開放封閉小區(qū)內(nèi)部道路的權(quán)利問題研究

楊篤躋+張煒宸

摘 要：現(xiàn)階段，中國城市的住宅小區(qū)多以封閉式小區(qū)為主，2016年國務(wù)院在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中提出了未來將“打開封閉式小區(qū)，推廣街區(qū)制”的總體目標。由于小區(qū)開放城市規(guī)劃涉及多方面的協(xié)調(diào)改造，包括解決在發(fā)展過程中出現(xiàn)的“城市病”等問題，應(yīng)遵循因地制宜、依法改造、統(tǒng)籌兼顧的原則，從法律角度分析所涉及的權(quán)利問題。

關(guān)鍵詞：城市道路建設(shè)；街區(qū)制小區(qū)；物權(quán)法；公共利益

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國城市發(fā)展也進入轉(zhuǎn)折期。城市規(guī)劃建設(shè)管理中的一些突出問題亟須治理，如前瞻性不夠；交通擁堵等“城市病”加重等，城市規(guī)劃迫切面臨著改革。2016年6月，國務(wù)院針對此現(xiàn)象發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（下簡稱《意見》）?！兑庖姟凡渴鹆艘粋€個破解城市發(fā)展難題的“實招”，其中之一就是：原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開。該政策的出發(fā)點是明確且正確的，小區(qū)的道路開放可謂改善城市交通狀況的“必經(jīng)之路”，但其實施過程中牽扯到眾多利益相關(guān)問題。

一、有權(quán)開放封閉小區(qū)內(nèi)部道路的主體

從我國物權(quán)法和憲法等相關(guān)法律法規(guī)可以得出，有權(quán)將現(xiàn)有的封閉式小區(qū)的內(nèi)部道路予以開放并進行建設(shè)的主體主要有以下兩類：

1.小區(qū)全體業(yè)主

《物權(quán)法》中規(guī)定，小區(qū)道路如果沒有明確規(guī)定屬于市政道路的，產(chǎn)權(quán)屬于全體業(yè)主。因此，對于已有的小區(qū)來說，是否開放，應(yīng)該由業(yè)主共同所有。住宅小區(qū)的土地使用權(quán)是屬于小區(qū)內(nèi)部業(yè)主的共有，這些道路不只有通行功能，還有小區(qū)業(yè)主停車等其他很多功能。此外，開放還涉及到觀念、安全等問題，所以老式小區(qū)的開放必須慎之又慎，做好前期的宣傳工作，讓小區(qū)業(yè)主逐漸接受并征得其同意是非常重要的。因此，《意見》中所提出“逐步打開”是非常合理的，避免了“一刀切”的狀況。

2.為了公共利益需要時的國家

《中華人民共和國憲法》第十條和第十三條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對集體土地和公民的私有財產(chǎn)實行征收或征用并給予補償?！薄段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！笨梢姡餀?quán)征收措施啟動的前提是“為了公共利益的需要”，因此必須合理地界定公共利益的范圍，否則會加重政府城市規(guī)劃中的行政化傾向，對居民利益忽視引起居民的不滿。從法條文義中我們可以得知，在建設(shè)街區(qū)制小區(qū)時，應(yīng)當以以下幾點為界，以防止行政權(quán)的濫用。一是受益人不能特定化，否則不屬于公共利益。這樣的界定很好地防止了以政府的名義或是辦理公共事業(yè)的名義，實方便某一特定單位的情況。二是征收必須是政府為有效履行法律所賦予強制性職責而采取的必要措施。征收必須具有法定性，有合法的依據(jù)，禁止為私人牟利。三是對公共利益的確認總體上要符合公平與正義的自然法原則。公共利益是一個規(guī)范的構(gòu)成要件要素，需要征收者進行一定的主觀的價值判斷，被征收主體的利益與需優(yōu)先維護的利益之間不能在價值取向上嚴重失衡。

二、開放政策的法律評價

由上述可知，雖然小區(qū)內(nèi)部道路在一般情況下屬于全體業(yè)主共有，但在特殊的情況下，國家與政府有權(quán)決定開放已建成的封閉式小區(qū)，并將小區(qū)內(nèi)部的道路予以征收并進行新的規(guī)劃建設(shè)。這并不與物權(quán)法相違背，相反的是物權(quán)法為其提供了合法性依據(jù)，即物權(quán)法第四十二條關(guān)于征收的相關(guān)規(guī)定。同時，在憲法第十條和第十三條也提到，若要進行征收征用將在合理范圍內(nèi)對被征收主體給予補償。加之之后的城市道路新規(guī)劃建設(shè)所帶來的總體利益，在此種情況下，小區(qū)業(yè)主的利益總體來說不但沒有損失，反而是得到了更多的回報。

三、物業(yè)模式的變革趨勢

物業(yè)問題也是很多小區(qū)業(yè)主和物業(yè)公司對《意見》的聚焦所在。如果城市中現(xiàn)有的封閉式小區(qū)逐漸都轉(zhuǎn)化為開放式小區(qū)，道路和綠化都變成了公共所有，物業(yè)管理內(nèi)容和服務(wù)模式將發(fā)生很大變動，物業(yè)費的繳納方式也將更為人性化與科學化，物業(yè)公司責任形式也會發(fā)生很大變動。

“物業(yè)”一詞譯自英語property或estate，所謂的物業(yè)，是負責公共設(shè)施和共有部位的維護。一棟樓內(nèi)的樓道、水電等，都是需要公共維護維修的，因此，物業(yè)的本質(zhì)是不會的，只是管理方式會有所變化，例如物業(yè)公司可能會隨之轉(zhuǎn)變企業(yè)形式和管理模式，物業(yè)公司在政府招標活動中中標后，分區(qū)域進行轉(zhuǎn)包、交叉式管理等，從而會發(fā)展出新的物業(yè)模式。責任形式上物業(yè)公司也可能會承擔更大的責任，與地區(qū)政府進行合作建設(shè)，發(fā)揮企業(yè)法人的社會責任等。這些發(fā)展都是有益于城市規(guī)劃建設(shè)的實施和滿足業(yè)主的生活需求的。

從上述表述中我們可以看出，打開封閉式小區(qū)，推廣街區(qū)制，是一個具有時代意義的必要性措施，同時，也是一個全社會范圍的整體性工作。首先，政府在實施《意見》前，應(yīng)當仔細調(diào)研出臺相關(guān)的配套措施，分區(qū)分步進行開放，不能急功近利，應(yīng)當循序漸進，盡可能地減少拆除圍墻開放小區(qū)給業(yè)主生活帶來的不利影響。其次，有關(guān)部門應(yīng)當對相關(guān)法律法規(guī)進行修正和解釋、出臺相關(guān)規(guī)章制度，用法律法規(guī)作為合法的強力的后盾，保證公共綠地、公園等公共設(shè)施建設(shè)不會被大打折扣，治安防噪音等公共服務(wù)也能精準到位，進而才能將《意見》中的相關(guān)措施落到實處，給城市道路交通等規(guī)劃的實施打好基礎(chǔ)，保證人民的合法權(quán)益。

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