農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的演進(jìn)和檔案管理的變革

李紅英

（常熟市碧溪新區(qū)管委會(huì) ）

摘要：把農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”，這是我國(guó)農(nóng)村土地改革的重大創(chuàng)新改革。在第一次承包經(jīng)營(yíng)改革中，承包權(quán)的文書(shū)格式粗放，檔案管理工作處于萌芽，承包檔案留存極少。1998年第二輪承包時(shí)村鎮(zhèn)檔案工作走上了正常軌道，承包文書(shū)規(guī)范，檔案管理服務(wù)到位，村、鎮(zhèn)和市檔案館均存有二輪承包的詳細(xì)檔案，現(xiàn)在面臨“三權(quán)分置”的新一輪改革，流程、文本和工作要求更復(fù)雜，檔案管理也需全面變革，本文就檔案管理如何變革以適應(yīng)和服務(wù)“三權(quán)分置”工作作了探討。

關(guān)鍵詞：確權(quán)登記 檔案管理 健全制度

中國(guó)是一個(gè)以農(nóng)耕文化為傲的國(guó)家，土地始終是歷代政府、社會(huì)各界和廣大群眾關(guān)注的焦點(diǎn)和中心。而對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地是農(nóng)民的根本利益所在。穩(wěn)定持續(xù)的土地承包關(guān)系，是發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設(shè)新農(nóng)村的根本保障。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，將維護(hù)農(nóng)民的利益放在國(guó)家戰(zhàn)略的高度考慮。黨的十七屆三中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)作出決定，要求保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2013年召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出：建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，是實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定的保證，要把這項(xiàng)工作抓緊抓實(shí)，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。

開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，從直觀上講，就是將農(nóng)村集體（村、社）與農(nóng)民形成的土地承包關(guān)系固定下來(lái)，由農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)、由政府進(jìn)行登記發(fā)證的全過(guò)程。這既是明確承包地歸屬、定紛止?fàn)幍倪^(guò)程，又是梳理和化解矛盾、調(diào)處糾紛的過(guò)程，更是健全土地承包制度、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的過(guò)程。其成果將為當(dāng)前和未來(lái)開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛、完善補(bǔ)貼政策、進(jìn)行征地補(bǔ)償和抵押擔(dān)保提供重要依據(jù)，更能為中國(guó)未來(lái)規(guī)?；?、集約化的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)一體化奠定基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的改革，實(shí)際是解決三農(nóng)問(wèn)題的核心，在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民這三者之間尋找到平衡點(diǎn)與突破口。改革開(kāi)放以來(lái)共經(jīng)歷了三次農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)改革：第一輪1984年土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離以期搞活農(nóng)村；1998年的二輪承包實(shí)行的是量化與登記方式，后續(xù)以土地?fù)Q社保，征（使）用土地補(bǔ)償安置，給予農(nóng)民基本生活保障；目前實(shí)行農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證， 是對(duì)二輪承包的重新梳理、完善和確認(rèn)，而不是重新分田，這項(xiàng)工作將更進(jìn)一步明確土地權(quán)屬，明確土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式如何實(shí)行，必須有方略來(lái)指引，“三權(quán)分置”正是我國(guó)農(nóng)村土地改革方略的核心?！叭龣?quán)分置”思想是指形成土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，明確農(nóng)民在土地上擁有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，才能將農(nóng)民的權(quán)利推向市場(chǎng)，從而通過(guò)流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、互換、繼承、退出等權(quán)能的行使而保障農(nóng)民利益。然而，要使這些權(quán)利能夠明確而且順利使用，那必須有完善的檔案資料為基礎(chǔ)。

承包地確權(quán)過(guò)程中形成的檔案，起到了為整個(gè)確權(quán)登記工作保駕護(hù)航的作用，不僅是全部承包地確權(quán)活動(dòng)的成果，而且是中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村深化改革的歷史見(jiàn)證。

隨著法律對(duì)于檔案管理的要求變高，文書(shū)材料的日益細(xì)化，轉(zhuǎn)讓、互換、繼承等多形式的土地承包形式，農(nóng)村檔案管理變得日益重要，土地承包對(duì)檔案工作的依賴(lài)性也越來(lái)越強(qiáng)。農(nóng)地管理需要管理制度體系，檔案管理是其中一項(xiàng)不可或缺的內(nèi)容，所以必須制定歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的農(nóng)村土地權(quán)屬確認(rèn)、登記、管理體系，而其中的重點(diǎn)就是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，以及以后的流轉(zhuǎn)，需要檔案管理進(jìn)行固化成果，信息傳承和快速利用，要求我們檔案管理準(zhǔn)確高效。所以，我們應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：

一、熟悉農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理流程

開(kāi)展檔案管理工作的前提是熟悉相關(guān)行業(yè)職能分工、管理知識(shí)和工作內(nèi)容，必須了解和熟悉土地確權(quán)工作的流程。碧溪新區(qū)檔案管理人員認(rèn)真結(jié)合檔案工作實(shí)際，按照省政府土地確權(quán)相關(guān)政策和區(qū)域土地確權(quán)工作的具體要求，學(xué)習(xí)掌握《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理實(shí)施辦法》的具體要求，深入了解本區(qū)域土地確權(quán)工作文件材料的收集流程，規(guī)范進(jìn)行材料收集，避免土地承包管理部門(mén)在文件收集和管理中的疏漏而造成重要文件材料缺失，確保檔案管理工作規(guī)范有序開(kāi)展。

流程如下：

按照我們新區(qū)這次確權(quán)的工作情況，分以下幾步：第一、前期準(zhǔn)備，產(chǎn)生的資料為前期動(dòng)員村組會(huì)議記錄、宣傳動(dòng)員記錄、工作方案、工作隊(duì)伍人員名單等。第二、權(quán)屬調(diào)查，產(chǎn)生的資料為承包方調(diào)查草表、地塊調(diào)查草表、戶(hù)主表草表、村民小組承包田草圖以及村民小組代表會(huì)議就相關(guān)確權(quán)方式的會(huì)議資料等，上述資料由村委會(huì)負(fù)責(zé)制作、檢查，并歸檔。第三、測(cè)繪單位的外業(yè)測(cè)繪和內(nèi)頁(yè)工作，產(chǎn)生的資料為最終上傳入庫(kù)的村民小組確權(quán)數(shù)據(jù)表格，經(jīng)和村委會(huì)核對(duì)之后，由測(cè)繪人員導(dǎo)入確權(quán)系統(tǒng)。第四、由村委會(huì)負(fù)責(zé)打印出需要農(nóng)戶(hù)最終簽字確認(rèn)的正表，包括承包方調(diào)查表、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)申請(qǐng)書(shū)、承包合同、權(quán)證書(shū)、歸戶(hù)表、地塊示意圖、地塊調(diào)查表、戶(hù)主變更申請(qǐng)表等，待農(nóng)戶(hù)簽字認(rèn)可之后，村委會(huì)負(fù)責(zé)公示和最終發(fā)證并記錄。第五、資料整理、匯總、歸檔及驗(yàn)收。

二、 高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理工作

承包地確權(quán)檔案涉及諸多農(nóng)民的利益，管好這些檔案是一項(xiàng)龐大的民生工程。2015年初，農(nóng)業(yè)部下發(fā)了蘇農(nóng)經(jīng)[2015] 2號(hào)文件《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理實(shí)施辦法》，明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)檔案管理各項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。碧溪新區(qū)檔案管理部門(mén)本著做好檔案管理、服務(wù)民生事業(yè)的態(tài)度，認(rèn)真抓好本級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記檔案的收集、整理、保管和利用等項(xiàng)管理工作，并監(jiān)督、指導(dǎo)和幫助下級(jí)單位加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記檔案管理。主動(dòng)跟蹤確權(quán)登記工作進(jìn)展，及時(shí)對(duì)確權(quán)登記檔案管理進(jìn)行指導(dǎo)，確保確權(quán)登記檔案齊全完整和管理規(guī)范。

同時(shí)從思想上充分認(rèn)識(shí)做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案工作的重要性和必要性，認(rèn)真研究領(lǐng)會(huì)全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作精神和《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理實(shí)施辦法》，將建檔工作納入確權(quán)登記頒證工作的重要內(nèi)容和業(yè)務(wù)流程，堅(jiān)持檔案工作與確權(quán)登記頒證工作同步進(jìn)行，相互融合。同時(shí)健全制度，落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化措施，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、安全，為全面深化農(nóng)村改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、 做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理工作

在熟悉了解透徹農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證管理制度以后，我們應(yīng)該要在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步的完善這一制度，來(lái)適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)的各種變化：

一是堅(jiān)持集中保管。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案是全宗中不可分割的重要組成部分，必須由檔案形成單位集中保存，科學(xué)管理，不得分散。碧溪新區(qū)農(nóng)村土地承包管理部門(mén)，按照國(guó)家規(guī)定，配備了檔案管理設(shè)施設(shè)備，改善了檔案保管條件。對(duì)于尚未移交進(jìn)館的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案，確保有專(zhuān)人管理、有專(zhuān)柜存放、有合適的保管場(chǎng)所，并采取了規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，確保檔案的安全存放。

二是檔案科學(xué)分類(lèi)。根據(jù)市、鎮(zhèn)、村三級(jí)頒證文件材料目錄的差別，分為綜合管理類(lèi)、確權(quán)登記類(lèi)、糾紛調(diào)處類(lèi)與特殊載體類(lèi)。由市委農(nóng)辦、農(nóng)經(jīng)管理部門(mén)、村級(jí)負(fù)責(zé)收集，年底歸入檔案館。以市級(jí)為例，成立市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證領(lǐng)導(dǎo)小組文件；重要問(wèn)題請(qǐng)示與上級(jí)批復(fù)、重要業(yè)務(wù)問(wèn)題往來(lái)文件；承包地確權(quán)工作的重要報(bào)告、總結(jié)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表；上級(jí)下發(fā)的有關(guān)承包地確權(quán)的政策文件等，都應(yīng)歸入檔案管理。

三是注重檔案質(zhì)量。嚴(yán)把檔案文件材料形成關(guān)，凡需要?dú)w檔的承包地確權(quán)文件材料確保真實(shí)有效，做到字跡工整、數(shù)字準(zhǔn)確、圖樣清晰、手續(xù)完備。碧溪新區(qū)檔案館歸檔文件材料的印制書(shū)寫(xiě)材料、紙張和裝訂材料等嚴(yán)格遵照檔案保管的要求：保證文件齊全完整，書(shū)寫(xiě)內(nèi)容完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)，字跡清楚，圖表印制清晰，對(duì)破損的文件材料予以修復(fù)，字跡模糊的文件材料予以復(fù)制。照片、聲像及其他非紙質(zhì)材料單獨(dú)整理編目，配有文字說(shuō)明，標(biāo)明時(shí)間、地點(diǎn)、人物和事由，并與紙質(zhì)材料建立對(duì)應(yīng)關(guān)系。錄音、錄像材料保證載體的安全可靠性，電子文件和利用信息系統(tǒng)采集、貯存的數(shù)據(jù)以及航空航天遙感影像使用不可擦寫(xiě)光盤(pán)等可靠保存方式。

四是規(guī)范檔案整理。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記檔案作為立檔單位全宗內(nèi)一種專(zhuān)業(yè)檔案進(jìn)行整理。文書(shū)（綜合）類(lèi)文件材料，按年度整理歸檔；土地承包（流轉(zhuǎn)）合同、糾紛調(diào)解仲裁案卷、確權(quán)和登記檔案材料，按照合同、調(diào)解仲裁申請(qǐng)標(biāo)的和權(quán)利人分別整理保管，在相關(guān)工作完成后及時(shí)歸檔；權(quán)屬發(fā)生變化時(shí)，及時(shí)補(bǔ)充變更材料和原始記錄。承包地確權(quán)紙質(zhì)檔案整理符合《文書(shū)檔案案卷格式》（GB/Y9705-2008）和《江蘇省<歸檔文件整理規(guī)則>實(shí)施辦法》等有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求；電子文件生成的軟硬件環(huán)境及參數(shù)須符合《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查規(guī)程》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼規(guī)則》、《農(nóng)村土地參數(shù)經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范》及相關(guān)電子檔案管理的要求，確權(quán)登記類(lèi)檔案在承包地確權(quán)規(guī)則結(jié)束后三個(gè)月完成整理立卷歸檔工作，整理歸檔后，編制檔案檢索目錄。

五是推進(jìn)檔案信息化建設(shè)。碧溪新區(qū)農(nóng)村土地承包確權(quán)管理部門(mén)和檔案行政管理部門(mén)積極推進(jìn)承包地確權(quán)檔案的數(shù)字化和信息化建設(shè)，加強(qiáng)承包地確權(quán)電子文件歸檔和電子檔案的規(guī)范化整理。重點(diǎn)做好土地確權(quán)檔案的信息化工作，一是在工作的開(kāi)始階段就重視電子文件的收集；二是采取各種措施確保確權(quán)頒證電子文檔的規(guī)范、準(zhǔn)確、有效；三是在條件許可的前提下，在紙質(zhì)原始材料歸檔整理的同時(shí)進(jìn)行數(shù)字化、信息化管理；四是積極開(kāi)展電子檔案信息的利用。新區(qū)檔案館計(jì)劃開(kāi)展承包地確權(quán)紙質(zhì)檔案的數(shù)字化掃描工作，建立承包地確權(quán)檔案的全文數(shù)據(jù)庫(kù)和電子查詢(xún)系統(tǒng)，提高承包地確權(quán)檔案信息資源共享水平。管理部門(mén)加大經(jīng)費(fèi)投入，配備相關(guān)設(shè)備，為加快推動(dòng)農(nóng)村土地承包確權(quán)檔案信息化建設(shè)提供良好的支撐。

六是優(yōu)化檔案利用服務(wù)。碧溪新區(qū)農(nóng)村土地承包確權(quán)管理部門(mén)和新區(qū)檔案館按照規(guī)定向社會(huì)開(kāi)放承包地確權(quán)檔案，積極開(kāi)展電子檔案信息的利用，提供電子目錄和原文查閱利用服務(wù)。同時(shí)，制定了農(nóng)村土地承包檔案利用管理制度，在提供檔案利用服務(wù)時(shí)，遵守不損害國(guó)家安全和利益、不損害社會(huì)和其他組織的利益、不侵犯他人合法權(quán)益、不收取除復(fù)制成本費(fèi)外的其他費(fèi)用的原則。檔案移交單位利用有關(guān)檔案資料時(shí)，新區(qū)檔案館主動(dòng)熱情提供服務(wù)工作，并為查閱檔案提供便利條件。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作是中央推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的重大歷史決策，決定著農(nóng)村總體改革的成效。承包土地確權(quán)檔案，對(duì)于鞏固確權(quán)成果，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有重大意義，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記檔案是還原整個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作過(guò)程的原始記錄，是調(diào)處農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛、依法維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的原始依據(jù)。碧溪新區(qū)檔案館將保持清醒的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記檔案工作的責(zé)任感和使命感，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范管理，切實(shí)做好確權(quán)檔案組織管理工作，確保碧溪新區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案工作健康發(fā)展。