們雖從上壓下拒的催收事務(wù)中解脫出來(lái)，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)沒(méi)有放棄命令式管理，而且工資補(bǔ)貼來(lái)自上級(jí)配發(fā)，村委會(huì)、村干部依然被動(dòng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)及各部門(mén)的“差役”。來(lái)自上級(jí)的行政管理過(guò)多，不僅影響了村級(jí)組織自治職能、服務(wù)職能的發(fā)揮，而且加劇了村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)的困難。上級(jí)政府和部門(mén)往往將工作任務(wù)委托村級(jí)組織落實(shí)，卻不能給予或足額提供經(jīng)費(fèi)，致使村級(jí)組織責(zé)任與能力不對(duì)稱(chēng)，什么都管，什么都管不好、管不了。而且，村級(jí)組織的投入還往往得不到相關(guān)的物權(quán)回報(bào)，例如，在農(nóng)村飲用水、電網(wǎng)改造等方面的費(fèi)用，都要由村級(jí)組織負(fù)擔(dān)一部分，但工程完成后，物權(quán)和收益由水、電等相關(guān)部門(mén)所有，村級(jí)資產(chǎn)化為烏有。

（二）集體資產(chǎn)管理程序不民主

在屆定村級(jí)組織自治職能的同時(shí)，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定要“實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”①中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng).DB/OL]http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.。只有實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主決策和民主監(jiān)督，才能確保村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的高效使用，才能減少、杜絕腐敗和浪費(fèi)。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，不少村莊在集體資產(chǎn)管理中，缺少集體決策和民主管理。有的村莊重大實(shí)事項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不列入村民代表會(huì)議議程，不做合議、論證，只靠少數(shù)干部拍板定盤(pán)，村務(wù)公開(kāi)流于形式；有的村莊對(duì)集體資產(chǎn)不進(jìn)行年度收益分配，多數(shù)用于管理、禮品、招待等非生產(chǎn)性支出；有的村干部拿集體資產(chǎn)籠絡(luò)親朋好友，送人情或侵吞私分，造成集體資產(chǎn)流失，等等。此外，由于對(duì)集體資產(chǎn)的處置缺乏規(guī)范程序，產(chǎn)權(quán)糾紛事件也時(shí)有發(fā)生。

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》雖規(guī)定村民具有舉報(bào)權(quán)、罷免權(quán)、查詢(xún)權(quán)、知情權(quán)、評(píng)論權(quán)等權(quán)利，但由于村民自身經(jīng)濟(jì)、文化條件的限制，或礙于人情、面子，或由于對(duì)權(quán)利的“理性輕視”，往往是“有權(quán)無(wú)力”，嚴(yán)重制約了村民民主權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力的行使。還有的村莊，村支書(shū)主抓全面工作，村干部兼任理財(cái)小組成員，使得民主監(jiān)督成了擺設(shè)。

（三）集體資產(chǎn)管理制度不完善

村級(jí)集體資產(chǎn)管理是村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)管理的重要內(nèi)容，也是廣大村民關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。目前，村集體資產(chǎn)管理還存在著制度不全、管理不嚴(yán)等問(wèn)題。比如，很多村莊集體資產(chǎn)缺乏有效的保值增值、管好用活的機(jī)制，甚至將資產(chǎn)、資金積累分給村干部或村民，“活錢(qián)”變成了“死物”；有的村莊把城鎮(zhèn)建設(shè)、過(guò)境公路征用的土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗費(fèi)，分光用光；有的村莊果園、水塘、“三荒”等集體資產(chǎn)管理不到位，或閑置浪費(fèi)，或毀壞嚴(yán)重；有的村莊集體資產(chǎn)被承包戶(hù)長(zhǎng)期占用，且拒繳租金；有的村莊將集體資產(chǎn)低價(jià)承包給“關(guān)系戶(hù)”，集體不受益，少數(shù)人收好處；有的村集體財(cái)務(wù)管理制度形同虛設(shè)，往來(lái)帳款核算不規(guī)范；等等。

總之，當(dāng)前農(nóng)村治理陷入困境，除去制度層面的原因外，主要在于村社權(quán)力和能力不強(qiáng)，“沒(méi)錢(qián)辦事”已成為農(nóng)村工作的一個(gè)突出問(wèn)題，成為農(nóng)村基層組織、基層政權(quán)能否得到鞏固的突出問(wèn)題。因此，今后較長(zhǎng)一個(gè)階段，增加集體財(cái)富積累，使村社組織掌握一定的公共資源，建立健全運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，仍然是突破農(nóng)村治理困境、解決農(nóng)村社區(qū)公共物品供給難題的有效途徑。

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責(zé)任編輯：王玲玲

F320.2

A

1671-4288(2017)01-0023-05

2016-11-25

山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村集體積累與經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：09CSHZ05）

張玉龍（1963-），男，山東濰坊人，濰坊學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授。